關于樹立法律至上權威的思考

[摘要]樹立法律的至上權威是我國依法治國進程中所要實現的目標之一。然而法律權威的樹立是一項系統而復雜的工程，其中，我們應著力于，一方面在全社會營造一種崇尚法治的文化氛圍，另一方面，在制度上完善憲法監督，樹立憲法權威、堅持依法行政，強化對行政權力的法律監控以及通過對司法獨立的探索保證司法公正的實現。另外，正確認識黨的領導與黨要守法的關系和改造傳統與善待傳統的關系在指導思想上對樹立法律的權威亦具有重大意義。

[關鍵詞]法律權威；法治文化；制度建設；關系

[中圖分類號1D92

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2006)04-0039-03

法律至上是法治社會的基本原則和根本特征，法律是否享有至上權威是判斷一個國家是否實現法治的一個基本尺度。因此，努力樹立起法律的至上權威是中國法治化進程中應予以實現的目標。所謂法律權威，就是指在一個社會中居于至高無上的地位，享有崇高的威望，得到普遍的遵守和廣泛的認同，法律在調控社會生活方面發揮基礎和主導的作用，其他社會規范在法律的統帥下發揮作用。自改革開放以來，我國民主法制建設已經取得了相當大的成績，但毋庸諱言，在實際生活當中，法律遠遠沒有得到應有的尊重，在國家公職人員隊伍中，不僅有法不依、執法不嚴、違法不究的現象一再發生，而且就連違法立法的現象也時有發生；而在百姓群體里，一方面人們希望用法律來保護自己，另一方面人們卻又“對他們自己創造的表現自己意志的法律有時也不大重視。”這就造成了法律的失信，損害了法律神圣的權威形象，動搖了人們對法律才剛剛培養起來的些許信任感。

因而樹立法律的至上權威是一項長期而艱巨的工程，它必然需要漸進完善市場經濟體制，為法治國家的發展奠定經濟基礎，為張揚民主、平等、自由等法治觀念提供經濟土壤；還要根據法治建設的發展不失時機地推進政治體制改革和法律體制改革，消除影響法律權威形象樹立的體制因素；同時，還應特別注重法治觀念在全社會的培養和提升。由此可見，建設法律權威的工作千頭萬緒，其進程受制于諸多因素，筆者無力面面俱到，僅試圖就建設法律權威應從哪些方面入手或注意什么問題做一點有益的探討。

一、中國社會需要進行一項大規模的、持久的法治文化建設工程

法治問題，既是制度問題，也是文化觀念問題，不僅要構建完備的良法為實現法治提供制度基礎，更要在全社會營造一種崇尚法治的文化氛圍。法律權威既具有外在客觀性，又反映著服從者內在的主觀認同性。可以說法律是否成為權威歸根結底還是取決于人們對法律的觀念和態度，它是一個很強的主觀性概念。在筆者看來，法律的權威地位與人們的認同實際上是一個問題的兩個方面。如果一個國家的公眾對法律缺乏認同，不能信任它，那么法律在這個國家也就不可能成為權威，更談不上至上權威問題，而人們是否認同法律又與人們崇尚法律觀念的有無密不可分。我國尚沒有形成崇尚法律的文化傳統，這恐怕也正是當今中國法律沒有太多權威可言的文化內因。因此在我國大力構建現代法律制度的同時，也一定要注意推進法律文化的建設，最終使法治文化在全社會得以弘揚。

