代議民主的制度規則與中國全國人民代表大會制度的改革和完善

摘要:中國的全國人民代表大會制度是代議民主的一種表現形式#65377;代議民主具有主權和治權的有限分離#65380;民主和效率的雙重取向#65380;政治職業主義#65380;委任代表制和程序民主等基本制度規則#65377;從分析代議民主的基本規則入手，可以發現全國人民代表大會制度目前還存在某些問題，這為全國人民代表大會制度的改革和完善指明了方向#65377;

關鍵詞:代議民主; 全國人民代表大會制度; 改革

中圖分類號:D622文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2006)09-0005-06

民主可以分為直接民主和間接民主兩種形式#65377;直接民主是政治決策權力由公民直接行使而不通過諸如黨派這樣的政治組織或代議士這樣的個人來作中介的政治形式#65377;在直接民主制度下，公民作為國家的主人直接掌握并行使公共權力，管理國家公共事務，不需要中介和代表#65377;間接民主是公民選舉其代表(代議士)，由代議士代表公民來掌握并行使公共權力，管理國家公共事務的政治形式#65377;因此，間接民主又稱為代議民主(Representative Democracy)#65377;中國的全國人民代表大會制度是代議民主的一種表現形式#65377;從分析代議民主的基本制度規則入手，我們可以發現，目前全國人民代表大會制度還存在某些問題，阻礙了全國人民代表大會制度原先制度設計中許多預定功能的全面而充分的發揮，對之進行局部的漸進改革，使之更加完善，可以為全國人民代表大會制度全面而充分發揮其制度設計的預定功能創造政治條件，為中國政府達致民主與效能的雙高目標奠定制度基礎#65377;

一#65380; 代議民主的基本制度規則

代議民主是現代國家特別是現代民族國家普遍采用的政治形式#65377;在民族國家的層面上，與直接民主相比，代議民主擁有許多優越性，而這種優越性主要是靠其一系列制度規則來體現的#65377;一般而言，現代代議民主具有以下幾個基本制度規則:

(一) 主權和治權的有限分離規則^[1]

與直接民主相比，代議民主最大的特征就是主權和治權的分離#65377;在代議民主下，公民保留著最終的#65380;至高無上的控制權——主權#65377;“他們必須完全握有這個最后的權力#65377;無論什么時候只要他們高興，他們就是支配政府一切行動的主人#65377;”^[2]而立法權#65380;行政權和司法權等這些直接的政治權力即治權則由公民的代表或者代理人掌握#65377;而在直接民主下，公民既是統治者又是被統治者#65377;公民大會集公民主權和政府治權于一身#65377;直接民主的邏輯前提是主權不可分割和主權不可轉讓#65377;“主權既然不外是公意的運用，所以就永遠不能轉讓;并且主權者既然只不過是一個集體的生命，所以就只能由他自己來代表自己;權力可以轉移，但是意志卻不可以轉移#65377;”^[3]也就是說，由于意志是不可轉移的，所以主權也是不可轉讓的#65377;另外，主權是公意的運用，那么它就是不可分割的，因為一旦分割就不是公意的運用而是眾意的運用了#65377;“因為意志要么是公意，要么不是;他要么是人民共同體的意志，要么就只是一部分人的#65377;”^[4]代議民主則主張主權和治權之間保持一定的張力#65377;一方面，主權和治權分離，公民掌握最終的主權，而公共權力機關掌握直接的政府治權;另一方面，主權和治權的分離又是有限度的，公民主權可以監督和控制政府治權#65377;

