突發公共事件中地方政府的職能缺失及其對策研究

2006-12-31 00:00:00李晨薛立強

理論月刊 2006年10期

摘要:地方政府是處理突發公共事件的重要行為主體，但由于自身的職能缺失，一些地方政府在管理過程中存在著失誤頻頻的情況#65377;通過與以往的“政府—市場”二分法相比較，治理理論更適合解釋這種狀況#65377;同時，該理論也進一步為解決此問題提供了一種有益路徑，對實現整個社會的和諧發展具有重要意義#65377;

關鍵詞:地方政府; 職能缺失; 突發公共事件; 治理理論

中圖分類號:C93

文獻標識碼:A

文章編號:1004-0544(2006)10-0064-03

目前，我國已經進入突發公共事件爆發的高危期，據統計，我國每年僅因突發事件遭受損害的人員就高達2億人次以上#65377;然而，與現實的迫切需要相脫節的是，盡管地方政府在處理突發公共事件中的作用在不斷凸現，但不同時期#65380;不同地域的地方政府在處理發生在不同領域#65380;不同程度的突發公共事件之中卻表現出不同的績效，即有些地方政府在處置突發公共事件中著手及時#65380;應對得當，也有一些地方政府卻出現了失誤頻頻的情況，給國家和社會造成無法估量的損失#65377;

一#65380; 突發公共事件中地方政府的職能缺失

通過對現實事例的歸納總結，可以發現這些失誤的政府行為主要分為以下三種類型:其一，瞞而不報，隱而不發，即政府職能出現了“越位”#65377;地方政府在其所轄區域內出現突發公共事件時，傾向于“大事化小，小事化了”，竭力隱瞞事件的真實情況，淡化事件的嚴重程度，有的地方政府為了防止真相外露，甚至進行上下勾結，新聞封鎖#65377;其二，消極應對，心存僥幸，即政府職能出現了“缺位”#65377;有些地方政府在遭遇突發公共事件時，不是立即投入到救災過程中去，著手彌補和挽救由該事件造成的損失，而是希望借助于中央的力量來化解由該事件引起的一系列危機，導致中央有關部門及人員出現事多繁重的情況#65377;其三，瞻前顧后，措施不力，即政府職能出現了“錯位”#65377;應該說在地方政府處理危機時，這種類型的行為最為常見，它表現為事件發生地的地方政府雖然也試圖積極介入到處理突發事件的過程中去，卻由于本身的偏差或考慮不周，特別是官僚主義和教條主義的影響，導致其各項舉措非但無法搶險救災，反而因為不能滿足處理突發公共事件的及時性要求，貽誤戰機，激化矛盾#65377;

上述三種類型的行為代表了有些地方政府在處理突發公共事件過程中的典型問題，它們的具體表現形式雖各有不同，但對社會所造成的危害卻是同樣嚴重的#65377;那么，同樣面對突發公共事件，不同的地方政府其管理為什么會出現如此大的反差呢?排除客觀因素，如時間#65380;地域和事件嚴重程度的影響，上文中所談到的三種處置不當均是由于地方政府的具體措施與自身的職能之間出現了偏離，相反，那些能夠較好地處理本轄區內突發公共事件的地方政府則在履行自身職能方面，表現出較好的靈活性和適應性#65377;因此，在研究地方政府處理突發公共事件的績效問題時，一個重要的衡量標準便是其對于自身職能的準確定位和正確履行#65377;

二#65380; 突發公共事件中地方政府職能缺失的原因

在以往對于政府職能的研究過程中，比較偏重通過明晰政府與市場之間的關系，進而圈定政府職能的主要范圍及其履行職能這種基本方式#65377;相應的，對于地方政府的職能轉變，許多學者也著眼于地方政府在本地區經濟領域中的作用和功能，如地方政府在招商引資等方面的作用等#65377;這種研究方法本身無可厚非，可當具體到地方政府在處理突發公共事件的問題上時，卻無法做出圓滿的解釋，其中一個重要的原因在于這兩個領域中公共物品的供給方式各不相同#65377;

一般而言，地方政府在履行經濟職能時，它可以通過與私人部門簽訂合約的方式，在所有權仍屬政府的情況下，由私人部門來提供和管理特定的公共物品#65377;但在處理突發公共事件時所需提供公共物品，則均為不宜或不應為私人部門供給的，因此在經濟領域行之有效的公共物品供給方式卻不適用于解決這一問題，地方政府在履行職能時應有所側重#65377;如果將兩個領域混為一談，就會出現在經濟方面頗有建樹的地方政府，當遭遇突發公共事件時，卻出現職能缺失的情況了#65377;正是由于“政府—市場”的二分法對于解釋突發公共事件中地方政府的職能缺失存在不盡如人意之處，所以必須用一種新的視角來審視這一問題，此時，近年來活躍于社會科學各個領域的治理理論則為其提供了有益的注解#65377;治理理論興起于西方，“西方的政治學家和管理學家之所以提出治理概念，主張用治理代替統治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效”，進而，治理理念在公共行政中的運用，也就集中表現為強調以政府為主導的多元主體通過彼此之間建立在法制基礎上的互動行為，最終達成共識的協調過程#65377;

