非政府組織：構(gòu)建政府與公民信任關(guān)系的積極力量

摘要:政府與公民之間的信任關(guān)系已成為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中所面臨的一個(gè)重要問題，它在很大程度上制約了我國政治#65380;經(jīng)濟(jì)#65380;社會(huì)的健康發(fā)展#65377;充分重視當(dāng)前社會(huì)主義現(xiàn)代化過程中的信任問題，可以為社會(huì)發(fā)展提供更好的潤滑劑，減少社會(huì)摩擦和內(nèi)耗，增強(qiáng)社會(huì)的凝聚力，從而在一個(gè)人口眾多的#65380;人均資源相對匱乏的社會(huì)里，通過增加社會(huì)信任資本來彌補(bǔ)其他資源的相對不足#65377;增進(jìn)政府與公民的相互信任有許多方法和途徑，非政府組織是其中積極而重要的力量#65377;

關(guān)鍵詞:非政府組織(NGO); 政府; 公民; 信任關(guān)系

中圖分類號:C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1004-0544(2006)09-0041-03

一#65380; 非政府組織的含義

非政府組織(Non-Governmental Organizations)，一般指非政府的#65380;非營利的#65380;自主管理的#65380;非黨派性質(zhì)的，并且具有一定志愿性質(zhì)的#65380;致力于解決各種社會(huì)性問題的社會(huì)組織#65377;非政府組織在理論界被稱為政府與企業(yè)之外的第三部門，它界于政府與企業(yè)兩者之間，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與社會(huì)管理中發(fā)揮著日益突出的重要作用#65377;近代以來，現(xiàn)代國家體制和現(xiàn)代市場體制取得了巨大的成就，但也存在嚴(yán)重的缺陷，特別是二戰(zhàn)以后，全球發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)了越來越多的由于“市場失靈”和“政府失靈”所造成的嚴(yán)重危機(jī)和社會(huì)問題，而非政府組織的興起正是人類為彌補(bǔ)這些缺陷和解決這些危機(jī)而進(jìn)行的一項(xiàng)重要的組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新#65377;

與政府和企業(yè)相比，非政府組織具有以下特點(diǎn):第一，自愿性#65377;非政府組織是按照會(huì)員的共同意愿集合而成的群眾組織，根據(jù)章程開展活動(dòng)#65377;它不是國家機(jī)關(guān)，其工作人員不是公務(wù)員序列，也不依賴于國家的經(jīng)費(fèi)和人員編制而存在，只要有共同的意愿和志向，都可以申請加入不同的社會(huì)團(tuán)體并參加各種活動(dòng);企業(yè)則必須根據(jù)生產(chǎn)和經(jīng)營需要招聘和雇傭員工#65377;第二，超功利性#65377;非政府組織是不以營利為目的的，只向組織內(nèi)部的成員提供服務(wù)，并在參與政府決策中代表和維護(hù)組織及其成員的利益，而政府必須向全社會(huì)提供公共物品;企業(yè)則必須向消費(fèi)者提供滿足各種需求的商品#65377;第三，松散性#65377;加入非政府組織唯一的條件就是要對組織的目標(biāo)感興趣#65377;成員隨時(shí)可以入會(huì)參加活動(dòng)，一旦對組織有所不滿或失去了興趣就可以不經(jīng)任何手續(xù)地退出組織，是一種自然#65380;合理并且非常有效的篩選機(jī)制#65377;組織成員在活動(dòng)中各盡其力，沒有約束和懲罰的措施#65377;由于組織成員對組織的價(jià)值觀念和目標(biāo)具有強(qiáng)烈的認(rèn)同感，所以，無需別人布置也能自覺地為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而努力#65377;