(二) 民主和效率的雙重取向規則

代議民主還有一個重要的特征，它是一種有效率的民主#65377;直接民主優于代議民主的關鍵是，直接民主在合法性上的優越性:高度的公民參與和認同#65377;而代議民主優于直接民主的關鍵是，它確保了民主和效率的雙重取向:既能保證多數人的統治，又能使多數人的統治具有操作性#65377;直接民主往往由于過于強調民主的至上，忽略了效率對民主的重要性，最終也葬送了民主#65377;代議民主可以解決民主和效率的兩難，^[5]它既可以容納公民的政治參與，體現公民權利和政府義務，又能夠保證民主制度的運作效率，體現政府權利和公民義務#65377;而且，代議民主也可以解決規模與民主的矛盾問題#65377;直接民主之所以在現代民族國家難以實現就是因為它在大規模民主方面的局限性:成本太高而效率太低#65377;所以，盧梭也不得不承認，直接民主制只能在小的共同體中才有可能實現#65377;代議民主實行主權和治權的有限分離，一方面由全體公民掌握主權，通過主權控制和監督政府治權，最終保證公民主權的實現#65377;另一方面公民通過自由選舉代表組成代議機構，就縮小了民主的規模:從一定意義上講代議機構是龐大的民族國家在時間與空間上的正比例縮小，從而使民主得以有可能高效運作并基本實現#65377;

(三) 政治職業主義規則

在社會生產力發展水平還很有限，社會分工不可避免的當今世界，政治在一定程度上還是一個職業門類#65377;從事政治的人必須具備一定的專業素養和職業技能#65377;密爾認為，代議制政府容易產生的一個危險是“議會中的普遍無知和無能，或者說得溫和一點，智力條件不充分#65377;”^[6]議會智力條件偏低，不利于議會監督和控制政府#65377;側重民主的議會尚且如此，側重效能的行政部門更是需要從業技能#65377;為了保障議會和行政的恰當智力，就必須吸收官僚政治的合理成分，實行政治職業主義#65377;正如赫爾德后來的評價:“按照這樣的理解，代議制民主就能把負責任和職業化及專門技能結合起來#65377;它能結合官僚制政府的長處而避其短處#65377;這種短處被民主注入政府的活力所抵消#65377;密爾對民主和技術性政府都很看重，并堅持認為每一個都是另一個的條件:沒有哪一個可以單獨實現#65377;”^[7]所以，可以說政治職業主義是代議民主的重要規則之一#65377;

(四) 委任代表制規則

代議民主是公民通過選舉出自己的代表來行使公共權力，管理公共事務的#65377;在代議民主中，公民選舉出的代表即代議士的行為準則有可能處于兩難境地:是命令代表制還是委任代表制?命令代表制是代議士向選民和選區負責，代表選民和選區利益的一種制度;委任代表制是代議士一旦選出，就具有相對獨立性，他們應該向國民負責，代表國家利益或曰整體國民利益的一種制度#65377;命令代表制是傳統的早期議會制度，委任代表制是現代(19世紀中后期以來)的議會制度#65377;這一觀點得到了日本學者佐藤功的確認:“被選出的作為國民代表的議員，他們與國民之間，除了數年一次的選舉之外，在制度上沒有任何關系#65377;而且，議員一旦被選出，對于他的具體的個別的行動，在法律上不受選舉基礎單位的任何約束#65377;只有這樣，議員的各種行動自由和身份才可以得到切實的保證#65377;這是現代議會的通則，它是以議員不是每個選區或選民的代表，而是全體國民的代表這樣的措詞來表述的#65377;”^[8]議會是公共權力機關，是國家意志的表達組織和公共利益的維護機關#65377;那么，代議士應該是公意的表達者而非眾意的維護者#65377;相反，如果代議士僅僅代表選民和選區的意志，那么他們就是眾意而不是公意的代言人和維護者了#65377;

