我國煙草業財稅體制改革思路和方案設計

目前，面對加入WTO和WHO的嚴峻挑戰，煙草行業正積極推進行業改革，并取得了初步成效，但在進一步深化行業改革過程中，不合理的煙草財稅體制成為必須解決的制度障礙。本文在分析煙草財稅體制改革目標和改革成本基礎上，從調整稅收基數和改變卷煙消費稅的納稅環節這兩條不同的改革思路提出了具體的改革方案。

一、問題的提出

中國煙草行業作為一個年創利稅2000多億元的龍頭行業，為國民經濟做出了巨大的貢獻。近年來，煙草行業面對加入WTO和WHO的嚴峻挑戰積極推進行業改革，在“大品牌、大市場、大企業”的發展戰略指導下，采取了“工商分離”“資產重組”“品牌整合”等一系列改革政策，取得了重大進展。但在現行的分稅制財政分配體制下，高額的煙草稅收不但是維持地方政府財政收支基數的重要保障，而且也直接影響中央對其稅收返還數量的多少。加之煙草稅收主要在生產環節繳納，使卷煙的生產量與地方財政收入緊密關聯，國家對煙草行業課征的高額稅收成了地方財政的主要來源。在地方利益的趨動下，地方政府加大了對本地區煙草企業的行政干預和保護，實行地方封鎖，發展地方品牌，對外地卷煙進入本地市場設置障礙或嚴加封鎖，嚴重影響了全國統一規范、開放有序的煙草大市場的形成。

我國的卷煙生產量一直受到嚴格的國家計劃管理，卷煙生產指標與地方既得財政利益的緊密關聯，也使國家對各地卷煙生產指標的調整變得極其困難，一些優勢卷煙企業和名優卷煙品牌受生產指標的限制無法繼續擴張。可以說，現行的煙草財稅體制對我國煙草行業的整體發展形成極為嚴重的制約和影響，已到非改不可的時候。因此，積極研究和探討如何在國家財稅體制改革和煙草行業改革的大方向下，在既增加中央財政收入，又保證地方既得利益的條件約束下，設計出一個既可以調動地方政府參與煙草財稅體制改革積極性，又能有效消除地方政府過度干預，徹底解決目前困擾煙草行業發展的地區封鎖、跨省重組困難等問題的改革方案是非常必要和有意義的。

二、改革思路

（一）從調整稅收基數入手

1994年分稅制改革時，為保證地方既得財力，政府采取了一種“基數固定，增長分成”的方法來確定中央對地方稅收返還額。即中央以1993年的中央從地方凈上劃的收入數額作為對地方稅收返還的固定基數，1994年后稅收返還額以此基數按本地區增值稅和消費稅兩稅增長率的1:1.03系數逐年遞增，達不到此基數則相應扣減稅收返還額。煙草業是高稅行業，在這樣的財稅分配體制下，煙草稅收既影響到地方稅收返還的基數，又影響到稅收返還的增量，與地方財政收入緊密相關。地方政府在追求本地區財政收入最大化的目標下，必然存在著強烈的封鎖市場的動機。因此，可以考慮從調整稅收基數入手，使卷煙企業繳納的稅收與地方財政收入脫鉤，以減少地方政府對卷煙企業和市場的過度干預。

（二）從改變卷煙消費稅的納稅環節入手

作為煙草第一大稅的卷煙消費稅往往在生產環節征收，使得只有生產卷煙的地區，才能得到卷煙消費稅的利益，不生產只消費則得不到收益，因而，各地為了本地區利益的最大化，不管自然條件如何都紛紛建廠生產卷煙。為了保護本地區的煙草生產企業，設置地區壁壘、封鎖市場，結果必然導致煙草行業產業結構和市場的過度分散。卷煙消費稅在生產環節征收 ，客觀上造成了各地區之間利益分配關系不平衡 ，使得生產卷煙地區獲得的財政收益遠遠大于銷售卷煙地區，實際上起到了鼓勵生產抑制流通的反作用。因此，可以考慮將卷煙消費稅的征稅環節由生產改為銷售，借以切斷地方政府與本地煙草生產企業的利益聯系。通過征稅環節的改變使銷售量而非生產量成為地方稅收多少的決定因素，各個地區卷煙的銷售量受到人口規模、消費水平等因素的制約，地方政府很難加以控制，因此可以較好地減少政府干預。由產地征稅改為銷地征收后，地方政府要想多增加稅收，就得多銷售卷煙，只要是消費者喜歡的，不管是哪個地方生產的卷煙都可以銷售，抵制外省卷煙已沒有必要，困擾煙草行業發展的地方保護、市場封鎖問題自然而然地解決了。地方政府為了多銷售，會更加關心市場管理，更主動、嚴厲地打擊各種非法卷煙經營，這樣卷煙產銷量將會增加，中央和地方都將受益。

