生態移民——西部農村地區扶貧的可持續發展之路

貧困是困擾人類社會發展的全球性難題，絕大部分的貧困人口分布在發展中國家。我國作為世界上最大的低收入發展中國家，擁有龐大的貧困人口。消除貧困是我國實現可持續發展所面臨的嚴重挑戰之一。1994年啟動的“八七扶貧攻堅計劃”，標志著我國的扶貧工作已進入實質性階段。經過20多年的努力，我國的扶貧工作取得了巨大的成就。中國農村極端貧困人口已從1978年的2.5億減少到2003年底的2900萬，貧困發生率從30.7%下降到3.1%，農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決。目前中國農村有8.517萬貧困人口，占農村總人口的9.1%，其中收入637-882元的低收入人口總數為5617萬。但是，余下的尚未脫貧的人主要集中在我國的西部農村地區，而他們的脫貧工作任重道遠。

一、生態移民是西部地區擺脫貧困、制止生態環境惡化的有效途徑

我國西部地區面臨嚴重的貧困問題和生態環境問題。這里經濟水平低下，人口壓力大，生態系統十分脆弱，自然災害頻繁發生，居住在此地區大部分人的貧困屬于生態貧困，即人們的基本生活需要因缺乏必要的客觀物質條件而處于的貧困狀態。要促使生態貧困者脫貧，主要的途徑是使他們從生態惡化的自然環境中脫離出來，即進行生態移民。

生態移民是指為了保護貧困生態環境，將生態脆弱地區的生態超載人口（生態難民）遷到生態承載能力高的農（牧）業區或城鎮郊區從事農、牧、農畜產品加工業，但不應該破壞潛入地的生態環境。生態移民的對象是“生態難民”，即由于生態環境變化而導致的土地或草原退化、自然災害頻繁、各種生存條件惡劣，無法在原住地正常生活，不得不遷移到其他地方生活的農牧民，生態難民基本上是貧困者，所以，也可以稱其為“生態貧民”。這種貧困者的獨特性在于，他們不僅溫飽問題難以解決，還缺乏基本的生存環境條件。

二、生態移民中存在的問題

在我國西部生態環境脆弱的農村牧區，生存和生態是一對難以化解的矛盾，生態惡化和貧窮落后如一對孿生兄弟困擾著西部許多地區的農牧民。經濟發展的長期落后，工業化、城鎮化、第三產業發展相對緩慢以及人口增長較快，使得居住于西部生態惡劣地區的居民，出于解決溫飽問題的目的，不得不大肆開發環境，造成當地的生存環境不斷惡化。生態移民工程的實施，使部分人脫貧了，也使許多人看到了西部生態環境恢復的曙光。但不可否認的是，在生態移民的實施過程中也出現了諸多問題。

（一）缺乏科學規劃

移民工程是一項系統工程，不是簡單的人口搬遷過程。但是在移民過程中缺乏科學規劃。表現為：第一，在移民過程中，往往把便于“五通”（通路、通水、通電、通電話、通有線電視）的地方確定為移民點，至于地下水的儲量以及是否符合未來的城鎮化布局則欠考慮。如內蒙古首批生態移民扶貧開發試點項目--巴彥淖爾市磴口縣淘井、溝心廟移民開發區，位居烏蘭布和沙漠東南緣的荒漠地帶，2002年前搬遷安置移民1000余戶。但是目前這里早已被連綿的活化沙丘包圍，村內的道路上、院落旁，堆積著厚厚一層隨風而來的沙子。而村里不少房子都門窗緊鎖，空無一人。其實，烏蘭布和沙漠東南緣這片荒漠地的生態系統原本已經相對穩定，但是在移民過程中沒有考慮水資源的承載力，大批移民搬遷進去以后，大量抽取有限的地下水墾荒種地，放牧牛羊破壞稀疏的植被，致使固定沙丘重新活化淪為流沙地。而遷來的移民大部分又回遷走了。第二，有的地方政府對生態移民的認識不足，認為只要完成上級領導下達的任務即可，于是搞“過場式”的生態移民，把移民從生態環境非常惡劣的甲地遷往條件稍好但依然惡劣的乙地，結果非但沒有達到脫貧致富奔小康的目的，反而使遷入地的生態環境也迅速惡化了。