(五) 實體民主與程序民主結合規則

代議民主意味著:一方面，公民與政府在政治實體法(如憲法等)上分別擁有主權和治權，并且互有權利與義務#65377;另一方面，公民與政府的這種實體權利與義務只有通過政治程序法(如議會組織法#65380;政府組織法#65380;議會議事規則#65380;內閣議事規則等)才能得到保障，所以，代議民主是實體民主與程序民主的結合#65377;雖然這種結合在近代代議民主中還不夠平衡，即程序民主在早期代議制度中還比較薄弱#65377;在現代代議民主中這種結合就比較明顯了#65377;而其制度功能是實現了政治情感與政治理性的平衡#65377;原因是，間接民主通過層級的代表機構和代議程序對民意進行層級過濾，可以有效減少民意中非理性的成分，避免公共政策受大眾情緒沖動的影響太大#65377;代議民主通過程序理性來避免公民的非理性因素所導致的多數暴政#65377;它的民主程序有過濾功能，具有糾錯機制，使得民主難以轉變成多數的暴政，也可以防止少數人對權力的壟斷和濫用#65377;與代議民主相比，直接民主只關注主權歸誰所有，而忽略了公民主權的實現#65377;在以表達和維護局部利益為取向的眾意占支配地位的情況下，直接民主制有可能容忍甚至保護多數的暴政#65377;代議民主則不同，它在注重主權歸屬問題的同時，也考慮到公民主權的具體實現，而后者在很大程度上涉及到民主的程序#65377;如前所述，這些民主程序具有平衡政治情感與政治理性的制度功能#65377;所以，代議民主是一種更加理性的民主政治形式#65377;

二#65380; 中國全國人民代表大會制度存在的某些問題

上面論述的代議民主的基本規則，是代議民主的內在規定性的外在體現，也是世界各國所普遍認同和采用的公共規則之一#65377;這些基本規則具有超越時空的普適性#65377;它可以作為一個普遍的標準來考量具體國家的代議民主的規則與否#65380;成熟程度#65377;中國作為一個超大規模的民族國家，也采用代議民主#65377;全國人民代表大會制度就是代議民主在中國最高的#65380;最集中的表現形式#65377;以上述代議民主的普適性規則作為標準，來檢視中國的全國人民代表大會制度的優點與缺點，我們不難發現中國的代議民主制度還存在某些尚可改進的問題#65377;

(一) 從主權和治權的關系來看存在的問題

從主權和治權的關系來看，全國人民代表大會制度存在的問題有:一是公民對全國人大代表和全國人大的監督和控制不力;二是全國人大代表和全國人大對其他機構的監督和控制不夠#65377;由于全國人民代表大會的人大代表是通過間接選舉產生的，所以，他們與選區外的一般公民之間的距離較遠#65377;全國人大代表與一般公民之間信息溝通比較困難，他們之間也沒有直接的委托代理關系#65377;因此，無論是法理上還是實踐中，一般公民都很難監督和控制全國人大代表#65377;在國家體制內，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》沒有具體規定來保證公民對全國人民代表大會代表的監督和控制#65377;在國家體制外，由于公民組織社團和政黨幾乎是不可能的，所以，公民也沒有體制外的渠道來影響全國人大代表的意志和行為#65377;另一方面，全國人大代表對其他機構的監督和控制也是很微弱的#65377;“實際上，中國的全國人民代表大會還不是通常意義上的立法者和監督者，更貼切地說，它的憲定權力還沒有得到充分的發揮#65377;”^[9]代表制度不完善#65380;全國人大規模太大#65380;人大機構以及人大會議程序方面的缺陷和不足等決定了中國全國人大代表和全國人大自身運作效率不高#65380;外在治理作用有限#65377;

