論和諧社會視域下的公共政策制定

[摘要]“和諧”的公共政策制定是政府構建和諧社會的路徑選擇，然而現階段我國公共政策制定在價值取向、政策主體和決策系統方面都存在著問題，針對這些問題，當前我國在公共政策制定中應遵循三個原則：效率公平并重原則、公共利益導向原則和規范化原則，并以這三個原則為切入點，著重解決當前我國公共政策中面臨的兩大難題一弱勢群體和公民參與。

[關鍵詞]和諧社會；政策制定；弱勢群體；公民參與

[中圖分類號]D61

[獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2006)04-0022-03

黨的十六屆四中全會所提出的構建“和諧社會”的重大戰略決策，是有著特定且深刻的社會歷史背景的。中國自實行改革開放以來，所取得的全方位的發展特別是經濟領域的增長是舉世矚目的。但經濟的發展并不能掩蓋社會矛盾和社會問題的存在和加深。如利益分配的不公平、貧富差距的擴大、社會沖突的尖銳等等。這些問題已越來越嚴重的威脅到我國社會的穩定和健康發展，迫切需要政府制定切實有效的公共政策來解決這些矛盾和問題，規范社會秩序，最終實現并維持社會的和諧發展。

一、政府構建和諧社會的路徑選擇：“和諧”的公共政策制定

關于“和諧社會”最權威的界定。是2005年2月19日胡錦濤在中共中央舉辦的省部級領導“提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班”開學典禮上發表的重要講話中指出的：“我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會?！痹摻缍◤睦碚撋虾头椒ㄉ先谌肓嗽S多學科的發展成果。從哲學角度看，和諧社會本身就是對公平、公正和正義等價值取向的一種追求；從社會學角度看。和諧社會指的是社會成員之間的社會地位、經濟收入、消費水平比較接近而不過分懸殊：從倫理學角度看，和諧社會指的是每一個社會成員都擁有平等的生存、發展的權利和機會；從行政學角度看，和諧社會更多地指的是一種社會成員公平參與理念和實踐中的制度保障機制。也正是在這種公平參與理念的指導下，利用所構建的保障機制，達到一種社會和諧的狀態。

構建社會主義和諧社會是一個復雜艱巨的系統工程，需要各種社會力量來共同推進。在所有起推動作用的社會力量中，政府的推動是關鍵的、主導的力量。通過政府采取相關的措施，可以更快更有效地促進和諧社會的實現。新制度經濟學認為，政府是制度的最大供給者，是一種最為關鍵的生產性資源。制度本身就是一種公共產品，提供公共品是國家的基本功能之一，由政府生產公共品比私人生產公共品更有效。因此，需要政府出面實施強制性的制度安排。為構建和諧社會，政府應根據和諧社會的要求實施相關的制度安排．其中公共政策的制定這個途徑尤為重要。政府可以通過公共政策的制定來建立體現“社會成員公平參與理念”的制度保障機制，影響和調節社會利益關系，履行維護社會穩定和發展的基本職能，并發揮其在構建和諧社會中的權威作用。因此，“和諧”的公共政策制定體制是政府履行其職能、發揮其權威作用的前提和保障。為了政府能更有效地發揮其在構建和諧社會中的作用。我們有必要剖析我國現階段公共政策的制定中存在的問題并采取相應措施，最終實現體現“民主法治、公平正義”的“和諧”的公共政策制定。

二、構建和諧社會。我國的公共政策制定存在的問題

1．在價值取向方面：注重效率，忽視公平。在政策制定的導向方面，一直以來我們以經濟建設為中心，但在現實情況中，以經濟建設為中心變形為以GDP中心甚至以項目為中心：市場經濟為主導的國家價值觀在某些方面變形為市場規則至上。以至于幾乎一切都具有可以量化的交換價值。都可以用來交換。由此，國家的主導意識形態——“效率優先、兼顧公平”，在實踐中變形為任何情況下效率都必須無條件地優先。這樣我在經濟發展領域取得了舉世矚目的成就，經濟總量和人均收入都有了顯著提高，然而也帶來了不少社會問題，如：地區差距、貧富差距、失業問題、三農問題、環境污染、腐敗問題等，這些問題嚴重威脅著我國的社會和諧和穩定。

