瑞典老年社會保障制度的改革與啟示

一、瑞典具有完備的老年社會保障制度

瑞典王國位于北歐斯堪的納維亞半島東部，國土面積45萬平方公里，全國劃分為21個省和289個市。人口903.5萬（2005年9月）。90%為瑞典人，外國移民及其后裔約100萬人。國民平均預期壽命80歲，男性78歲，女性83歲，65歲以上老年人占全國總人口的17%左右，屬于人口老齡化十分嚴重的國家。

瑞典經濟發達，2004年國內生產總值25429億克朗（約合3481億美元），人均國內生產總值282231克朗（約合3.86萬美元）。瑞典具有十分完備的社會保障制度，社會保障的險種及福利津貼將近50種，從“搖籃到墳墓”，幾乎無所不包。2004年社會保障費用支出4140億克朗，相當于國內生產總值的16.3%。

瑞典與社會保障相關的立法和預算事務由國家社會部負責，社會保障法律由議會批準生效，社會保障具體事務由社會保障管理局實施。社會保障管理局在全國240個地方設有社會保障辦公室，其全國的雇員16000人，社會保障管理費相當于社保總支出的2%。

到上個世紀70年代，瑞典形成了比較完備的老年社會保障制度，現分別簡介如下。

（一）瑞典養老年金制度

瑞典養老金分為三個部分，其具體內容如下：

1.國民基本年金。凡符合法律規定條件的一切退休人員，不問其退休前的工作、職位和收入水平如何，都可以領取國家統一規定數額的基本年金。正常退休年齡為66-70歲。退休者無須交納保險費或經過收入調查，只要是常住瑞典的公民，或符合規定居住期限的外僑，都可以領取。每年由政府對基本年金的“基數”做出修定，基數隨物價的變動而變動。老年的起始年齡為65周歲，單身退休職工可領取“基數”的96%；雙職工退休，可領取“基數”的177%；提前退休，每1個月核減“基數”的0.5%；推遲退休，每1個月增加“基數”的0.6%。

2.國民補充年金。亦稱“收入相關聯年金”，其發放數額與受保人66歲退休前的工資收入水平和交納保險費年限掛勾。受保人要獲得全額補充年金，必須繳納滿30年的保險費。這就是指雇主按職工工資總額的12.25%交納保險費，繳費年限不足則按比例核減，每少1年便減少1/30的補充年金。70歲以前每延遲退休1個月增發補充年金的0.6%。國民補充年金與退休者15個最高收入年份年工資掛鉤，補充年金隨物價變動而自動調整。

3.部分年金。瑞典從1976年起實行較為靈活的退休制度，職工既可以提前退休，也可以邊工作邊領部分年金。即每周工作時間至少保持在17小時以上，但比退休前至少減少5小時。部分年金的數額相當于因減少工時而損失掉的工薪收入的65%左右。

瑞典現退休人員平均每年可領取基本年金和補充年金約11-12萬克朗，其中基本年金約7.2萬克朗，國民基本年金和國民補充年金對工資的替代率約為50%左右。

（二） 老年醫療服務制度

醫療服務制度是瑞典老年社會保障制度的重要組成部分。瑞典醫療服務制度包括以下3個部分：

1.初級醫療保健服務。居住相對集中的5000至50000居民組成的社區內，設一個醫療保健服務點，幾個社區構成一個醫療保健中心。居住的老人若出現病狀，可先進入醫療保健服務點，接受初級醫療保健服務，這是十分方便的；若醫療服務點難以診治，可由他們負責轉送至醫療保健中心繼續醫治。

2.省市級衛生保健服務。每個省、市都設有衛生保健服務站，主要側重老年人的衛生保健服務。居家的老人生病，可以得到家屬的照顧，照顧老人的家屬可以得到適當的津貼。老人若無親屬照料，可以享受護士的照料，失去獨立生活能力的老年人可以得到國家免費提供的服務。

3.醫療機構服務。這是指專門醫院的服務。主要是為老人提供各種疾病的治療服務，收治需要長期住院的病人或進行有難度的手術等。老人去醫院就診，只需交掛號費和少量醫藥費，其它絕大部分費用由當地保險機構支付。瑞典全國有醫生25000多人，平均360人就有1名醫生。完善的醫療服務體系，使老年人患病得到及時的治療。

（三）老年社會福利制度

瑞典具有十分出色的老年社會福利制度，主要內容包括以下3個方面：

1.老年公寓制度。退休后的老年人經過個人申請，均可以到老年公寓居住生活。老年公寓設施完備，居住面積人均達到67平方米。居住在老年公寓的老人既可以自己燒飯，也可以申請送餐上門。有病的老人，護理人員將按時到公寓為老人服藥、打針和理療，且有詳細的治療方案和治療記錄。公寓的老人有集體活動和個人活動的周到安排，使老年人既有自己獨立的活動空間，又使他們普遍不感到孤獨。

