論公職人員的權利保護

摘要:加強對公職人員的權利保護，不僅是保證公職人員基本權利的需要，也是促進我國行政法治建設的需要#65377;在行政法律關系中，公職人員具有雙重的身份，一方面他作為行政主體的組成人員，代表行政主體行使行政權力，代表的是公共利益;另一方面，他又同外部相對人一樣，也有自己特定的個人利益，并同行政主體之間形成行政法律關系#65377;

關鍵詞:公職人員; 內部行政法律關系; 特別權利關系; 司法審查

中圖分類號:D920.0文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2006)09-0103-03

隨著我國行政法治的發展，外部行政相對人的權利越來越受到重視，對外部相對人的保護也越發有力，如《行政復議法》擴大了行政復議案件的受理范圍，2000年出臺的《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》也在事實上擴大了行政訴訟的受案范圍等#65377;但對內部行政相對人——公職人員——的權利保護卻一直沒有太大的進展，這不僅不利于充分調動公職人員的積極性，而且也在一定程度上阻礙了我國行政法治建設的進一步發展#65377;因此，對公職人員的法律地位進行研究，并從理論上完善公職人員的權利保護機制就顯得尤為重要#65377;

一#65380; 公職人員的法律地位分析

在行政法律關系中，公職人員具有雙重的身份，一方面他作為行政主體的組成人員，代表行政主體行使行政權力，代表的是公共利益;另一方面，他又同外部相對人一樣，也有自己特定的個人利益，并同行政主體之間形成行政法律關系#65377;

(一) 行政主體的組成人員

代表公共利益#65380;行使行政權，這是公職人員作為行政主體的組成人員而具有的基本特征#65377;公職人員在職權范圍內行使行政權時，代表的是行政主體，對外只能以行政主體的名義執行行政公務#65380;實施行政行為，由此產生的法律后果也歸屬于行政主體#65377;在作為行政主體的組成人員時，公職人員所作出的行為被認為是行政主體的行為，因此在行政主體與外部相對人之間的行政法律關系中，公職人員并不具有自己獨立的利益，不成為獨立的一方主體#65377;外部相對人對公職人員的職務行為不服時，只能針對公職人員所屬的行政主體謀求救濟，而不能針對具體的公職人員#65377;也就是說，公職人員與外部相對人之間不形成行政法律關系#65377;

公職人員除作為行政主體的組成人員之外，還具有普通公民的身份，與此相應，其行為就可分為職務行為與個人行為兩種#65377;“行政公務人員的行為性質不同，其法律效果的歸屬不同，承擔責任的主體也不同#65377;如果行政公務人員所為的行為屬于其個人行為，則其行為后果完全由本人承受;如果行政公務人員(被授權組織和受委托組織中的工作人員)代表所在的組織從事民事活動#65380;內部管理活動等，則屬該組織的行為，由該組織承擔民事責任或其他責任;如果行政公務人員所為的行為屬行政公務行為，則其行為屬行政主體的行政活動，行為后果由行政主體承擔#65377;”^[1]

(二) 行政相對人

公職人員具有的雙重身份，使其既可以成為內部行政相對人，也可以使其成為外部行政相對人#65377;在作為行政主體的組成人員，代表公共利益#65380;行使行政權的同時，公職人員也具有自己特定的個人利益，他與行政主體之間的利益并非完全一致#65377;公職人員的特定個人利益與行政主體代表的公共利益之間的關系經過行政法規范的調整，就形成了內部行政法律關系，公職人員也就成為內部相對人#65377;這種內部行政法律關系，在德#65380;日等國以及我國臺灣地區也被稱為“特別權力關系”#65377;而當公職人員以普通公民身份從事活動時，也可以與行政主體之間形成外部行政法律關系，成為外部行政相對人#65377;

內部行政法律關系與外部行政法律關系的劃分在我國具有重要的現實意義，內部相對人與外部相對人所享有的權利具有較大的差異，而且在權利的保護機制上也迥然不同#65377;對于外部行政相對人而言，他對行政主體的具體行政行為不服時，可依法提起行政復議或行政訴訟#65377;

現行的這種內外有別的權利保護機制，將內部行政相對人置于一種較為不利的法律地位，存在著較多的弊端#65377;而這種內外有別的救濟機制是建立在“特別權力關系”理論基礎上的，因此，要完善我國公職人員的救濟制度，就必須對特別權力關系理論進行剖析，并根據公職人員與行政主體之間的法律關系的特點，完善公職人員的權利保護機制#65377;

