國外養老保險法律制度的比較分析

[摘要]目前國外主要的養老保障模式有以北歐國家為代表的普遍保障型養老保險制度，以德、美、日為代表的社會保險型養老保險制度，以及以新加坡、智利為代表的強制儲蓄型養老保險制度。各養老保險制度的原則，籌資方式，支付方法，資金管理均不相同，即使同一類型在各國的具體制度安排上也各具特色。這些制度將對我國的養老保險制度的改革有所啟示。

[關鍵詞]養老保險；法律制度；比較分析

[中圖分類號]DF391

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002—7408(2006)04-0065-03

19世紀80年代，德國首相俾斯麥首次提出了社會養老保險制度，德國在1889年頒布了《傷殘及養老保險法》開創了由政府組織養老保障。第二次世界大戰以后，養老保障制度在世界上普遍建立起來。根據資金來源和責任承擔的主體不同可以將世界各國的養老保險制度分為三種模式：一是由國家或企業出資的普遍保障模式，主要實行的是北歐的國家；二是由雇主、個人、政府共同出資的社會保險模式。這種模式被現代社會化國家廣泛采用，有代表性的有德國、日本、美國；三是由個人出資為主的強制儲蓄型模式。根據管理方式的不同。又可分為公共管理的儲蓄積累(如新加坡)和私營管理的儲蓄積累(如智利。本文通過比較國外典型的養老保險法律制度，以期對完善我國養老保險法律制度提供借鑒。

一、普遍保障型養老保險法律制度

瑞典的養老保險是以英國經濟學家貝弗里奇的《貝弗里奇報告》為依據建立的，其目的是為了保障老年人的生活安定，并通過立法把社會保障作為國家福利政策的一項主要內容，貫徹了普遍性原則。

瑞典的養老金由基本養老金、附加養老金和部分養老金三部分構成。65歲以上的公民均可從地方社會保險部門領取基本養老金。附加養老金向退休者提供。部分養老金向60歲以上提前退休者提供。1976年前社會福利和保險的經費主要來自各級政府。1976年以后，政府補助部分大為減少，法律規定由雇主代雇員交納保險金和所得稅，受雇者僅僅交納少量的失業保險費，在1986年的社會福利和保險費中，雇主交納占40％，中央和地方財政補貼各占24％和28％，基金利潤占8％。

二、社會保險型養老保險法律制度

1德國的養老保險制度。德國是世界上最早建立社會保障制度的國家，德國養老保障制度建立的基本原則是“保險費用，部分由雇主、部分由被雇用的職工交納，而國家僅僅給傷殘和養老保險提供補貼”。個人養老金的多少，不取決于退休前工資的多少而取決于一生交納了多少養老保險費。德國社會養老保險由法定養老保險、企業補充保險和個人儲蓄保險三部分組成。法定養老保險是目前德國社會保障的支柱，它保證了就業者在退出職業生活之后能夠保持適當的生活水平。根據德國現行的法律，凡處于依附地位的從業人員，即所有的工人和職員。原則上都有投保并繳納養老保險費的義務。無投保義務的人員可自愿參加養老保險。法定養老保險的資金主要來源于繳費。由雇員和雇主各付一半。企業補充保險有三種形式：①成立一個基金會。對本企業的退休職工發放一定數額的補充養老金，這筆費用可以獲得稅收減免；②雇主為雇員承擔一部分雇員應交給保險公司的保險費：③企業出錢為雇員在私人保險公司投保。根據德國1974年的企業養老金法，企業職工即使在退休之前也可以要求企業支付已允諾的企業養老金。前提是他們在離職時已35歲并且此項允諾已滿10年，或者已在企業工作12年允諾已滿3年。如果雇主無力支付，養老金也不會失去，它將由為此目的設立的一筆基金支付。