2.老年護理制度。瑞典每年投入老年護理方面的開支為600億克朗，老年人只要自己提出申請得到核實批準，就有護理人員到家中作醫療、家政等項服務，并且所有的服務老人都是免費享受。據統計，50%-80%的護理時間用于老年人的日常飲食起居上，每個月護理每位老人的時間平均在30個小時以上。對有需要的老人配有專門的警報器，監護部門可以全天侯監測警報和呼叫。對需要住院治療的老年人有專門的規定，如在上一級醫院就診后需要住院的，原居住地的醫療保健服務點或醫療保健中心必須在4天之內為老人安排妥當，否則將調走該位老人住院所需的醫療保險金。

3.臨終關懷制度。當老人處于病危狀態，將啟動妥善的臨終關懷制度，除了通知有關親朋臨床慰藉告別之外，24小時有專人守護，使老人在彌留之際享受體面和尊嚴，老人去世將獲得良好的安葬。

二、瑞典老年社會保障制度的改革與完善

二戰以后，瑞典社會保障制度基本上適應了瑞典經濟發展水平，并且促進了瑞典經濟的增長，那時“瑞典模式”贏得國際社會的廣泛贊譽。但是高社保、高福利、高稅收的“瑞典模式”到了20世紀80年代受到了嚴重的挑戰。為了維持高度的社會保障水平，瑞典公共支出占國內生產總值的比例急劇擴大。20世紀60年代中期，瑞典公共支出占國內生產總值的比例為35%，到80年代初，這一比例迅速增長到60%。瑞典政府財政出現嚴重赤字，財政赤字占國內生產總值的比例在1982年達到13%的驚人水平。此后，這一比例雖有所下降，但整個80年代基本都保持在5%以上。

為了維持財政收支平衡，瑞典政府只好增加稅收，這使得瑞典的高稅率在20世紀80年代再度提高，成為歐洲國家中稅率最高的國家之一。1965-1985年，瑞典稅收占國內生產總值的比例從35.2%增長到50.4%。

高稅率使得居民可支配收入減少，影響了居民購買力，造成國內消費市場疲軟。雇主到1986年為雇員繳納的各種社會保障費用相當于雇員工資總額的36.65%，其中9.45%為國民基本年金，10.2%為國民補充年金。這無疑增加了瑞典企業的用工成本，影響了出口產品在國際市場的競爭力。這樣，20世紀70年代中期以后，原本以高福利促進經濟快速增長的“瑞典模式”不再奏效，高福利逐漸成為拖住瑞典經濟發展的沉重負擔，“瑞典模式”逐漸被“瑞典病”所替代。從20世紀80年代開始，瑞典社會保障制度進入改革時期，占社會保障支出巨大份額的老年保障制度成為首當其沖的改革對象。

20世紀80年代瑞典老年社會保障制度的改革呈現出溫和的特點。由于社會保障的剛性，難以大刀闊斧地改革，表現為支付標準的“微調”和著力于機制的創新。20世紀80年代初期至90年代初期的改革的基本內容為以下3個方面：

一是調整養老金“基數”適當從緊

在20世紀80年代之前，基本年金和補充年金的“基數”是與月物價指數聯動。如果2個月期間物價變動幅度超過3%，則在第3個月相應調整“基數”標準。1980年底，瑞典政府提出社會保障支出緊縮法案，決定將此“基數”一年變動一次。僅1981年當年就有4億克朗的“基數”額支出被減少。1981年又將“部分年金”津貼數額相當于因減少工時而損失掉工薪的65%降低到50%；同時嚴格部分年金領取資格條件，使具備領取該種部分年金的人數由1980年的占養老金領取者的27%降低到20%，到1985年又降低到10%。

二是加強社會保障制度地方化改革

強化地方政府在社會保障制度中的責任，這項改革可以降低中央政府的社會保障支出，有效地減少公共支出在國內生產總值中的比例，減少中央政府的財政赤字。1992年1月瑞典議會通過法案，批準地方政府多承擔各種有關老年醫療服務和老年社會福利的責任，并且嚴格各種服務項目的收費標準。例如，1990年規定老人身體治療收費標準每天不能超過1800克朗，老年病治療收費標準每天不能超過1300克朗，從而結束了“敞著口花錢”的機制。由于強化地方責任，接受老年病免費治療人數到1993年下降了60%，老年病床數減少了13%，地方政府用于保健服務的支出在1992-1993年財政年度減少了4.35億克朗。