（二）移民安置補償費用低

資金投入是生態移民能否成功的重要保障，移民搬遷、遷入區的基礎設施建設、土地資源開發等都需要大量的前期投入。同時，為了動員和幫助移民搬遷，往往還要付給移民一定的安置補償費。但是這些費用普遍偏低。如內蒙古涼城縣在移民搬遷過程中，除給每戶人家配備兩間房子和部分耕地以外，每個人的安置補償費只有5000元。這點錢在移民安家落戶后已所剩無幾，無力再拿出充裕的資金來發展生產，不能及時擺脫貧困。

此外，生態移民的過程往往也是退耕還林（草）的過程，在此過程中，生態環境得到了改善，取得了巨大的社會效益。但與此同時，農牧民的個人收益遭受了損失，個人的邊際收益小于社會的邊際收益，但是得到的相應的補償較少。

（三）移民搬遷后增收困難

穩定和逐步提高移民的收入是生態移民工程最終成功與否的關鍵。雖然移民搬遷以后生存環境有了極大的改善，但是如果不能迅速提高他們的收入，就會加重他們離開故土的痛苦和對未來生活的困惑。移民遷入區一般人口相對集中，可分配的土地資源相對較少，尤其是我國從2005年開始免征農業稅，而且每種一畝地國家都要付給一定的補助，如內蒙古涼城縣每畝地國家補貼15元。如此一來，農民把原來不愿種的地又都重新種上了，在移民村勢必會出現土地緊張，這樣就會有一部分閑置勞動力，將其轉移到鄰近城鎮也不失為較好的措施。但是這部分人缺乏必要的生存技能，無法在城鎮中生活下去。如何增加移民的收入成為一個難題。部分移民就偷偷的回原住地繼續種地或放牧，更有甚者，終日游手好閑，成為社會的不安定分子。

（四）對遷出區的環境缺乏有效治理

生態移民工程的目的一是解決處于生態貧困區的農牧民的脫貧問題，二是阻止生態脆弱地區的生態環境繼續惡化，改善生態，實現可持續發展。但是現在一些地方政府卻把生態移民看作是單純的人口搬遷過程，忽視了對遷出區生態環境的治理。如從內蒙古烏海市實施禁牧移民工程來看，全市共有203.96萬畝草場，退化面積占96%。為了有效的防治沙化和水土流失，從2002年12月起全市實施禁牧移民。然而，在牧民搬遷后空出的草場上又出現了新的破壞，到處是正在施工的小煉焦廠，小陶瓷廠和小硅鐵廠。只有將移民與治理相結合，對移民后的土地及時進行治理，才能恢復生態，才能達到搬遷一方群眾，致富一方群眾，恢復一方生態的目的。

(五)對移民缺乏人文關懷

移民在搬遷過程中，是作為“少數人”進入到一個特定的環境中，而這個特定的遷入區有自己穩定的文化。移民只能慢慢適應這里的既定文化，很難在短時間內將自己的文化融入。據《北京青年報》2004年8月15日報道，我國最后的狩獵民族--鄂溫克人下山后，一天就返回了大山。在進行移民過程中，除生產狀況、衣食住行等物質條件外，還應該充分考慮民族、文化、宗教、社會、傳統、心理等多方面的因素。尤其西部地區是我國少數民族聚居的地區，在移民過程中更應該充分考慮文化等多方面的影響。此次鄂溫克人下山后又重返山林就充分說明了這一點。因此對移民要進行多方面的關懷，幫助移民度過在初期的經濟、文化、社會心理等諸多方面面臨的貧窮和一系列的不適應問題。

(六)移民過程中法制不健全

生態移民過程中，法律是有效的保障。生態移民工程關系到廣大移民的切身利益，只有在移民過程中有法可依，才能保證移民利益不受損失，工程順利進行。但是在移民過程中，法律制度還不健全。如移民安置補償費的確定，沒有法律依據，沒有統一標準，全國各地確定的安置補償費普遍偏低。