非政府組織的產(chǎn)生和發(fā)展是我國政府行政體制改革和市場經(jīng)濟(jì)體制改革的必然結(jié)果#65377;隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和政府職能的轉(zhuǎn)變，單位制度逐步解體，一些原屬于政府行政權(quán)限內(nèi)的事務(wù)和由政府管轄的工作，進(jìn)一步交給社會(huì)，呈現(xiàn)出“小政府，大社會(huì)”的格局#65377;在這樣的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，一方面削減政府一些不必要的權(quán)力，由市場自己去管那些政府管不了也管不好的事;另一方面，政府的一部分管理職能轉(zhuǎn)向社會(huì)，由一些行業(yè)協(xié)會(huì)#65380;中介服務(wù)組織等非政府組織來行使原來政府行使的公權(quán)力;另外對一些本應(yīng)由政府來行使的權(quán)力，政府也通過授權(quán)或委托的方式由非政府組織來行使#65377;淡化國家公權(quán)力，加強(qiáng)社會(huì)公權(quán)力的“小政府大社會(huì)”權(quán)力格局，是當(dāng)今世界各國普遍的發(fā)展趨勢#65377;政府權(quán)力過大#65380;過多，且缺少法律的規(guī)范與有效監(jiān)督，就很難避免效率低下#65380;官僚作風(fēng)#65380;權(quán)力尋租等痼疾#65377;在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，企業(yè)也在逐漸向純粹的經(jīng)濟(jì)體方向靠攏，將過去由于體制原因不應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的任務(wù)(如養(yǎng)老#65380;保險(xiǎn)#65380;醫(yī)療#65380;住房#65380;教育等)，從自己身上剝離下去，非政府組織成為承擔(dān)這些任務(wù)新型組織形式#65377;也就是在這種背景下，獨(dú)立于市場體系和政府體系之外的巨大的社會(huì)部門則迅速成長起來，并朝著政府部門社會(huì)化載體的方向迅速發(fā)展#65377;

總之，非政府組織是指介于市民(公民)#65380;市場#65380;國家(政府)之間的社會(huì)自治組織#65377;它主要關(guān)注的是公民#65380;社會(huì)團(tuán)體#65380;政府三者關(guān)系#65377;它應(yīng)成為公民與政府之間的傳話筒，有利于避免公民與政府的沖突，協(xié)調(diào)兩者關(guān)系，培育兩者互信的因素和氛圍，積極構(gòu)筑社會(huì)信任體系#65377;

二#65380; 政府與公民相互信任與良性互動(dòng)的重要意義

中共十六屆四中全會(huì)提出，社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)涵包括民主法治#65380;公平#65380;正義#65380;誠信友愛#65380;充滿活力#65380;安定有序#65380;人與自然和諧相處等#65377;這一嶄新理念的提出，使中國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體布局，由發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)#65380;民主政治和先進(jìn)文化這樣的“三位一體”，擴(kuò)展為包括和諧社會(huì)在內(nèi)的“四位一體”#65377;和諧社會(huì)最重要的是政府與公民之間的和諧，他們之間和諧的最具體表現(xiàn)就是政府與公民之間的相互信任和良性互動(dòng)#65377;

政府與公民相互信任與良性互動(dòng)為公共決策的科學(xué)性#65380;政府職能的轉(zhuǎn)變#65380;行政績效的提高以及信任培育和維護(hù)成本的降低提供了保證#65377;公共決策的科學(xué)性是指社會(huì)成員對政府作出各種決策的必要性#65380;合法性和正當(dāng)性的認(rèn)可#65377;政府信任與公民信任的互動(dòng)，使政府為自己所進(jìn)行的各種決策的論證提供了道德基礎(chǔ)，使得政府能夠贏得公民的廣泛信任和忠誠，這也就為政府公共決策的科學(xué)性提供了保證，政府就可利用這一無形資產(chǎn)獲得預(yù)期回報(bào)#65377;同時(shí)，兩者互動(dòng)也為公民參與公共決策提供了政治基礎(chǔ)#65377;行政績效是指政府的行政管理效率和所取得的政績#65377;政府信任與公民信任的良性互動(dòng)使得政府的社會(huì)管理和服務(wù)意識#65380;水平#65380;質(zhì)量與社會(huì)和公民的價(jià)值期待達(dá)到了契合#65377;這有利于提高政府的行政能力#65380;增強(qiáng)政府的權(quán)威#65380;改善政府的形象，從而提高行政效率#65377;政府職能的轉(zhuǎn)變是指政府職能從過去的管理#65380;管制向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，由全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變#65377;政府與公民之間信任的良性互動(dòng)有助于拉近二者之間的關(guān)系，使得政府能站在公民的角度，更多地為公民利益著想，同時(shí)也推動(dòng)政府的行政職能由管制#65380;管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，從而提高政府對公民信任的責(zé)任感和回應(yīng)力#65377;市場經(jīng)濟(jì)的不確定性因素導(dǎo)致了信任關(guān)系形成的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本增加#65377;然而政府與公民之間信任的良性互動(dòng)保證了政府與公民的關(guān)系進(jìn)入一種比較穩(wěn)定的狀態(tài)，從而減少了各自用于培育和維護(hù)信任的時(shí)間金錢#65380;降低政府運(yùn)作成本和節(jié)省公民到政府辦事的時(shí)間經(jīng)濟(jì)成本，也使政府的社會(huì)管理平衡和服務(wù)能力滿足公民不斷增長的行政需求所需的成本得以降低#65377;