三是鼓勵老年護理機構商業化經營

1980年底，瑞典雇主聯合會向議會提出建議，為有效降低社會保障支出，提高社保服務的效率，應適當引入競爭機制，鼓勵老年護理機構實行商業化經營。議會批準了這項建議，到1992年，瑞典建立起270個私營老年護理機構，占全國老年護理機構的1/3，71個地方政府和6個省政府與私營老年護理機構簽訂協議。一些大城市還建立了“城市醫療保健服務有限公司”。私營老年服務機構為老人，特別是收入較高的老人提供了更為個性化的服務。這些機構降低服務費用，有效抑制了公共老年服務機構費用支出大幅度增長的勢頭。1980年-1987年，接受公共老年服務的老人人數占退休者的比例從26%下降到20%，居住在公共老年服務機構的老人占退休者的比例從41%下降到28%，居住人數由1985年的51000人減少到1991年39000人。另外，瑞典鼓勵慈善團體、非營利機構大力興辦公益事業，這些社會團體和機構對老年社會保障起到了十分重要的作用。

20世紀80年代初至90年代初，瑞典社會保障制度改革表現出明顯的溫和性。“瑞典病”積重難返，所以90年代初期瑞典經濟與社會保障并沒有產生良性的互動關系。1991年到1993年間，瑞典經濟出現了二戰以來的首次負增長，增長率為5%；失業率從1.5%增長到8%，失業人數為50萬人；財政赤字占到國內生產總值的12.3%；國債占國內生產總值的比例由1990年的42.3%增長到1993年的77.9%。瑞典人均國民生產總值在經合組織成員國中的排序由第4名下降到第16名。

在這樣的背景下，從20世紀90年代初至20世紀末，瑞典社會保障制度進行了更為激進的改革。在老年社會保障制度領域的改革圍繞著以下3個方面展開：

一是進一步嚴格養老金的領取標準。1994年議會通過法案，主張改革補充年金制度中以受保人15年最高工資平均值確定發放標準，改為以歷年工資平均值確定發放標準；調整基本年金“基數”由以物價指數為標準改為以工資指數為標準；養老金的發放以一生繳費相聯系而不以歷年津貼相聯系；將部分年金領取者的最低資格年限提高到61歲，部分年金領取者每周減少工作的時間最長不得超過10小時。

二是養老年金繳費實行個人賬戶。1998年，瑞典政府對養老年金繳費制度進行改革。規定養老年金繳費率為工資收入的18.5%，其中雇主和雇員各繳9.25%，并逐步改變個人賬戶的名義性。將雇主和雇員繳納養老費率的16%計入現收現付賬戶，2.5%計入雇員個人賬戶，逐步使個人賬戶作實。

三是從給付基準型養老年金模式向繳費基準型養老年金模式轉變。繳費基準型養老年金模式的基本特點是，依據養老金受保人退休前繳納養老費用的數額以及個人繳納的養老費用所形成的基金在投資運營的回報率來決定養老年金的發放標準。對于1938年-1953年出生的老人基本上還按改革前的辦法計算，實施“老人老辦法”，這項改革制度預計要經過20年的過渡期，才能得到根本性的轉變。

20世紀90年代中期以后瑞典實施的激進的社會保障制度改革收到了較為明顯的效果。社會福利支出占國內生產總值的比例由1993年的38.6%下降為1999年的32.7%，公共支出占國內生產總值的比例也由67.3%下降為55.4%；政府財政狀況開始好轉，1998年消除了財政赤字，到2000年瑞典政府財政結余額已經占到國內生產總值的4.1%；國債數額占國內生產總值的比例由1993年的77.9%下降到2000年的55.6%；1995-2000年，瑞典國內生產總值每年平均增長3%，大大超過1974-1994年平均增長1.5%的速度，2004年國內生產總值比上年增長1.9%，社會保障支出增長平穩；瑞典企業經營成本較之同期比美國低20%，比英國低15%。瑞典社會保障制度的改革初見成效。