根據中國的實際情況，我國的法治文化建設可以分三個階段有步驟地推進。這三個階段可以稱之為：“法律啟蒙”、“法治啟蒙”、“法治信仰”，它們之間在內容深度上是先后遞升的關系，第一步要開展的是“法律啟蒙”，它的任務和目標是通過法律知識的普及使廣大人民群眾擺脫對法律無知的狀態。通過帶有一定灌輸意義的普法措施，使人們了解現行法律規定，大大減少社會上法盲的比例，其主要任務是培養人們的守法觀念。目前我們的“法律啟蒙”工作正在進行當中，五年普法規劃主要就屬于這種意義上的活動，這一活動已經取得了一定的成效，社會公眾對法律已經有了初步的認識。這一階段的主要成果應該是整個民族對法律的功能和價值初步形成共識，對法律建立起一定信任，人們普遍懂得和自覺運用法律來維護自己的權益。第二步要進行的是“法治啟蒙”，這一階段的任務在于摒棄各種傳統的非法治觀念如等級特權觀念，而逐步形成民主觀念、平等觀念、自由觀念和權利觀念等等。這一階段目前已經具備了啟動的條件，在文化發達地區，這項工作可以先行。這個階段人們的權力崇拜意識將會逐漸淡化，依法監督、抗衡國家權力的行政訴訟、國家賠償等觀念將有較大發展。較之“法律啟蒙”，“法治啟蒙”涉及的規模更大，持續的時間也將會更長。法治文化建設的最后一個階段是形成“法治信仰”階段。這個階段將在我國的市場經濟有了相當發展，民主政治也有了長足進步之后才能到來。在這個階段，社會公眾的整體文化素質已經大為提高，“人人在法律之下”的觀念已相當牢固，國家權力侵犯公民權利的現象將大為減少，人們將會自然而理性地看待和接受法律的至上權威。

二、樹立法律權威必須要完善相關的制度建設

(一)完善憲法監督制度，樹立憲法的至上權威

現代法治社會，法律的至上權威首先就體現在憲法的至上權威上面。作為憲政制度的產物，憲法首先是作為人民用以管制國家權力的工具出現的，另外，在成文法國家，憲法是法律的法律，其它法律文件的制定都要以憲法為依據，不能與憲法的原則和精神相抵觸。因此無論相對于權力，還是相對于其它的法律文件，憲法都具有最高權威的地位。

然而，在現實生活當中，憲法的最高權威地位還沒有得以體現出來。在不少人的心目當中，憲法只是一套“政策性規范”。人們的憲法和憲政意識不強，與憲法缺乏適用性、監督乏力有直接關系。比如，當個別政府部門發生違憲行為時，我們卻無法依據憲法條文追究其責任。又比如，目前經常發生立法沖突問題，對于其中違法、違憲的規范性文件，我們卻難以依據憲法迅速予以撤銷。違法立法、違憲立法不僅損害了國家利益，而且破壞了法制的統一，影響了人們對法的信賴和尊重情感的形成，極大的損害了憲法應有的權威形象。

為了確保憲法權威不受挑戰，應當加快完善我國的違憲審查制度。根據中國的實際情況，在不突破現行憲政體制的情況下，應當考慮建立憲法監督的專門機構，其有權負責對全國人大常委會、國務院、最高人民法院、最高人民檢察院以及省一級人大和政府部門所制定的法律、法規、規章和司法解釋以及地方性法規和地方規章的合憲性審查。審查方式為專門受理并裁決由上述法律文件引起的違憲糾紛。此外，在適當時機還應將國家機關及公務員的違憲行為也納入違憲審查范圍，并相應完善違憲責任制度，追究其相關責任，以此樹立憲法的權威。另外，應當進一步研究、探索新形勢下憲法的具體司法適用問題，改變長期以來形成的憲法只能做制定法律依據而不能進入司法領域、不具有可訴性的傳統理論觀念。

總之，完善憲法監督制度，不僅能夠最大限度地防止“惡法”的出現，以便為實行法治提供良法基礎，而且能夠有效地實現憲法和法律對于權力的規范和控制。這樣才能有力地維護公民權利，才能在人們心目中樹立起憲法的最高權威形象。

(二)堅持依法行政，完善對權力的法律監控機制

依法行政是法治國家所奉行的行使行政權力的基本準則。依法行政的本質要求實現法律對行政的監控與支配。可以說，樹立法律權威的關鍵就在于完善對國家權力尤其是行政權力的法律監督機制。在國家權力中，行政權力最具廣泛性、主動性、強制性和自由裁量性，它是與人民群眾聯系也最為緊密，因此，行政權力也就成為了法律監督的重點對象。