政府與公民相互信任與良性互動(dòng)為確立未來社會(huì)治理模式#65380;現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值觀的形成和保持社會(huì)穩(wěn)定提供了相應(yīng)的條件#65377;人類歷史目前存在統(tǒng)治型#65380;管理型和服務(wù)型三種社會(huì)治理模式#65377;服務(wù)型社會(huì)治理是一種“服務(wù)——信任——合作”的社會(huì)治理機(jī)制，在其中，制度的設(shè)計(jì)和安排無時(shí)無處不體現(xiàn)服務(wù)的價(jià)值和精神，以此為起點(diǎn)建立起基于情感認(rèn)同的#65380;無條件的#65380;善意的信任關(guān)系#65377;政府與公民相互信任與良性互動(dòng)對社會(huì)信任價(jià)值觀的塑造具有引導(dǎo)#65380;示范作用#65377;政府和公民幾乎包括了整個(gè)社會(huì)的成員，一旦兩者之間信任互動(dòng)關(guān)系形成，整個(gè)社會(huì)的價(jià)值觀就基本形成#65377;在呼喚價(jià)值復(fù)歸#65380;繼續(xù)強(qiáng)調(diào)積極行政#65380;依法行政的現(xiàn)代社會(huì)背景下，人們?nèi)找嬲J(rèn)識到信任是社會(huì)生活一個(gè)必不可少的先決條件#65377;人們之間只有建立信任才能增進(jìn)相互間的合作和實(shí)現(xiàn)利益一致的關(guān)系，只有基于信任而形成的相互合作#65380;利益一致才能增加雙方的安全感，減少一方對另一方的提防，穩(wěn)定和鞏固社會(huì)秩序，構(gòu)建和諧社會(huì)#65377;

三#65380; 非政府組織在構(gòu)建政府與公民信任關(guān)系中的積極作用

黨的十六屆三中全會(huì)《決定》中明確指出，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，要完善和積極發(fā)展基層群眾自治組織#65380;商會(huì)#65380;行業(yè)協(xié)會(huì)#65380;中介組織和其他民間組織，以發(fā)揮它們在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟(jì)中的功能#65377;

NGO是介于市民(公民)#65380;市場#65380;國家(政府)之間的社會(huì)自治組織#65377;它主要關(guān)注的是公民#65380;社會(huì)團(tuán)體#65380;政府三者關(guān)系，應(yīng)成為公民與政府之間的傳話筒，避免公民與政府的沖突，協(xié)調(diào)兩者關(guān)系，培育兩者互信的因素和氛圍，積極構(gòu)筑社會(huì)信任體系#65377;

政府在貫徹各項(xiàng)法規(guī)#65380;政策#65380;命令時(shí)求助于社會(huì)團(tuán)體，這有助于減少公民對政府及其政策#65380;決議的不信任，通過社團(tuán)積極宣傳教育還可改善政府的形象#65377;我們的社會(huì)是建立在法律的基礎(chǔ)上的，可是靠法律來理順情緒是比較困難的，它很難提供人們宣泄情緒的渠道，法律也很難幫助公民正確理解政府和各項(xiàng)決策和命令#65377;在利益表達(dá)和情緒宣泄#65380;政治參與等方面有要求借助社團(tuán)向政府反映時(shí)，由于政府此前已經(jīng)對社團(tuán)產(chǎn)生了信任，這時(shí)他會(huì)把這分信任轉(zhuǎn)嫁給公民，于是政府或部分或全部滿足其要求，此時(shí)政府與公民信任互動(dòng)關(guān)系就形成了#65377;而少了這些渠道，就很可能導(dǎo)致更多的社會(huì)矛盾#65377;