此外，納稅環節的改變還可以平衡工商企業稅負、減少企業避稅空間。目前，消費稅完全由卷煙工業企業承繳 ，導致了煙草稅負在工商企業之間的不均衡。據統計，從1994至2002年年底，中國煙草行業累計上繳稅金6660億元人民幣，其中卷煙工業上繳稅金5900億元，所占比重為88.6％，卷煙工業占據了絕對的比重。卷煙消費稅都由生產企業繳納，作為價內稅生產企業把這項稅費加入成本，對企業的成本壓力很大，加大了工業企業負擔，而且生產企業還沒有銷售出產品就要提前繳稅，也占用了企業的周轉資金，不利于卷煙工業企業的發展。卷煙工業企業由于稅負過重，1994年稅改后一段時期，曾出現普遍的“以商補工”問題，很多煙廠通過轉移定價的方式避稅，造成國家稅收收入的大量流失。

從以上分析可以看出，從改變卷煙消費稅的納稅環節入手進行改革，對煙草行業而言是較為徹底、影響更為深遠的做法。但是，以現有的條件看，改革的成本較高，操作難度也較大。首先，將納稅環節改在銷售環節會加大稅收征管成本。如果卷煙消費稅在單一零售環節征收，盡管稅基很大，可避免企業用轉移利潤形式偷逃稅。但煙制品市場需求量大，因其體積小、零售點過于分散，納稅人數量巨大，征管費用高，稅源難以控制，以當前的征管水平和征管條件來看不太現實。考慮到征收的成本和偷漏稅的問題，建議在生產和批發兩個環節同時征收，今后隨著征管水平和納稅意識的提高可逐步按國際慣例實現在卷煙零售環節繳納消費稅。其次，財稅分配政策調整難度較大。卷煙消費稅改為銷售地征收后，卷煙消費稅交得多的地域將從云、貴、湘等產煙大省向東部沿海主銷區轉移，這些地區的財政實力本就較東部沿海地區弱，如果產銷地的稅收返還基數不重新核定的話，會產生卷煙產區與銷區新的利益矛盾。中國尚處于建立規范的政府財政轉移支付制度的過渡期，完全通過中央政府的轉移支付解決上述問題，以中央目前的財力可能短期內做不到，而且原辦法已經運行了十幾年，各地已形成政策依賴，要重新核定產銷區的基數，操作上也會有一定難度。

三、改革方案設計

(一)將卷煙消費稅和增值稅從地方財政基數中和增收返還中扣除，以上一年（或三年平均數）為返還基數，確保地方財政利益。這樣，當地卷煙消費稅和增值稅無論增加或者減少，都不改變返還基數數額。這一方案以固定的稅收返還基數來確保地方既得利益，同時使煙草稅收與地方的稅收任務脫鉤，在一定程度上可以淡化煙草企業與地方利益的緊密關系，減少地方政府干預煙草市場的沖動。這一方案的調整只涉及到中央與地方稅收返還數額的計算確定，不涉及稅制的單獨調整或變動，所以不會增加稅收征管成本，易于操作，震動性不大。在宏觀財稅分配體制不變的約束條件下，是一個較為可行的辦法。

(二)將煙草的各項稅收合并為“煙草專賣稅”由中國煙草總公司統一向中央財政解繳，地方既得財力、地方財政困難與平衡問題，通過規范的財政轉移支付制度來解決。從長遠看，此方案符合國家財稅體制改革的大方向，既保證了各地既得利益，又能逐步增加中央財政收入，也不會增加稅收征管成本，并能使煙草稅收與地方財政收入徹底脫鉤。中國地域廣大、各地發展不平衡，建立較為完善的公共財政體制和財政轉移支付制度，需要一個相當長的過程和時期，這與處于內憂外患困境中迫切需要通過改革整合煙草資源，以提高行業整體競爭實力應對挑戰的煙草行業改革現實相矛盾。在地方財政日益困難而中央財政規范的轉移支付制度短期內無法建立起來的時候，這一方案無疑會帶來較大的震動，不易被地方政府接受。

(三)中央在承認地方財政原有返還基數的基礎上，將國家在產地100%繳納的卷煙消費稅，逐年遞減10%將其轉為在銷地繳納；經過10年左右時間，將在產地繳納的卷煙消費稅全部轉為在銷地繳納，同國際慣例接軌。這一方案是逐步推進的漸進式改革，所以震動較小，但改革須經過10年左右的時間才能完成，時間較長。

(四)將卷煙消費稅改為中央與地方共享稅種。在生產環節征收的卷煙消費稅歸中央財政，在銷售環節征收卷煙消費稅劃歸地方財政。事實上，地方政府是具有相對獨立利益訴求的經濟主體，其經濟行為以利益獲取作為出發點之一也無可厚非。我們可以充分利用它的趨利性特點，結合煙草行業的戰略發展目標，利用有效的利益共享機制，引導其經濟行為從局部利益向全局利益發展。這一方案的優點是建立了良性的利益共享激勵機制，可以充分調動地方政府參與改革的積極性。

（作者單位：南京理工大學）