(二) 從民主和效率的關系來看存在的問題

目前，全國人民代表大會制度的民主和效率功能都較低:一是人大代表的廣度影響人大代表參與的深度#65377;應該說，在人民代表大會制度中，人大代表的代表性和廣泛性是不言而喻的#65377;但是，在民主參與的深度方面人民代表大會制度仍然有提高的空間#65377;在現階段，中國人民代表大會的代表的活動具有非常強的組織性#65377;人大代表往往缺乏自主性#65380;自發性和自覺性，所以，人大代表的意志通常要受到所在組織意志的影響，從而難以自由地表達自己的利益和意志#65377;為此，在人大代表選舉中，應該鼓勵人們自發地和自覺地政治參與，擔當人民的代表候選人#65377;除此之外，還應該減少領導干部在人大代表中的份額#65377;領導干部在人大代表中的比例日益成上升局勢#65377;據有關學者的統計，“干部代表在全國人大中的比例，1983年與1954年基本持平，中間兩界(四屆#65380;五屆)比例較低;1988年以后，則持續上升，1998年突破了30%，比1983年提高11.82%#65377;”^[10]人大代表中領導干部份額的攀升，勢必減少普通公民成為人大代表的可能性#65377;二是人大規模影響人大制度的效能#65377;作為中國最高國家權力機關和代議機構，全國人民代表大會的規模是相當龐大的#65377;1986年第六屆全國人大常委會第十八次會議修改的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，確定全國人民代表大會的代表不超過3000人#65377;從各屆全國人大代表的實際數量來看，第一屆1226人，第二屆1226人，第三屆3040人，第四屆2885人，第五屆3500人，第六屆2978人，第七屆2978人，第八屆2978人，第九屆2981人#65377;^[11]從六屆開始，全國人大代表的數量穩定在2900多人#65377;這個數值仍然是十分龐大的#65377;全國人大龐大的規模對全國人大效能發揮有兩個不利的影響:首先影響到全國人大自身的運作效率#65377;由于人數眾多，全國人大全體會議的運作很困難，人大代表被迫局限于在代表團和小組會議上活動#65377;而且，由于人數眾多，憲法和法律賦予全國人大的職權也很難實施#65377;其次影響到全國人大代表的政治效能感#65377;全國人大代表人數眾多自然就降低了單個的人大代表的政治影響力，人大代表對自己的民主權利往往產生無力感#65377;而且，全國人大代表要提出議案必須30人以上聯名#65377;30人采取集體行動的成本很高，這勢必不利于人大代表自主地表達自己更多的政治利益和政治意志#65377;

(三) 從實體民主與程序民主的關系來看存在的問題

從實體民主與程序民主的關系來看，全國人民代表大會制度存在的問題有:一是以代表團為單位活動影響人大代表民主權利的發揮#65377;《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第四條規定，全國人民代表大會代表按照選舉單位組成代表團#65377;代表團在每次全國人民代表大會會議舉行前，討論全國人民代表大會常務委員會提出的關于會議的準備事項;在會議期間，對全國人民代表大會的各項議案進行審議#65377;所以，代表團是人大代表活動的主要單位和場所#65377;在人民代表大會開會期間，人大代表基本上都是在本代表團內活動#65377;由于不允許人大代表跨代表團進行活動，所以，人大代表活動和影響的范圍大大縮小了#65377;只有從以代表團為單位到以個體為單位轉變，才能提高人大代表在代表大會中的影響范圍，才能充分發揮人大代表在人大會議上的民主權利#65377;二是代表大會發言的機會很少，影響代表參政議政的積極性#65377;根據《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》的規定，在每一次的全國人大代表大會上，代表每人可以發言兩次，第一次不超過10分鐘，第二次不超過5分鐘;凡要求在大會上發言的代表必須在會前向秘書處報告，由大會執行主席安排發言順序，在大會臨時要求發言的，必須在得到大會執行主席的許可后方可發言#65377;由此，人大代表在人大會議上的發言機會是很少的，發言的時間也是受到嚴格的限制#65377;這些都為人大代表在人大會議上發言權的實現設置了障礙，為人大代表參政議政帶來了消極的影響#65377;