2．美國的養老保險制。目前在美國養老金以四種形式出現：政府養老金、基本養老金、福利養老金和儲蓄養老金。政府退休金由政府向各級政府退休人員提供。他們只占美國65歲以上老年人口的8％。基本養老金是政府向剩下的92％的65歲以上的美國老人提供的，約占原收入的42％。資金的來源為征收社會養老保障稅，社會保障稅全部記入財政信托帳戶，首先用來保障養老保障支出的需要。節余可購買財政部發行或政府擔保的特別債券。福利養老金是由大企業向雇員提供的，完全由雇主出資。職工退休后根據其在公司工作的年限領取一定份額的養老金。儲蓄養老金是中小企業為職工提供的，其原則是自愿參加，資金由雇員和雇主各出一半，由職工在退休時全部取走。美國的養老保障一開始就有較強的選擇性，強調個人負責。許多保障項目都是由各州承辦的。即使是聯邦政府負責的“老、殘、遺”保險，也主要是由雇主和雇員雙方出資，由雇主、雇員和政府三方出面管理。被成為“政府扮演最后出臺的角色”的管理方式。

3．日本的養老保險制度。日本的養老社會保障是以年金保險的形式實現的，它是由國家強制執行的，以養老為中心的老年、殘疾和死亡保險制度，加入者可終身受益。日本的年金制度由公共年金制度、企業補充年金制度和個人儲蓄年金制度等三個支柱構成，其中公共年金制度居主導地位。公共年金由國民基礎年金和雇員年金組成。凡處于年齡段的國內居民均須加^并享受國民基礎年金。按固定金額繳費，給付時也按統一標準給付。公共部門和私營部門的雇員還須分別加入由共濟年金和厚生年金構成的雇員年金，雇員年金按照固定費率由雇員和雇主對等分攤。給付與其在職期間的月薪額和繳費年限成正比例。日本在社會養老金的籌集方面基本遵循受保人、雇主、國家財政撥款三方均等負擔的原則，國家財政對基礎年金大量補貼，并且承擔了保險基金的管理和運行成本。

三、強制儲蓄型養老保險法律制度

1．新加坡的中央公積金制度。新加坡的中央公積金制度是為受薪人員而設立的一項養老儲蓄基金。是一項強制性的儲蓄計劃。其主要目的是為雇員提供足夠的儲蓄。以便在退休后或者喪失工作能力時有所依靠。中央公積金面向所有公共部門和私人部門的雇員。雇主和自雇者可自愿參加。保險費由雇員和雇主共同繳納。根據新加坡養老保障法。雇員年滿55歲后，個人帳戶結構由普通帳戶、醫療儲蓄帳戶和特別帳戶轉變為退休帳戶和醫療儲蓄帳戶。新加坡的公積金實行全國統一管理。專門建立了中央公積金局，統一管理和使用公積金儲蓄。由中央公積金局董事會指導，具體實施公積金的歸集、管理和增值工作。政府承擔給予受保障者以固定投資回報的責任，事實上，新加坡的中央公積金制度是雇主和雇員分擔責任加上政府信用的一種綜合型社會保障制度。

2．智利的養老保險的私有化改革。智利模式的基本內容是以個人資本為基礎，實行完全的個人帳戶制。它強調勞動者的自我積累。使勞動者的個人納費與退休后所獲的保障直接掛鉤。根據智利法律規定：所有的雇員包括國家公務員必須參加保險，加入舊制度的雇員和非工薪收入獨立工作者自愿參加。繳費率相當于收入的12．31％左右，其中10％用于支付未來養老金，0．65％屬于殘疾和遺屬保險費，1．6％是基金公司管理的服務費。投保成員也可以自愿增繳高于法定10％的份額，建立“自愿儲蓄帳戶”，以便獲得更多的退休金用以提前退休。個人帳戶的基金由政府批準的私人養老金管理公司進行管理．個人需繳納管理費。

四、國外養老保險法律制度對我國的啟示

我國的基本養老保險制度是社會統籌與個人帳戶相結合，該制度在養老保險基金的籌措上采用國家、企業和個人共同負擔的形式，社會統籌部分由國家和企業共同籌集，個人帳戶部分則由企業和個人按一定比例共同繳納。養老保險體制分為三個層次；第一層是基本養老保險，它是按國家統一政策規定強制實施的為保障廣大離退休人員基本生活需要的一種養老保險制度；第二層是企業年金，即企業補充養老保險，它是企業根據自身經濟實力，在國家規定的實施政策和實施條件之下為本企業職工建立的一種輔助性養老保險，由國家宏觀指導企業內部執行；第三層是個人儲蓄性養老保險，它是由個人自愿參加、自愿選擇經辦機構的補充保險形式。但是由于我國的養老保障制度剛剛試行，不夠完善。養老保險金收繳困難，基金管理混亂，保值增值率低。縱觀國際養老保障制度的實踐及其改革，我們可以得到如下啟示：