為實現法律對行政權力的有效監督，必須相應地完善行政法治建設。首先，制定、完善行政組織法，規范行政主體的設置、編制、職權、職責，對各行政主體的法定職權作為明確劃分和界定。行政機關“職權法定”的特點，決定了法律在授予行政機關進行活動的權力時應當為其設定一定的范圍和限制，授予權力本身就是一種法律控制方式。所以法律要實現對行政權力的有效控制首先就必須要為其行使劃定范圍、確定界限。其次，法律應通過為權力的運行設定運行程序而排除權力運用過程中的隨意性。現代行政強調程序行政，程序保障是最有效的保障機制之一。而在我國，恰恰是行政權力的動作最具無序性和隨意性，最缺乏程序的約束和規范。因此，除了國家應適時頒布統一的行政程序法典以外，地方上也應根據本地實際情況，根據法律或者在不違背法律精神的情況下制定出行政程序的規范性文件。最后，健全行政監督機制和責任追究機制。對行政的法律監督，既有來自權力機關的監督比如要接受權力機關的質詢，又有來自司法機關的訴訟監督，還有行政系統內部的監督。與監督緊密相連的是行政權力行為的責任追究，有權力就有責任，在現代法治社會里，權力行為更是一種責任行為。當前，無論是行政主體的包括行政賠償在內的責任還是公務員個體責任都有相當大程度的闕如和弱化，只有行政責任真正落實了，對行政權力的有效控制方可實現，公民的合法權益才會得到保護，法律的至上權威才能得以樹立起來。

(三)保障司法獨立，樹立司法權威

司法不公是對司法權威的嚴重損害。法院是社會矛盾的減壓閥。而司法不公現象的非個別化不僅損害了法院自身應有的良好的社會形象，而且它將在更深層次上阻礙民眾對法律的認同。從而妨礙了法律至上觀念在社會上的形成，增加了我們建設法律權威的難度。

導致司法不公的原因是多方面的，其中司法獨立性差是一個重要的體制原因。目前，我國法院的獨立性仍然不足，除了受黨法職能尚未完全分開這一因素影響之外，還由于法院嚴重受制于政府部門。這主要表現在法院財政體制的不獨立和法院設置的地方化上面．上述兩大因素是導致法院無法獨立的體制根源。

為克服法院因嚴重受制于政府而難以公正司法的弊端。筆者認為應當從以下兩方面人手：第一，改變人民法院地方化設置的做法，采取類似于海事法院或鐵路運輸法院等專門法院的設置模式，打破司法轄區與行政轄區合一的狀況。盡管這會給當事人帶來一定不便，但隨著經濟、交通、通訊以及律師業的發展，這些不便都會逐漸消失。第二。應實行獨立的法院財政體制，保證法院在財權、物權方面不再受制于政府部門。對于地方人民法院的經費管理，可以考慮采取從中央財政預算中單列。通過最高人民法院逐級下達的辦法。盡管這樣做實際上存在一定困難，但是任何制度都不是盡善盡美的，為實現司法獨立、司法公正從而樹立法律權威付出一點代價是值得的。筆者認為實行獨立的財政體制較之改變法院的地方化設置而言具有更為根本的效力。前一種方案只有與后者相配合才能發揮效力。

三、樹立法律權威關鍵要處理好以下兩對關系

(一)樹立法律權威要正確認識黨的領導與黨要守法的關系

建設法治國家、樹立法律權威必須要堅持黨的領導，這一點是毋庸置疑的。中國共產黨是我國憲法所確認的領導黨。這一地位是由黨自身特有的政治權威來決定的。黨的權威不是依靠國家權力的強制力和普遍約束力形成的，而主要是通過政治號召力、說服力：和政治影響力表現出來的。中國共產黨黨章明確宣告黨是各族人民利益的忠實代表，黨除了至高無上的人民利益之外再沒有自己特殊的黨派利益。可以說，在現代法治中，黨的領導所應追求的價值目標，就是通過自己特有的政治權威和政治影響力來領導、支持和保障人民當家作主，以人民的利益為最高準則。在社會主義法治建設問題上。黨應當領導人民制定實施憲法和法律，在法治建設過程中黨要總攬全局協調各方，發揮領導核心作用。