(四) 從人大代表的政治職業化水平來看存在的問題

從人大代表的政治職業化水平來看，全國人民代表大會制度存在的問題有:一是全國人大代表的政治能力有限#65380;公共精神不高#65377;人大代表的政治能力和公共精神#65380;人大代表是專職還是兼職，對人大代表職能發揮形成影響，進而影響到人大制度的效能#65377;中國的憲法和法律對于人大代表資格的限制是非常寬松的，雖然它體現出了社會主義民主無比的優越性，但是也有著負面影響#65377;從整體上看，人大代表的政治理論和知識水平不高，參政議政的技能普遍較低，公共精神比較缺乏#65377;人大代表基本上成為一種政治榮譽:是一個單位#65380;一個行業#65380;一個選區#65380;一個縣市#65380;一個省區的榮譽代表#65377;這樣，缺乏基本的政治能力和公共精神的公民很難真正履行人大代表應有的職能#65377;因此，提高人大代表的政治能力和公共精神有利于提高人大制度的效能#65377;正如有學者所指出的:“適當地規定人民代表的任職資格，如規定最低限度的代表文化水平和參政能力的資格條件;在地域代表制下代表候選人在特定地域的居住和工作的最少時間限制;排除和限制某些職業和領域的人員擔任代表;再任代表的選民(選舉單位)任職滿意度等，均會在相當的程度上促進人民代表素質的提高和代表職能的實質性發揮#65377;”^[12]二是人大代表的兼職制也影響著人大代表職能的發揮#65377;由于中國的人大代表絕大多數是兼職的，所以，人大代表參政議政的時間和精力有限#65377;并且，人大代表即使政治熱情很高也由于不具有相應的專業化的政治知識和技能，從而參政議政的水平受到限制#65377;因此，要提高人大制度的效能，就必須實現人大代表兼職制向專職制的轉變#65377;三是與全國人大代表實行兼職制相對應，全國人民代表大會是非常設機構#65377;中國全國人民代表大會的主要機構有:代表大會#65380;常務委員會#65380;專門委員會以及辦事機構#65377;全國人民代表大會的代表大會既是全國人民代表大會的會議形式，也是全國人民代表大會的主要機構#65377;在中國，全國人民代表大會的代表大會是非常設機構#65377;由此，全國人大代表履行參政議政的職權就受到了很大的限制#65377;因為，在代表大會閉會期間，代表們沒有相應的政治機構來履行職權#65377;全國人大常委會是常設機構，在代表大會閉會期間行使全國人大的職權#65377;所以，在日常的國家政治生活中全國人大常務委員會是中國最高國家權力機關#65377;其結果是削弱了全國人民代表大會的代表大會最高法律地位#65377;因此，全國人民代表大會實行非常設制不利于其履行憲法和法律所賦予的職權#65377;雖然，全國人大常委會和各專門委員會在一定程度上彌補了這一缺陷，有利于全國人大效能和專業化水平的提高#65377;不過，要進一步提高全國人大的工作效能，仍然需要對全國人大的機構進行某些改革#65377;

(五) 從代表制的類型選擇來看存在的問題

中國的全國人民代表大會制度實行命令代表制#65377;《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》規定:“代表應當與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務#65377;”“代表受原選區選民或者原選舉單位的監督#65377;選民或者選舉單位有權依法罷免自己選出的代表#65377;被罷免的代表有權出席罷免該代表的會議申訴意見或者書面申訴意見#65377;”《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第四十三條規定:“全國和地方各級人民代表大會的代表，受選民和原選舉單位的監督#65377;選民或者選舉單位都有權罷免自己選出的代表#65377;”通過這些規定，我們可以看出，全國人大的代表是向選民或原選舉單位負責，接受選民或原選舉單位監督的#65377;也就是說，他們不可能不代表原選民或原選舉單位的利益和意志#65377;另外，《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第四條規定:“全國人民代表大會代表按照選舉單位組成代表團#65377;”代表團的組成是按照選舉單位進行的，代表團是全國人大代表的基本活動單位#65377;這客觀上不利于全國人大代表所代表的利益和意志超出地域或職業的限制#65377;從全國人民代表大會實際運行來看，全國人大代表在全國人大會議期間的參政議政也是從所在的選舉單位利益和意志的角度進行的，帶有鮮明的部分利益(行業#65380;區域)#65380;私人利益(組織與個人)而非國家利益#65380;公共利益的表達者和維護者的色彩#65377;