二#65380; 特別權力關系理論的剖析

特別權力關系又稱為特別支配關系，是指基于特別的法律原因，為實現公法上的特定目的，行政主體(包括行政授權主體，下同)在必要的范圍內對相對人具有概括的支配權力，而相對人負有服從義務的行政法律關系#65377;^[2] 特別權力關系是相對于一般權力關系而言的一個法學概念#65377;一般權力關系是基于國家對公民在法律上的一般管轄權而與公民之間發生的關系#65377;這種關系通常以屬地管轄為原則，只要是法律管轄范圍內的人，在法律效力所及之范圍內，概無例外地要與國家發生一般權力關系#65377;而特別權力關系則只是特定機構與一定區域內的特定公民之間發生的關系#65377;

特別權力關系乃淵源于18世紀之普魯士時代，后為戰前日本所繼承，再由我國臺灣地區學者加以引用，成為臺灣地區公務員與行政主體關系之典型寫照#65377;特別權力關系有下列特征:當事人地位不對等，公務員只是行政主體之“附屬”;公務員義務不確定性，公務員須負不定量之義務;沒有法律保留原則之適用;對于公務員存在特殊之懲戒手段;不得向法院提起爭訴#65377;^[3]處于特別權力關系中的公民一律被納入行政領域，其后果是不適用基本權利和法律保留，因為它們只調整國家與公民之間的一般關系;行政機關要求通過修正規則(設施組織條例)自行調整這種關系(設施)中的內部事務#65377;^[4]根據我國現行制度，在實務上特別權力關系除了行政職務關系之外，還包括學校與學生之間的關系#65380;強制戒毒機構與戒毒人員之間的關系#65380;實施強制隔離時發生的醫療機構與傳染病人之間的關系#65380;監獄與在押犯人之間的關系#65380;軍隊與服役軍人之間的關系#65377;^[5]雖然特別權力關系由于不符合法治國家的原則而逐漸受到揚棄和限制，但這一理論也是在不斷發展和完善著的，并不是一成不變的僵硬教條，其合乎當代民主法治精神的一面不容否認#65377;而且在特別權力關系所存在的領域，確實存在著不同于一般權力關系的特點，如果完全拋棄這一理論，那么勢必會對這些領域的管理產生巨大影響，甚至是毀滅性的影響，因此，特別權力關系理論現今依然有存在的必要，其存在具有一定的現實合理性#65377;但基于特別權力關系理論自身的局限性，對其加以改進和完善乃是大勢所趨#65377;

隨著法治理論的發展，特別權力關系理論受到越來越多的批判，很多學者都主張拋棄“特別權力關系”這一概念，如“不容否認，這種關系客觀上具有其內在的特殊性，需要符合其特性的法律規則#65377;但是，這種規則——如同其他規則那樣——必須全面遵循法制國家原則，特別是應當通過或者根據法律制定，必須完全符合公民的基本權利#65377;‘一般權力關系’也不是一個全面的法律關系，而只是一個以各種法律關系為客體的集合概念#65377;進一步的考察表明，只存在——或多或少成型的——特別法律關系#65377;為了避免誤解，放棄‘特別權力關系’這一措辭似乎要好些#65377;”^[6]此外，我國也有部分學者主張放棄這一概念#65377;而且特別權力關系不受司法審查的范圍也日益縮小#65377;如許多學者將特別權力關系分為“基礎關系”和“管理關系”，認為因“基礎關系”而發生的糾紛應當接受司法審查，而“管理關系”則不受司法審查#65377;

三#65380; 完善公職人員權利保護機制的建議

我國缺乏有效的保護公職人員權利的機制，這在一定程度上阻礙了我國行政法治的發展，并嚴重影響了公職人員的積極性#65377;因此，有必要進一步完善我國公職人員的權利保護機制，而有效的途徑就是完善現有的行政系統內的權利保護機制以及擴大司法審查的范圍#65377;

(一) 完善行政系統內的權利保護機制

我國《公務員法》規定，公務員對涉及本人的人事處理不服的，可以向原處理機關申請復核;對復核結果不服的，可以按照規定向同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關提出申訴;也可以不經復核直接提出申訴;公務員認為機關及其領導人員侵犯其合法權益的，可以依法向上級機關或者有關的專門機關提出控告#65377;^[8]另外，我國《行政監察法》規定，國家公務員和國家行政機關任命的其他人員對主管行政機關作出的行政處分決定不服的，可以向監察機關提出申訴#65377;^[9]