(一) 法制基礎不完備

要解決地方政府定位困難問題，一項行之有效的措施就是完善法律法規建設，即通過系統的法律體系來規范和界定地方政府在處理突發公共事件時的權限#65377;為此，近年來我國的各級地方政府紛紛制定了一批適用于本轄區內處理突發公共事件的地方性法規，隨著今年年初《國家突發公共事件總體應急預案》的發布，我國已經初步形成了一個管理突發公共事件的專項法律體系#65377;但是從總體來看，這一法律體系還不夠精準而嚴密，導致地方政府在實際操作層面仍然無所適從，集中表現為對于地方政府的具體行為均是中央政府在處理突發公共事件時職能的“翻版”#65377;首先從作為一國根本大法的憲法來看，我國的國家結構形式是單一制，其關于地方權限的規定較之以復合制(主要是聯邦制)更為簡單，只是做一些原則上的規定#65377;由于這一規定過于籠統，且不易操作，因此實際生活中與地方政府職權調整聯系最為緊密的還是各種派生于憲法的相關法律#65377;然而，這些法律關于地方政府職能的規范，絕大部分內容卻也是復制于中央政府，對于除列舉權力以外的地方政府特有行為并未作出明確規定#65377;《國家突發公共事件總體應急預案》中也存在這個問題，例如在應急處置突發公共事件時，無論是事發地的省級人民政府還是國務院有關部門都要求在報告的同時，及時#65380;有效地進行處置，控制事態，但是對這兩個不同主體在處理過程中的相關權限卻沒有做出相應的區別#65377;法律制度體系的不完備意味著法制基礎的薄弱，它將直接導致地方政府在遭遇突發公共事件時的職能缺失，進而也影響到各行為主體，特別是中央和地方在該事件中的相互關系界定#65377;

(二) 行為主體單一化

一直以來，在分析中國的權力格局時，學界普遍傾向于將政府與社會認作是其中兩個最主要的行為體，近年來頻繁出現于各種學術期刊中的第三部門分析與合法性研究等都是這種傾向的集中體現#65377;那么，在行政管理中，也相應地要求政府重視社會力量的作用，充分發揮其主動性，在相互協調的過程中實現社會的全面發展#65377;但在處理突發公共事件時，社會力量作用的發揮卻存在著片面性#65380;分散性和地域性#65377;所謂片面性，是指社會力量在處理突發公共事件的過程中，不是全程參與，而是被局限于某一時段，特別是善后處置階段#65377;而分散性則主要體現在運用人民自救的方式來幫助地方政府處理突發公共事件中，常見的是個人或單個企事業單位的個體行為，聯合行動較少，以社區和非政府組織為主體的行為則更為少見#65377;在不同的地域，這種分散性的程度也有所不同#65377;例如南方一些經濟較發達地區，以商會為代表的地方社會自治力量發展較為成熟，因此在處理包括突發公共事件等具體事務時，能夠以集體的身份來協助當地政府，分散性不明顯;而在經濟發展相對落后的中西部省份中，則仍然局限于地方政府與相關部門之間的協同作戰，公民個人和企事業單位等社會力量在其中的作用微乎其微#65377;由此可見，利用社會力量來協助地方政府處理突發公共事件的方式在實踐過程中仍受到諸多限制，導致它并沒有發揮出應有的作用，真正發揮作用的，依然是地方行政機關這一單一主體#65377;

(三) 能力發揮“階段性”

自1994年1月1日正式實行“分稅制”后，地方政府對于本轄區內事務的管理有了較之以往更為獨立和靈活的處置權，甚至有學者認為目前中國已經出現了“強地方，弱國家”的格局#65377;伴隨著權限的擴大，地方政府的自身能力建設也得到了進一步完善，特別是其管理經濟事務的能力更是較之以往有了飛速發展#65377;但與地方政府能力普遍提高不相稱的是，其處理突發公共事件的績效卻沒有大的改觀#65377;那么，在處理突發公共事件這一問題領域中，為什么地方政府能力的提高卻沒有帶來績效的改善呢?有關政府能力與績效之間的關系，美國學者福赫(Harald Fuhr)曾進行過深入探討，得出的最終結論為政府的能力與績效之間并不一定始終呈正比關系，當政府能力與社會需要脫節時，就會出現政府能力較強，卻績效不高的情況#65377;根據這一認識，可以推斷我國地方政府在處理突發公共事件時績效偏低的原因在于，其能力的發展與社會有關此問題的各項迫切需要之間有偏差#65377;在具體管理突發事件時，社會需要地方政府能夠全程參與，并根據突發事件發展的不同階段而采取相應的措施#65377;但是，縱觀我國各級地方政府近年來出臺的各種方式和方法，卻都局限于“結果控制”層面，即通過在事中和事后階段的積極干預來減輕突發事件給社會造成的損失，缺乏事前階段的自覺預防和風險管理#65377;由于各個階段之間存在緊密聯系，因此事前階段的措施不力又會直接影響到事中和事后階段的政策效果，進而出現地方政府能力雖然在不斷增強，但處理突發公共事件時卻始終績效不高的問題了#65377;