2．在政策主體方面：精英決策，缺少民主。香港城市大學岳經綸教授講到：“可能全世界政策最多的國家就是中國，但我們有政策，卻沒有公共政策。為什么有政策而沒有公共呢？因為政策過程是精英決策，不是大眾參與的，很多都是注重專家決策。無論領導決策，還是專家決策，實質都是精英決策，還不是真正意義上的公共政策?！币虼?，這些決策都不能稱之為公共決策。根據公共選擇理論，政府官員和專家在制定公共政策時都有自私的動機，他們不可能自動代表公共利益。這一觀點雖然可能有點偏激，但卻從另一層面反映了一個事實：人都是復雜人，作為制定政策的政府官員和專家也有經濟人的一面，也要追求自身利益。尤其是政府官員，由于他們在社會生活和經濟生活中所處的特殊地位使其在制定公共政策時，往往會借社會利益之名行機構私利之實，這當然就難以制定正確而有效的公共政策，必然導致政府失敗。退一步講，即使政府官員和專家能完全代表公共利益，也由于其難以獲得完備的信息，再加上受自身能力、知識、專業水平等各方面因素的影響，他們也無法能制定出最符合廣大人民利益的政策。

3．在決策系統方面：條塊并行，政策失靈。由于我國行政體制在縱向結構上實行地區管理和部門管理相結合的“條塊并行”體制，在長期的行政實踐中，存在著地方政府權力過分集中于中央政府的現象。這種過分集權的決策體制不可避免地存在一些問題。首先，中央政府的政策制定需要多層次的轉換才能到達實施者那里，這種轉換往往由于各種原因致使政策信息扭曲和政策變形?！吧嫌姓?，下有對策”便是常見現象；其次，集權造成行政程序復雜化，常常是一個簡單的政策問題，下級需要請示上級，上級需要請示中央，行政效率在政策制定過程中大大降低，導致有些政策制定出來后就已過時；再次，權力過分集中，地方政府沒有足夠的自主權，在權責不清的情況下，一些行政主體對于有利可圖、易出政績的政策問題爭相處理，而對于棘手的問題則相互推委。重復建設、盲目跟風、一哄而上等現象就不可避免，政府官員的短期，行為也就比比皆是。

三、構建和諧社會。我國的公共政策制定應遵循的原則及對策

1．實現“和諧”的公共政策制定應遵循的原則。為構建“民主法治、公平正義”的和諧社會，針對我國目前公共政策制定中存在的問題筆者認為，在公共政策過程中，我們必須遵循以下三個原則：

①效率公平并重原則。普通流行一種看法，即重視公正、公平就會妨礙效率。筆者看來，這種看法有兩個誤區，第一個誤區在于錯將社會公正與平均主義混為一談。平均主義固然是與效率相悖的觀念，但是并不意味著社會公正同樣與效率相悖；第二個誤區在于沒有看到現在出現的一些問題，恰恰是因為在社會公正方面出了問題。如果光注重效率，出臺一個政策可以很快，但是政策有沒有兼顧到多方利益、是否會帶來其它問題或在其它方面付出代價就很難說了?！靶使讲⒅亍辈⒉皇钦f我們不再注重效率，畢竟落后、不夠發達是我國的現狀，是主要矛盾，因此我們還是要注重經濟建設，而目還要注重其發展速度。另外，由“效率優先、兼顧公平”調整為“效率公平并重”需要一個過程，不可能一蹴而就，這表現在政策調整上也會有一個相應的歷史過程。

②公共利益導向原則。為體現民主，公共政策的制定應以公共利益導向原則作為標準。政府制定的公共政策應努力達到：一是利用有限的資源提供更多更好的公共服務。要講求投入產出效益比，避免公共資源的浪費；二是盡可能降低公共政策制定的成本；三是盡可能多地體現最廣大人民群眾的利益。因此，現代政府應擺正自身利益與社會公共利益的關系，以社會公共利益為最高目標，盡可能讓更多不同的利益群體參與到制定過程中，表達出他們的意愿和思想，堅決杜絕通過制定公共政策而動用公共資源謀取本位利益的“尋租”現象和與公眾爭利的不良行為。