由此可見，我國目前對公職人員的權利保護途徑主要有:申訴#65380;控告#65377;但從實踐來看，現有的為數不多的保護機制因為制度設計上的不合理而不能起到應有的作用#65377;“向原處理機關申請復核”無異于走過場，除非是更換了原處理機關的負責人，否則要變更原處理決定幾乎是不可能的，而且即使是原處理機關發生人事更迭，但因為存在錯綜復雜的人事關系，因此要想改變原處理決定也絕非易事#65377;而“向同級公務員主管部門申訴”在現實中也很難奏效，很少有人事部門會去干預各職能部門的人事決定#65377;“向監察機關申訴”只限于公職人員對行政主體的行政處分行為不服的，不僅范圍過于狹窄，而且該種申訴在現實中的作用也極為有限#65377;

針對我國內部行政法律關系的現狀，有些學者提出廢除原來的“內部”“外部”的劃分，將行政復議#65380;行政訴訟的受案范圍擴大到內部行政領域，內部行政相對人可以像外部行政相對人一樣，對與自己有關的行政決定不服時可以提起行政復議或行政訴訟#65377;但筆者以為這種觀點不僅過于極端，與我國現有的法律體制不符，難以被實務界接受，而且忽視了行政領域自身的特點，一旦這種觀點被采納，則勢必會嚴重影響行政組織的統一性和行政效率#65377;此外還有使司法權凌駕于行政權之上#65380;使行政權的作用難以發揮的危險#65377;因此，應從我國的實際出發，從以下幾個方面完善我國現有的行政系統內部的對公職人員的權利保護機制:

1. 重新建構公職人員的申訴制度#65377;我國現有的公職人員的申訴制度存在太多的積弊，因此應該重新建構我國的公職人員申訴制度#65377;筆者認為，應建立一種類似于行政復議制度的內部救濟制度，并從現行的行政復議制度中汲取可以利用的合理因素#65377;重新建構的制度應該遵循以下幾項基本原則:第一，非原機關審查原則#65377;“任何人不得做自己的法官”乃是英國自然公正原則的基本要求，在我國同樣具有借鑒意義，由原處理機關復核自己作出的行為不僅很難確保結果公正，而且即便結果是公正的也很難讓公職人員信服，因為“正義不僅要得到實現，而且必須以人們能看得見的方式實現”#65377;^[10]因此，不應由作出原處理決定的機關對公職人員的申訴進行審查#65377;第二，審查機關相對獨立原則#65377;我國原有的公務員申訴制度中規定“可以向本級人民政府的人事部門”申訴，這種規定的弊端是顯而易見的，因為這樣的規定違反了“職務回避”以及“地域回避”原則，導致本級人民政府的人事部門很難實事求是地進行調查#65380;作出公正的處理#65377;因此，應建立一種與行政復議機關相比更為獨立的審查機關，以確保審查結果的公正#65377;第三，適用準司法程序審查原則#65377;適用準司法程序來審查原處理決定，這也是確保審查結果公正性的要求#65377;如采用時效原則#65380;事實審查和法律審查并舉原則#65380;由原處理機關承擔舉證責任等#65377;

2. 完善內部行政行為的程序#65377;行政程序對于促進行政行為的公正#65380;合理具有重要作用，這一原則不僅能夠適用于外部行政領域，而且同樣可以適用于內部行政行為領域#65377;將行政程序引入內部行政行為領域，不僅可以促使行政主體慎重作出內部行政行為，而且會使公職人員有更多的參與機會，從而可以增強其對內部行政行為的理解與支持#65380;減少內部行政糾紛#65377;可以嘗試將行政公開#65380;行政聽證等在外部行政領域已經被證明為行之有效的程序制度引入內部行政領域#65377;如在進行內部追償時舉行聽證等#65377;