1．建立多層次的養老保險制度。建立多層次的社會保險制度是各國社會保險制度改革所遵循的一個共同思路，如德國社會養老保險由法定養老保險、企業補充保險和個人儲蓄保險三部分組成；日本的年金制度由公共年金制度、企業補充年金制度和個人儲蓄年金制度等三個支柱構成；美國在里根政府時期的養老保值制度的改革，其基本內容也是大力發展企業補充養老保險計劃和自愿性的個人儲蓄性養老保險計劃，致力于建立多層次的養老保險計劃。而目前由于我國的養老保險體系建設一直強調社會化，因此企業補充養老保險受到了忽視，只是屬于企業自愿的行為。我國應采取稅收等措施鼓勵和發展企業補充養老保險和個人儲蓄養老保險。建立包括社會統籌養老保險，個人養老保險帳戶，養老保險年金，個人養老儲蓄等多層次的養老保險體制。

2．建立真正的部分積累制的養老保險基金運行模式。養老保險基金的運行模式在當今世界各國可分為三種類型：現收現付制、完全積累制(又稱儲蓄基金制)和部分積累制。美國的現收現付制雖然能實現代際之間和同代人之間的收入再分配，但是無法解決將來養老保險基金的支付危機問題。智利和新加坡的完全積累制強調自我保障，每人都為自己儲蓄。但是不具備再分配的功能，一旦受通貨膨脹等因素的影響就會使養老保險基金面臨保值增值的壓力。因而現收現付制和完全積累制都有著自身無法克服的缺陷。將兩者相結合的混合型模式，它把養老保險基金分為社會統籌和個人帳戶兩部分，既可以保存現收現付制下養老保險基金的代際轉移和收入再分配功能，又可以提高個人的儲蓄率。因此我國的養老保險機制改革要建立起真正的部分積累制，通過各種途徑來補償和消化轉制成本。盡量縮小屬于現收現付制的統籌部分的比例，逐步增加個人帳戶的比例。

3．實行養老保險籌資渠道多元化。可以借鑒美國、德國的經驗，增加稅收的籌資渠道，開征社會保障稅或者從個人所得稅、遺產稅中劃出一部分補充養老保險基金。我國還存在轉制過程中形成的歷史遺留債務問題，可以借鑒智利經驗，通過多種渠道消化和償還轉軌中所形成的轉制成本。智利政府從財政收入中劃出一定的比例來消化轉制成本，同時還出售一部分國有資產和認可債券來籌集資金。面對現有養老保險金的不足，國家要通過其它的財政手段來解決養老保險制度改革中出現的“空帳”問題，不要過多的依靠現有職工的繳費來解決這一問題。

4．養老基金實行以國家行政管理為輔，市場化管理為主的模式。日本的基金采取政府直接管理的模式。由國家制定統一的政策、制度和管理方式。但是這種模式難以獲得較高的回報率，并且存在政府挪用資金的危險。德國等國通過基金會來管理，作為受托的基金會只處理基金的行政事物，而不直接進行投資管理，個人帳戶的出資人構成了資金會的會員，對基金會的運作擁有一定的建議和監督權從而避免了資金被挪用的危險。智利等國通過相互競爭的私人基金公司來管理，機制靈活，效率高，投資者可以得到較高的回報和良好的服務，但是伴隨著較高的風險。我國目前的養老保險基金主要是由國家社會保障部門來管理，管理的效率還有待提高，目前，我國基本養老保險基金是由政府負責運營的，具體做法各地情況不一，管理比較混亂。從本質上來說，運營養老保險基金使其保值增值并不屬于政府的職能。可以借鑒國外做法，結合我國實際，將養老保險基金采用基金管理公司的模式，分階段委托基金管理公司和銀行、證券公司等金融機構來進行管理運營。

責任編輯：陳合營(本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。)