綜上所述，可以發現運用治理理論來考察地方政府在處理突發公共事件中職能缺失的原因，更具有合理性#65377;正是因為缺乏一個完備的法制基礎，所以地方政府與相關行為體之間難以厘清權限范圍，進而出現行為不當;正是缺乏多元主體的互動，特別是缺少社會力量的有效參與，所以地方政府在具體處理過程中勢單力薄，極容易出現不作為的情況;也正是缺乏全程參與的過程觀，才使得地方政府在不斷增強應急管理能力的同時，卻要面對績效降低的矛盾現實#65377;

三#65380; 從“職能缺失”到“職能創新”——一種治理主義視角

治理主義為地方政府在處理突發公共事件中的職能缺失提供了合理的解釋，那么，要提高地方政府在處理該類事件中的績效，也必須參考和借鑒治理主義中的相關論述，有針對性地解決上述導致“職能缺失”的各種問題#65377;

(一) 強調地方政府的全程參與，特別是加強事前預防與風險管理

現代危機管理要求對突發事件實行綜合性管理，繼而將政府的管理活動分為預防#65380;準備#65380;回應與恢復四個階段，在不同階段中采用不同的措施，這與治理理論體現的過程論觀點不謀而合#65377;具體針對我國地方政府而言，則更需要在不斷加強已有能力的建設的同時，特別注意事前預防和風險管理，盡量做到居安思危，防患于未然#65377;為此，除了建立高效的預警機制之外，還要深化“預防理性”，即一方面通過規范的問責體系來將風險管理落到實處，另一方面則運用科學的量化方法提高地方政府的預測能力#65377;

(二) 發揮多元主體參與的優勢

治理理論認為，通過發動政府和市場之外的社會力量，不僅有助于彌補政府失敗與市場缺陷，而且能夠疏導由矛盾累積而導致的社會壓力#65377;根據國外的經驗，在管理突發公共事件的過程中，利用如非政府組織之類的社會力量是一條行之有效的途徑#65377;對于我國各級地方政府而言，與其建立類似于國外的非政府組織來參與應急管理，更為實際的辦法應該是利用現有的社區體系，以社區為載體，一方面在突發公共事件發生前進行相關培訓，另一方面則可在事件發生時調動本社區內民眾的力量，實現自救以及救助他人#65377;

(三) 通過制度創新實現地方政府職能履行的規范化

相關法律制度的不完備使得地方政府在處理突發公共事件過程中，雖然有法可依，但卻無章可循，特別是沒有具體的權限劃分和詳細的行為規范#65377;法制基礎薄弱的現狀，在理論上與治理理論的根本要求相悖，在實際管理中則會導致地方政府的越位#65380;缺位和錯位#65377;為此，必須通過嚴謹而周密的制度設計來為地方政府提供一套明確可行的規范，這其中不僅僅包括相關法律法規的完善，更涉及對相關部門之間關系進行重新界定，必要時還要建立專門機構對突發公共事件進行專項管理#65377;

(四) 加快建設學習型政府，最終實現社會發展和整體利益

治理理論起源于市場失靈和政府失敗，但其本身也存在著失效的可能，原因在于“有關各方對原定目標是否仍然有效發生爭議而未能重新界定目標”#65377;那么，可以設想即使上文提到的三個主要問題都得到了緩解，以地方政府為主的各行為體仍然會由于無法對不同時期爆發的突發公共事件達成共識而出現“治理失效”#65377;此時，地方政府是否具有良好的學習能力，將具有決定性作用#65377;一個能夠在不斷學習的過程中加深對突發公共事件本質的認識，充分借鑒古今中外應急管理的成功經驗，實現自身和社會共同發展的地方政府，才能始終實現“有效治理”，進而從根本上解決地方政府存在的職能缺失問題#65377;

值得注意的是，以上具體措施雖然具有一定的針對性，但又是相互聯系的#65377;地方政府加強事前干預，必然要保持與社會公眾之間的緊密聯系，這將有助于實現多元主體參與;而多元主體參與的經驗和教訓又為制度創新提供了豐富的現實基礎，它們也是地方政府學習的重要參考;最后，隨著地方政府學習能力的不斷增強，它必將越來越適應社會需要，妥善處理突發公共事件，實現“善治”#65377;由此看來，只有在治理理論關照下，對地方政府在處理突發事件中的職能缺失進行具體分析和系統規劃，才能夠做到“對癥下藥”，促進地方政府職能轉變，進而實現整個行政組織的全面發展#65377;

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