(二) 擴大接受司法審查的范圍

擴大司法審查對特別權力關系領域的適用乃是當今行政法的一大趨勢#65377;德國#65380;日本#65380;我國臺灣地區無不是如此#65377;我們應該在充分借鑒這些國家或地區的成就的基礎上建立我國的司法審查對特別權力關系領域的適用范圍#65377;關于特別權力關系領域接受司法審查的范圍的標準，主要有兩種:一是“基礎關系”說，這是德國行政法學者烏勒教授提出的，他將特別權力關系理論分為基礎關系和管理關系(經營關系)兩種基本類型，所謂基礎關系，又稱外部特別權力關系，是指有關特別權力關系的產生#65380;變更及消滅的關系，這種關系的實質在于使特別權力關系中的特權主體與相對人之間的權利義務關系存在或消滅#65377;如公務員#65380;軍人身份的取得#65380;喪夫，以及降級#65380;撤職等屬之#65377;所謂管理關系，又稱內部特別權力關系，是指為了達到行政之目的特別權力主體所為之一切措施，即特別權力關系中的特權主體對相對人實施的管理#65377;如軍人#65380;學生的服裝#65380;儀容#65380;工作時間#65380;宿舍規則的規定屬之#65377;烏勒教授還認為基礎關系應當遵守法律保留原則，在基礎關系上發生的糾紛可以通過司法救濟的方式解決#65377;在管理關系內不必嚴格地遵守法律保留原則，在管理關系上發生的糾紛不可以通過司法救濟的方式解決#65377;二是“重要性理論”，該理論把特別權力關系分為重要性關系與非重要性關系#65377;即只要涉及人民基本權利的重要事項，不論是干涉行政還是服務行政，必須由立法者以立法的方式而不能讓行政權自行決定#65377;因此即使在管理關系中如果涉及人權的重要事項，必須由法律規定#65377;重要性理論是對特別權力關系理論的重大發展，一方面，它承認了行政機關及公務法人與其成員或利用者之間的關系仍有別于普通的行政法律關系，不能完全適用法律保留原則#65377;但仍有必要賦予特別權力人(公務法人#65380;機關)一定的管理與命令權力，這是維持公務法人正常運作的基礎;另一方它摒棄了特別權力關系排除司法救濟的傳統觀念，承認在特別權力關系中，只要涉及人民基本權利的重要事項，均應由立法規定，也均可尋求法律救濟#65377;

筆者認為，“重要性理論” 與“基礎關系”理論相比，其所包括的范圍更廣，因為“基礎關系”對公職人員而言毫無疑問是重要的，但并非只有“基礎關系”才對公職人員是重要的#65377;因此“重要性理論”比“基礎關系”理論更進一步，相應地其主張接受司法審查的范圍也就更廣#65377;從保護公職人員權利的角度出發，筆者認為我國應該以“重要性理論”為基礎建構司法對特別權力關系的審查范圍#65377;因此，以下關系應該接受司法審查:第一，公職人員身份的喪失#65377;公職人員身份的喪失毫無疑問對公職人員具有“重要性”，屬于“基礎關系”的范圍，因此，應該接受司法審查#65377;公職人員身份的喪失在我國包括開除#65380;辭退兩種方式#65377;行政主體的這兩種處理行為對公職人員的影響巨大，因此應該接受司法審查#65377;第二，財產請求權#65377;按照臺灣學者的概括，公職人員的財產請求權包括:服務年資#65380;退休金證明#65380;考績獎金#65380;福利互助金#65377;^[13]按照我國的《國家公務員暫行條例》，公職人員的財產請求權包括:“工資(包括職務工資#65380;級別工資#65380;基礎工資#65380;年齡工資)#65380;考核獎金#65380;養老保險金”等#65377;在發生此類糾紛時，一方面這些財產請求權對公職人員具有“重要性”，另一方面，將這些糾紛納入司法審查的范圍并不會對行政主體的統一性#65380;工作效率以及日常的工作秩序等產生消極影響，因此，這些糾紛不應適用特別關系理論而排除司法審查#65377;第三，其他重大影響之決定#65377;在內部行政領域，除以上兩種對公職人員具有重要影響的決定以外，還有以下一些決定也會對公職人員產生重大影響:一是有重大影響的懲戒處分#65377;我國現行的對公職人員的懲戒處分有警告#65380;記過#65380;記大過#65380;降級#65380;撤職#65380;開除六種方式，在這六種方式中，開除屬于公職人員的身份喪失，毫無疑問應該屬于司法審查的范圍#65377;警告應該屬于較為輕微的懲戒處分，因此不應接受司法審查#65377;記過#65380;記大過則屬于中等程度的懲戒處分，從我國的現實出發，筆者認為也不應該將這兩種懲戒方式納入司法審查的范圍#65377;而降級#65380;撤職對公職人員的影響較為深遠，因此應該納入司法審查的范圍#65377;二是考核不稱職#65377;按照我國現行的對公職人員考核制度的有關規定，我國對公職人員的考核分為平時考核和年度考核兩種，平時考核作為年度考核的基礎#65377;年度考核結果是對公職人員進行獎懲#65380;培訓#65380;辭退以及調整職務#65380;級別和工資的依據，年度考核分為優秀#65380;稱職#65380;不稱職三種#65377;因此，一旦年度考核結果為不稱職，勢必會對公職人員產生十分重要的影響，而且是十分不利的影響，因此，應該將其納入司法審查的范圍#65377;而對于平時考核以及年度考核結果為優秀以及稱職的則不應納入司法審查的范圍，以免干擾行政主體對公職人員的正常管理#65377;

參考文獻:

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責任編輯宋敬華