但是，在堅持黨的領導不能動搖的同時，我們又要清醒地認識到，要樹立法律權威就要求黨也必須守法。這是因為：第一，實行法治是中國共產黨領導方式和執政方式的重大轉變。“依法治國，建設社會主義法治國家”是中國共產黨首先提出來的治國方略。建設法治國家最終都要樹立起法律的至上權威，拋棄人治而追求法治這是黨在領導方式和執政方式上日益成熟的表現。第二，憲法的根本地位決定了執政黨也必須在憲法和法律的范圍內活動。我國《憲法》規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”憲法所確認的“法律至上”的精神同《中國共產黨章程》中規定的“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的原則是一致的。“法律面前人人平等”，憲法和法律對于全體公民和組織具普遍的約束力，黨及其成員作為人民的一部分，也必須守法。第三，在人民主權的時代，黨也要服從法律權威。鄧小平同志曾經指出：“同資產階級政黨相反。工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾。在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具。……確認這個關于黨的觀念，就是確認黨沒有超乎人民群眾之上的權力。就是確認黨沒有向人民群眾實行恩賜、包辦、強迫命令的權力，就是確認黨沒有在人民群眾頭上稱王稱霸的權力。”在人民主權的社會主義國家里，從理論上講法律是人民群眾公共意志的體現，人民意志至上就是法律至上，就是法律高于任何權力，高于任何個人。既然人民利益高于一切。黨作為人民群眾的“工具”服從于體現人民意志的法律是順理成章的事。

(二)樹立法律權威要處理好改造傳統與善待傳統的關系

法治國家的建成需要有相應的文化觀念來支持，如民主、自由、平等思想和權利意識等等都是法治文化觀念體系的重要組成部分。而我國傳統法文化觀念當中恰恰缺少上述法律精神，因此，在推進法治的進程中，我們所要謹慎處理的一個問題就是如何改造我們傳統的法律文化觀念。

改造傳統并不意味著要全部否定傳統，任何社會進步都要以合理地繼承本國傳統為前提，完全沒有了傳統的民族是不可想象的。我們不可能在真空式的社會里完成對法治大廈的構筑，而必須首先要面對傳統尋找它與法治文化的結合點。在這個方面，國內已有學者開始了有益的探索。比如，郝鐵川教授認為，盡管儒家思想與當代法治精神不相一致，但是儒家的某些命題可以進行創造性的轉化，其中人民調解制度就是從儒家重和諧、重調解的傳統發展而來的，但它只是借用了傳統的形式，而內容已發生了根本的改造。又比如，范忠信教授從法倫理的角度，在分析了中國傳統的親屬法倫理與西方市民法倫理各自利弊之后，認為二者在克服各自極端化發展弊病的前提下可以實現結合，從而將親親之愛的價值取向與平等、自由、人權等價值取向結合在一起，以其建成更加“溫馨而理性的法治模式”。

最大限度地對傳統文化進行創造性轉化和改造，是我們在繼承和發揚傳統文化問題上所應該遵循的基本原則，但在改造傳統的同時又要善待傳統。這是因為傳統具有強大的歷史慣性，有著頑強的生命力。無視這種慣性而緊急制動或突然轉向將有可能為此而付出沉重代價。中國傳統法律是典型的“倫理法”，它影響中國社會達數千年之久，盡管近代以來，在西方強勢文化的沖擊之下，中國不得不走上移植西方現代法律的西方化道路。而且我們今天在這條路上也已走了一百多年。但是由于移植進來的法律制度與我們傳統的法律文化觀念存在著沖突與不和諧，因而我們傳統的“倫理法”并未死去，而是轉變成了法律社會學所稱謂的“民間法”在廣大農村地區繼續生存下來，與國家制定的法律形成了一定的分庭抗禮之勢，法律在與“民間法”的抗衡中并沒有體現出應有的權威性來。由此看來，只有善待傳統才能迅速有效地使法律獲得廣泛認同從而獲得權威地位。用現代法律改造乃至取代傳統法律，這是推進法治建設的工作目標之一。實現法律現代化，建設法律權威是一個循序漸進的過程，隨著社會的進步和時間的推移，體現法治精神的現代法律終究會深入人心，法律權威終究會獲得全民族的普遍認同。

責任編輯：陳合營(本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。)