三#65380; 改革和完善中國全國人民代表大會制度的思路和方法

從以上分析可以看出，中國全國人民代表大會制度有必要進行一些改革和改善，否則其制度設計功能就無法全面充分地發揮出來:既影響公民民主權利的實現，也不利于政府效能的提高#65377;所以，要使人民代表大會制度的制度功能全面而充分地發揮出來，就必須按照代議民主的內在規定性，貫徹代議民主制度的基本規則，根據我國的實際改革和完善人民代表大會制度#65377;具體而言，主要應從以下幾個方面進行:

(一) 加強公民對全國人大代表和全國人大的控制和監督

在當前中國全國人民代表大會制度下，一方面全國人大代表的效能感和全國人大的實際運行效能低下，另一方面公民對全國人大代表和全國人大的控制和監督也是微弱的#65377;所以，全國人民代表大會制度的改革和完善，一要提高全國人大代表的效能感和全國人大的運行效能，二要加強公民對全國人大代表和全國人大的控制和監督#65377;關于前者我們后面會專門探討#65377;關于后者，我們認為，應采取下列措施和方法:首先，通過選舉監督加強公民對全國人大代表和全國人大的控制和監督#65377;在選舉監督方面，要加強全國人大代表選舉的公正性和民主性#65377;其次，通過法律監督加強公民對全國人大代表和全國人大的控制和監督#65377;按照《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》的規定，既要保護全國人大代表的合法權利，同時也要追究他們違法犯罪的行為#65377;最后，通過輿論監督加強公民對全國人大代表和全國人大的控制和監督#65377;公民可以通過報紙#65380;廣播#65380;電視#65380;網絡等大眾傳播媒體對全國人大代表的行為進行建議#65380;批評和監督#65377;

(二)正確處理人大制度的民主和效能之間的功能關系

民主和效能是衡量現代政治制度的兩個基本標準#65377;制度的民主是指制度對參與者的容納程度和制度運行的民主性#65377;制度的效能則是制度運行的效率和制度履行其功能的能力#65377;制度的民主和效能是密切相關的#65377;人民代表大會制度是中國的根本政治制度，是中國民主制度的核心#65377;人大制度是中國社會主義民主最集中的表現#65377;但是，值得注意的是，人大制度改革對民主的強調不能夠忽略效能的重要性#65377;人大制度的效能是其民主價值得以實現的重要保障#65377;適當地提高人大制度效能不僅不會對民主造成消極的影響，而且它還可以充分地強化人大制度在中國政治體制中的地位和作用，充分發揮社會主義民主的優越性#65377;人大制度改革片面地強調民主或者片面地強調效能都是不可取的#65377;必須注意的是，提高人民代表大會制度的效能不能以犧牲民主價值為代價#65377;因為，過度地#65380;片面地強調人大制度的效能最終會削弱人大制度的民主性#65377;但是，在確保人大制度的民主取向的前提下，適當提高人大制度的運行效能，則對人大制度民主價值的實現是有益的#65377;人民代表大會制度的改革和完善要堅持民主和效能的雙重取向，具體而言就是要以民主為主兼顧效能#65377;只有堅持人民代表大會制度的民主取向，才能確保真正地體現民意，才能確保人民當家作主的實現#65377;同樣地，只有堅持人民代表大會制度的效能取向，人民代表大會制度才能高效運行，人民代表大會才能提高其政治能力，才能真正地履行憲法和法律所賦予的職權#65377;也就是說，正確協調人大制度的民主與效能之間的功能關系是中國人民代表大會制度改革的重中之重#65377;這就需要我們從人大制度的宏觀架構(如代表規模和素質規范#65380;人大機構設置和職能職權規范等)到微觀機制(如代表產生辦法#65380;代表職能和職權行使方式方法等)作出相應的改革和調整#65377;