③規范化原則。社會中利益主體的多元化和公共政策制定過程的復雜性，都內在地要求公共政策制定的規范化。公共政策的制定必須是一項非常重要的規范性行為，必須有嚴格的規范化的制度程序。組織體制決策模式認為公共政策的內容決定于政府組織的穩定的行為模式。由于政策的合法性是由政府的立法部門賦予的，所以，公共政策的制定也必須符合法律規章和制度程序。只有使政策制定的制度程序規范化，才能使公共政策在嚴密的制度安排下得以產生，從而避免公共政策的盲目和不規范。

2．實現“和諧”的公共政策制定的對策。以上面三個原則為切入點，針對我國現狀，抓住問題的主要矛盾，要著重解決當前我國公共政策中面臨的兩大難題一弱勢群體和公民參與，從而建立“和諧”的公共政策制定體制，最終實現“民主法治、公平正義”的和諧社會。

①關愛弱勢群體。要體現“效率公平并重”，這里尤其需要指出的是弱勢群體問題。雖說個體差異是永遠存在的，然而問題是弱勢群體在整個公共政策的制定方面似乎越來越被忽視，因為弱勢群體不像強勢群體那樣能夠憑借著他們對社會財富的占有，直接或者間接地影響政府公共政策的制定，弱勢群體在影響公共政策方面能力的下降，是導致社會不和諧的一個重要因素。弱勢群體由于遠離社會權力中心，較少參與社會政治活動，難以影響公共政策的制定。同時，這也意味著弱勢群體僅僅依靠自身力量很難迅速擺脫自身的困境。因此，弱勢群體問題的解決必須依靠社會的力量，從各個方面為弱勢群體提供社會支持，保護弱勢群體的權利，維護弱勢群體的利益。

首先，要解決就業問題，要將擴大就業、降低失業率作為最基本的政策目標。同時加強勞動立法，進一步規范勞動力市場，充分保護雇傭雙方利益，營造一個公平的就業環境。對于弱勢群體，政府和社會可以通過強化信息發布、職業培訓、職業介紹等方面的就業服務，來增強他們的就業競爭能力；其次，要解決收入分配矛盾，強化對低收入群體的保護。要解決這個問題首先需要建立有效的基本生活保障體系，確保所有社會成員的基本生活，防范大規模貧困問題的出現。不僅要完善城市居民最低生活保障制度，更應建立和推廣農村居民最低生活保障制度，逐步使農村扶貧制度化和規范化。另外，要進一步完善收入分配體制，強化對高收入的稅收調節和對非法收入的打擊力度，并完善其它各種再分配制度；再次，轉變政府職能，加強法律法規建設。政府職能必須盡快由實施就業管理，轉向依法對勞動力市場特別是勞資關系進行規范、協調和監督，重點是保護勞動者的合法權益。為此，第一要全面轉變觀念，明確政府的角色定位；第二要加快立法步伐，盡快填補有關法律空白，盡快修正不符合國際慣例或不符合新形勢要求的法規，使政府對就業管理和對勞資關系的協調全面納入法治的軌道；第三要全面提高執法隊伍的素質并加大其執法力度，改進對勞動力市場的監管方式；最后，要加快社會管理體制改革，建立有效協調各階層利益的機制。要促進政府與不同利益群體的溝通和交流，為各種群體創造利益表達和政治參與的制度化渠道。尤其是要針對弱勢群體，積極培育民間社會服務組織，要調動國家和社會兩方面的力量來緩解弱勢群體所面臨的各種壓力。

②倚重公民參與。構建和諧社會始終關系到社會穩定的問題，穩定是和諧社會所不可缺少的。為了很好地解決社會利益沖突，維護社會穩定，政府在制定公共政策的時候，需要認真進行調查研究，鼓勵并拓展公民參與渠道，及時掌握社會利益矛盾和不同社會群體的特殊利益需求。公民參與是政策制定的基石。首先，公民參與可使政策制定所需要的知識以及信息得到相輔相成的運用；其次，公民參與能夠確保政策的正當性；再次，公民參與有利于發展組織的凝聚力；另外，公民參與一般以全體組織成員的合意為前提，需要通過充分的討論，制定出適合于組織目標的評價標準，而這一評價標準將成為政策執行的牢固指針。依靠公民參與還能大大減少政策解釋方面的問題，政策調整也會相對容易一些，這有助于保證的效果。公民可以通過公共政策旁聽、公共政策聽證、公共政策調查、政策研討會和賽博參與到公共政策的制定中來。