三、有效實施生態移民的政策建議

（一）科學規劃，統籌管理

移民工程是一項功在當代、利及千秋的偉大工程，也是一項復雜的系統工程，科學合理的規劃是移民工程順利進行的前提條件。首先，生態移民要統籌規劃。移民點的確定，不僅要考慮通路、通水、通電、通電話、通有線電視等基礎設施建設，而且要考慮當地環境容量特別是水資源承載力的大小。如果移民遷入區的水利灌溉設施容載量小，很可能會造成移民遷入區新的生態破壞。其次，移民村要科學定位，不僅便于搬遷，而且符合未來城市化布局。最后，在移民村的基礎設施建設上，不僅要保證移民村水、電、暖、道路橋梁等經濟基礎設施建設的高質量，還要花大力氣在文化、教育、科學技術等部門的建設上。

（二）調整經濟結構，加快脫貧步伐

在市場經濟條件下，糧食增產并不意味著農民增收。單一的農業種植業或糧食生產結構無法從根本上提高農民的收入。因而，應該追求移民收入的多元化渠道，積極調整農牧區的經濟結構，發展本地的特色農業，通過特色農業帶動第三產業等的發展，吸收農村中的剩余勞動力，達到快速致富的目的。如內蒙古商都縣在實施移民工程中，注重產業結構調整，依托當地的蔬菜種植業優勢，為移民另辟生路：每人4500元補貼，每戶29平方米住房，一間標準化畜棚和0.6畝蔬菜大棚。并發動全縣干部進行一對一包扶，幫助移民盡快脫貧致富。他們種植從北京引進的具有反季節的硬質番茄等。產品還遠銷廣州、北京等地。2001年移民第一年落戶，人均收入就達2220元，三分之一的移民自己又蓋了新房子。

（三）加強教育，提高移民自身的素質

移民大都來自貧困地區，在這些地區普遍存在著貧困制約教育的發展，教育落后又阻礙脫貧的惡性循環，其直接后果是人口素質低下。治貧必先治愚，扶貧必先扶教。因此教育是移民村工作中的重點。對于成年人，他們最迫切的是掌握必要的生存技能，因此要有針對性地對移民進行技術和知識培訓，讓他們比較系統地掌握生產和生活技能。對于未成年人，一定要保證他們全部享受義務教育，以確保移民新生代的科學文化素質的提高。

（四）加強計劃生育，控制移民數量

通過教育提高了移民的素質，但同時也不能忽視對移民數量的控制。我國西部地區長期以來生態環境惡劣，經濟發展水平低下，有很大一部分原因是因為西部人口多，而且增速非?？?。因此，要繼續大力宣傳計劃生育政策，使移民樹立正確的婚育觀，擺脫過去“越窮越生，越生越窮”的惡性循環，使廣大移民群眾能夠少生、優生、致富、奔小康。

（五）把生態移民和城鎮化進程緊密結合起來

城鎮化是一國或地區，實現人口聚集、財富聚集、技術聚集、服務聚集的過程，其突出強調的是農業人口功能的轉變。把生態移民和城鎮化結合起來，通過城鎮化的建設，創造出更多的就業崗位，促使移民從農業人口轉變為非農業人口，迅速脫貧致富；同時，移民遷移到城鎮定居，也可以加速城鎮化的進程。

（六）建立移民社會保障制度

移民是一個非常脆弱的群體，搬遷后他們的生活、生產將面臨巨大的風險和困難。因此要讓移民安居樂業，必須從制度上為移民提供安全保障，即建立移民社會保障制度，讓移民搬遷后沒有后顧之憂。除了在制度層面對移民生活進行保障外，還要在文化、宗教、社會、傳統、心理等多方面對移民進行人文關懷。

（七）將生態移民納入法制化軌道

把生態移民的規劃、建設、補償和驗收統統都納入到法制化的軌道中，這樣才能保證生態移民工程的順利進行。如在移民補償費的確定中，全國制定統一的標準，各地再根據本地的經濟發展水平進行適當的調整即可。

總之生態移民工程是一項有利于移民脫貧致富、有利于生態環境保護、促進西部地區經濟社會可持續發展的系統工程，正確認識生態移民工程的意義并科學的規劃實施，具有重要的理論意義和現實意義。

（作者單位：內蒙古大學公共管理學院）