北京延慶縣井莊鎮(zhèn)碓臼石村是一個(gè)隱沒在燕山山脈的小山村，全村學(xué)歷最高的僅高中畢業(yè)，人均年收入不足兩千元，卻因?yàn)椤暗厍虼瀛h(huán)境文化中心”(簡稱地球村，是中國環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)一個(gè)非政府組織)，在此設(shè)立了一個(gè)環(huán)境教育培訓(xùn)基地，開始過上“綠色生活”#65377;現(xiàn)在，碓臼石村的村民倒垃圾時(shí)，需先按照干垃圾#65380;濕垃圾#65380;有害垃圾分類，然后由保潔員統(tǒng)一收集，并進(jìn)一步細(xì)分為生物垃圾#65380;廢紙#65380;廢金屬#65380;廢塑料#65380;廢玻璃等來分別處理#65377;“地球村”為村民們帶來了這些變化甚至超過都市生活水準(zhǔn)的變化#65377;假設(shè)這些工作完全由政府來解決，既有經(jīng)濟(jì)上的限制，也有精力上的難題，還有對政策理解上的障礙#65377;因?yàn)閷Ψ钦M織與政府，村民的期望值和要求是不一樣的#65377;清華大學(xué)NGO研究所所長王名說:“和諧社會(huì)很重要的一個(gè)方面就是化解社會(huì)矛盾#65377;我們要協(xié)調(diào)關(guān)系#65380;化解矛盾#65380;理順情緒#65380;維護(hù)穩(wěn)定，這些全是涉及社會(huì)關(guān)系的#65377;但這些任務(wù)完成起來有一個(gè)很大的問題，那就是我們面對誰來解決#65377;如果說是面對13億人，那是非常困難的，難以想象把13億人的關(guān)系完全理順!要建立協(xié)調(diào)關(guān)系的機(jī)制#65380;化解矛盾的機(jī)制，很重要的就是通過各種類型的社會(huì)組織#65380;中介組織，也就是‘NGO’#65377;”

非政府組織在緩解社會(huì)矛盾#65380;溝通階層利益方面發(fā)揮不可替代的積極作用#65377;目前，一方面城市低收入群眾(下崗失業(yè)者和城市低保對象)和城市農(nóng)民工的生活狀況越來越邊緣化，單依靠政府的救濟(jì)已不能滿足他們就業(yè)#65380;自尊等方面的需求，可以積極利用非政府組織的力量，幫助他們走出困境#65377;中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所所長景天魁委員在接受新華社記者專訪時(shí)說:“2004年中國需要就業(yè)的人口有2400萬，這里面包括下崗職工#65380;新畢業(yè)的大學(xué)生，最終政府解決了900萬人口的就業(yè)問題，那么剩下的1500萬呢?為什么沒有出問題?這里面就是NGO的吸納作用#65377;它可能沒有提供真正意義的就業(yè)，你只是志愿者，但是關(guān)鍵它給這些人一種重要的社會(huì)承認(rèn)#65377;”另一方面各種越軌性社會(huì)問題也比較突出，問題人群(吸毒者，艾滋病患者#65380;偏差青少年#65380;犯法犯罪群體等)的社會(huì)服務(wù)需求很大，通過發(fā)展非政府組織，關(guān)注和服務(wù)社會(huì)弱勢群體#65380;傳遞關(guān)愛，是建立和諧社會(huì)的一條重要途徑#65377;據(jù)介紹，北京順義區(qū)有一個(gè)“兒童村”，專門收養(yǎng)重刑犯子女#65377;村里58個(gè)孩子分別來自北京#65380;河北#65380;天津等地#65377;“兒童村”為這些早先在監(jiān)護(hù)和教育上陷入“真空地帶”的孩子，提供了遮風(fēng)擋雨的地方#65377;它既減輕了政府的負(fù)擔(dān)，有利于社會(huì)穩(wěn)定;又解除了在監(jiān)服刑人員的后顧之憂，有利于他們安心改造#65377;非政府組織的這些工作，雖然只是針對部分群體的，但通過非政府組織的各種活動(dòng)，傳遞了政府的關(guān)愛信息，提供了政府無力提供的重要幫助，所形成的積極影響是全社會(huì)的，對增進(jìn)政府與公民間的相互信任有著非同尋常的作用#65377;

政府信任與公民信任互動(dòng)即兩者相互催動(dòng)#65380;促進(jìn)，政府與公民信任關(guān)系的創(chuàng)建中，雙方既不可能完全信任，也不可能完全不信任#65377;因?yàn)椋环矫嬲吘乖诂F(xiàn)代社會(huì)中扮演著不可替代的角色，它代表國家作出的決策#65380;出臺的法令具有權(quán)威性#65380;法定性;另一方面，政府又總有不盡人如意之處，總會(huì)或多或少侵犯到公共利益#65377;同時(shí)，政府完全不信任公民是不可能，因?yàn)檎母黜?xiàng)決策指令等執(zhí)行需要表現(xiàn)出政府對公民的信任，否則公民也會(huì)表現(xiàn)出不信任不理解，結(jié)果決策指令很難執(zhí)行#65377;政府完全信任公民也是不現(xiàn)實(shí)的，畢竟公民的道德素質(zhì)是有缺陷的#65377;所以，在新的社會(huì)背景條件下，提高政府與公民的彼此信任度是建立和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，也是重要保證，非政府組織則是構(gòu)建政府與公民信任關(guān)系積極而重要的力量#65377;

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責(zé)任編輯宋敬華