三、瑞典老年社會保障制度改革對我國的啟示

（一）我國宜加快擴大社會養老保險制度的覆蓋面，積極實施“低水平、廣覆蓋”工程

瑞典的養老金制度是覆蓋全國所有老年人口的，是一種普惠制的老年社會保險制度。而我國，據國家勞動和社會保障部與國家統計局發布的統計公報，截至2004年底，我國參加基本養老保險人數為16353萬人，其中職工人數12250萬人，離退休人員4103萬人，但我國同期就業人員是75200萬人，即使扣除第一產業的從業人員35269萬人，也還有39931萬人在第二、三產業就業；被養老金制度覆蓋的人員只占第二、三產業就業人員的40.9%，若以全部老年人為統計口徑，我國享有養老金的老年人占全部老年人的比例就更小了。而瑞典的國民基本年金是覆蓋全民的，甚至惠及外國老年移民。從我國長遠發展著眼，從全面建設小康社會的發展目標出發，我國宜加快擴大社會養老保險制度的覆蓋面。從中近期考慮，首先應積極實施養老保險制度在城鎮非國有企業職工中的“低水平、廣覆蓋”工程。我國從現在到2020年，勞動年齡人口依然為增長趨勢，利用這段時期積累養老保險金，有利于彌補未來養老保險基金的支付缺口。另外，要隨著公共支出的增長，逐步提高對城鄉低保人員的補貼標準，尤其要關注城鄉65歲以上的老年人的生活狀況，對老年人享受低保的條件應比其它人適當放寬。

（二）我國應堅持養老保險部分積累制，使個人賬戶發揮抵御人口老齡化的功能

瑞典長期以來與我國養老保險制度改革前一樣，國民年金實行的是現收現付制。但是隨著“瑞典病”的惡化，20世紀90年代瑞典也開始實行現收現付制與部分積累制相結合的制度，實施了個人繳費，建立個人賬戶。我國從1986年在合同工中首先實施了養老保險的個人賬戶，1991年在城鎮職工中廣泛實行。為了應對中國人口老齡化，鑒于資本市場發育不足和技術管理水平有限的現實，將基金制和現收現付制兼收并蓄，實行養老保險的部分積累制，是正確的選擇，這是不應動搖的。當前的現實是，由于個人賬戶與社會統籌的資金是融通的，社會統籌基金向個人賬戶透支，使個人賬戶成為一定程度的空賬，個人賬戶只起到了名義賬戶的作用。今后改革的思路應該是，適當降低當前11%的個人賬戶幅度，不允許社會統籌基金向個人賬戶透支，真正把個人賬戶作實，使之真正在未來發揮出抵御人口老齡化的功能。

（三）大力發展社區醫療服務，使老年人獲得基本的醫療服務

瑞典社區醫療服務十分發達，全國在社區有680個醫療保健服務點，居住的老人隨時可以得到良好的社區醫療服務。這一點很值得我國借鑒。目前，在我國城鎮，醫療機構依然難以滿足廣大居民的需求，尤其是設施良好的綜合醫院，始終人滿為患。由于社區醫療服務普遍薄弱，老人到醫院看病十分不便。因此，在廣大社區，普遍建立社區醫療服務點，使老年人獲得基本的醫療服務十分必要。實現“小病進社區，大病上醫院”，一來可以分流患者對綜合醫院的壓力；二來可以節約醫療費用；三來可以優化衛生資源的分布和使用效率。在這方面，天津市走在全國的前列。目前，天津已建成覆蓋全市的9個社區衛生服務指導中心，70個社區衛生服務中心，431個社區衛生服務站，為1００多萬戶居民建立了家庭健康檔案，對老人開辟家庭病床和入戶醫療服務。應當借鑒瑞典經驗，推廣天津做法，使更多的老年人獲得基本的醫療服務。

（四）鼓勵發展公益性老年服務機構，把家庭養老與社會養老相結合

瑞典老年社會保障制度改革的成功經驗之一，是鼓勵慈善團體、非營利機構大力興辦公益性老年服務機構。我國新一代獨生子女成家后，每對夫婦將面臨照顧4位老人的狀況，單純依靠家庭養老難以奏效，啟動社會養老機制勢不可免。社會養老服務設施一般為公益性、微利性設施，應當鼓勵社會資本興建廣大中低收入老年人可以入住的老年公寓和養老院，鼓勵社團和個人投資老年保健、老年康復、文化娛樂、培訓服務、生活咨詢等項事業。應當在土地使用、稅收減免、市場準入資質等方面予以一定的優惠。另外，地方政府應主動承擔責任，率先進行啟動資金的投入，擴大老年社會服務設施的規模；推行公益項目競標制，取代原來由政府完全包辦社會服務事業的狀況；有一些項目可以通過競標將資金交給信譽良好的社團和非營利機構加以運作，政府只負責指導、評估和監督。再者，積極鼓勵社會捐助，促進慈善事業的發展。充分發揮我國人力資源雄厚的優勢，廣泛深入地開展志愿者服務。以社區為載體，整合社區公益性社會組織，把社會養老與家庭養老結合起來。