其一，公共政策旁聽。公共政策對話就是圍繞一定的公共政策議題開展對話交流的活動過程，公共行政人員、立法人員、政策智囊機構、政策專家、政黨組織、利益集團、公民都是政策對話的可能參與者。而旁聽與聽證都是公開政策對話的主要形式，是開展公共政策對話的重要路徑。嚴格地說來，公共政策對話應該是一種對等性的、公平性的對話方式，對話參與者排除了身份、地位、職業、年齡等方面的偏見，從而致力于公共政策共識的達成。既然旁聽制度是開展公共政策對話的一條重要制度途徑，因此，完善旁聽制度就顯得很有必要。首先，在旁聽人員的選擇上要有針對性，要基于特定的公共政策議題選擇相關領域的專家學者和具有相關領域知識背景的基層執行工作者；第二，要明確旁聽公民的權利和義務，確保公民參與研究和意見表達受保護的權利及遵守國家法律、保守國家機密的義務等；第三，要推進公民旁聽程序的規范化。要盡可能多地安排交流對話的時間，并引導旁聽公民有效形成非正式公共政策提案。每次會議應提前公布會議內容，使旁聽者有足夠的信息收集和調查時間，并確保旁聽者形成的非正式提案與參加旁聽會議內容一致或相關。

其二，公共政策聽證。公共政策聽證是在公共政策出臺以前或實施后，就公共政策問題、公共政策方案或公共政策效果等方面聽取相關人員的意見。聽證(Hearing)一詞，本意為訴訟上應聽取他方當事人意見的制度。也就是說，法院在審查事實或法律問題時，要以公開的方式聽取證人和當事人的意見，以保證審判的公平，從而實現正義。要使公共政策聽證真正體現公共政策民主，需要做到：第一，盡可能多且客觀地獲取公共政策聽證的相關信息；第二，建構多方參與、互相制約的公共決策格局；第三，要保持政府及其主管部門的獨立性，提高公共政策聽證的透明度。

其三，公共調查。在我國，公共政策的旁聽制度和聽證制度剛剛起步，在這種情況下，公共政策調查就顯得特別重要。且旁聽制度和聽證制度要真正發揮作用，都需要對公共政策議題展開調查研究，充分聽取相關領域的專家、學者、基層工作者等多方面公眾的意見，了解不同利益集團的看法，從而有利于提高公共政策對話的質量。公共政策調查從形式上劃分，可以分為直接調查和間接調查：從調查方法上劃分，公共政策調查可以分為全面調查、重點調查、抽樣調查和典型調查四種。

其四，政策研討會。政策研討時會一般由專家、學者組成，他們常常以先前的研究成果和客觀事實為依據闡述自己觀點。這種形式不僅富有學術透明度，而且有實證研究的特點，適合專門領域的政策研究。在政策制定過程中，借鑒專家、學者的學術觀點和前沿性研究成果意義尤為重大。他們能向政府和社會集團提出有助于解決實際問題的各種政策方案，而且還會接受政府各職能部門的委托，組成解決特定問題的智囊團。它的缺點是因為主要在精英或專家學者之間開展討論，所以有可能會以犧牲一般公眾的利益為代價，而且它往往有利于掌握信息較多的一方，缺乏客觀標準。

其五，賽博?！百惒笔峭ㄟ^網絡交流，讓公民直接參與政策制定的虛擬空間。這種方式從選擇議題到提問內容，以及發表者和討論者的選拔，都充分體現了一般民眾的意愿。確立某項方案時，可以利用“賽博”空間進行對話，這有助于形成公眾議題，也可無拘無束地議論政府正式議題。“賽博”空間給民眾提供了隨時討論和驗證政府主要政策的機會，同時政府也可通過“賽博”空間提出政策方案，并且得到向民眾做必要的解釋和說明的機會。

(本文是國家社會科學基金重點項目“社會主義政治文明建設與中國特色權力監督機制研究”<編號05AZZ002>的階段成果)

責任編輯：孫 巍(本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。)