(三) 改革全國人大代表制度，實行委任代表制和專職代表制

中國全國人民代表大會的代表實行命令代表制不符合現代代議民主的基本規則#65377;全國人民代表大會是中國的最高權力機構，是最高的公共權力機關#65377;“議會不應是各種不同利益的代表互相主張各自的利益或與主張他種利害的代理人互相對抗的場所，而是全體一致的一個國民的合議體#65377;并且，由于他不是為滿足地方要求而設的機關，所以他不是根據地方偏見，而是以全體國民的普遍理性為依據的合議體#65377;”^[13]那么，全國人大代表應該是公意的代表，而不應該是眾意的代表，應該是國家或國民整體利益的代表，而不應該是部分人的利益和地區利益的代表，這就要求實行委任代表制#65377;實行委任代表制，首先要求代表行動以個人為基本活動單位，而不是按代表團為基本活動單位#65377;如前所述，中國全國人民代表大會的代表都是以代表團為單位參加會議的#65377;這在事實上把全國人大代表導向地方或部分利益或意志的代表#65377;全國人大代表不能參與其他代表團的活動，代表團之間沒有信息溝通，全國人大代表自然無法代表全局利益#65377;其次，委任代表制要求代表的相對獨立性#65377;委任代表制要求全國人大代表成為公益的代表，那么它就必須超越地區或部分利益#65377;這就要求全國人大代表與選民之間保持一定的獨立性#65377;一旦全國人大代表選出，他就應該具有自己獨立的意志，而不受選民的控制#65377;最后，委任代表制還需要與專職代表制相配合#65377;在委任代表制下，全國人大代表是公意和公共利益的代表，這就對全國人大代表的政治素質和能力提出了更高的要求#65377;只有實行專職代表制，全國人大代表才能提高其政治專業化水平，才能具有獨立的#65380;科學的#65380;理性的政治能力#65377;

(四) 完善全國人大民主程序建設，確保全國人大代表的民主權利

在發言程序方面，要給予個體代表更多的大會發言機會和發言時間#65377;雖然《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》賦予了全國人大代表的發言權，但是《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》對代表的發言程序又進行了嚴格的限制#65377;因此，實際上發言權和發言程序是矛盾的#65377;發言權沒有配套的發言程序作為保障#65377;在全國人大的運行中，以大會發言形式審議#65380;討論議案的方式并沒有真正地實行過#65377;^[14]在會議程序方面，要求打破全國人大代表活動的代表團限制，促進代表之間的交流#65377;全國人民代表大會要求代表們在代表團內活動，這不僅僅不符合委任代表制的原則，也是對代表民主權利的程序限制#65377;在代表團內活動，那么全國人大代表的政治行為影響力將大大降低，這其實不利于代表權的履行#65377;“代表之間意見和交流的形式在很大程度上受制于會議的秘書機構(會議記錄#65380;簡報等)，而會議所提供的秘書服務數量與質量的狀況，事實上成為影響甚至決定代表表達權實行程度的決定性因素，因此，事實上形成了任何一個代表的影響力如果要想超越本代表團甚至本代表小組都是非常困難的局面#65377;”^[5] 因此，要保證全國人大代表的民主權利，就必須通過程序保障之，而不是限制他們行為的范圍和效率#65377;

總之，既然中國的全國人民代表大會制度是現代代議民主的一種，那么，要全面而充分發揮這種制度的功能，就必須按照現代代議民主的基本規則，結合我國的具體國情去改革它#65380;完善它#65377;只有一個既符合現代代議民主規則#65380;又適合我國國情的基本政治制度，才是一個能全面而充分發揮民主與效能雙重功能的現代政治制度#65377;有了這樣一種完善的政治制度，我們的國體和政體才能持久穩固，人民才能安居樂業，中國社會的現代化才能加速實現#65377;

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責任編輯劉鳳剛