國有經濟改革分層論

國有企業改革是國民經濟體制改革的核心環節，目前，國有企業改革進入到一個更加艱難但又更加接近終局的攻堅階段。隨著微觀層次上國有企業的進退變化和國有資產的消長變化，必然要求以此為基礎，在宏觀層次上對國有經濟進行戰略性調整。在這樣一個全新的階段，宏觀范疇的國有經濟戰略性調整已經顯示出在企業、產業和宏觀經濟三個相互聯系的層面著力展開并不斷深化的特點。本文就是要從這三個層面對國有經濟的改革進行深入分析。

一、微觀企業層面：有進有退，多元構建

隨著市場經濟改革的進一步推進與市場體系的逐步完善，我國經濟體系中的企業組織形態也逐步呈現出多元、有序的格局，從經營規模、參與的領域，到所有制形態等，這種多元格局逐漸形成了一張企業組織生態網絡。而在這個生態系統網絡中，占主導地位的將是以混合經濟形態出現的股份公司。物競天擇、適者生存的規則將決定該系統中所有企業的生命歷程。哪些企業會續存發展？哪些企業將被淘汰出局？這些問題將由市場機制來解決。

在上述大背景下，對國有經濟改革與調整的微觀層面，即國有企業改革而言，其內涵就是要在這樣一個基于市場規律而形成的企業生態系統中找準符合自己比較優勢的位置，做好市場定位，以產權重組為核心，集中資源，通過各種途徑，打造自己的競爭優勢。對那些資不抵債，轉型困難，不關乎國計民生又無市場前景的國有企業，其選擇就是破產，退出市場。即使是目前盈利的國有企業，也要分門別類，以產權改革為突破口，使那些依靠政府保護或壟斷而自身沒有比較優勢的部分國有企業實行“戰略性退出”，要不改行，要不合并，甚至停產。

實際上，從理論分析來看，“進”、“退”范圍的確定和選擇應該以“政府職能”的重新界定為前提，因為進退的實質是解決政府與市場（或國有資本與非國有資本、或“看得見的手”與“看不見的手”）之間的分工問題。因此，為了保證進退順利實施，有效實現多元構建，政府必須首先對自身職能進行重新定位，明確自己在市場經濟條件下該干什么、不該干什么。對于非國有資本愿意從事并且能夠從事的行業，政府應該果斷地（有計劃、分步驟地）將國有資本從中抽出來（這實際上即對國有企業實施“非國有化”改革）；然后再將國有資本投入到非國有資本不愿和不能經營的非競爭性行業（而這顯然又從另一方面強化了國有經濟的主導地位）。

其次，在國有企業有進有退的構建過程中，要明確其“退出”、 “進入”的主體是政府，而不可能是企業的職工或企業負責人。這不僅是由國有企業的國有制性質所決定的，而且還是提高國有企業改革效率的客觀需要。因為，國有企業進行所有制結構調整和完善涉及到我國經濟、政治、文化等眾多領域的深層改革問題，關系到工人、企業負責人乃至政府公務人員和事業單位職工的切身利益。所以，國有企業“有進有退”的進一步改革只能以政府為主體，實行自上而下、有組織、有步驟的改革，而不能像上世紀七十年代末期的農村家庭聯產承包責任制改革那樣，由基層單位充當首要行動主體、實行自下而上的改革。

總之，企業層面的國有經濟改革，要適應市場經濟改革與發展的多元化要求，以建立健全現代產權制度為方向，采取有進有退的方式，但應以縮減數量空間的退出為主，進行結構調整。要符合企業組織生態系統的發展趨勢，進行多元構建，靈活布局。這是因為，一方面，量大面廣的國有企業加大了監管成本，加重了政府的財政負擔；其次，還會導致腐敗；再次，原有的制度安排已經不適應市場經濟發展的要求；最后，只有在國有經濟的企業層面展開系統的多元構建，才能形成一個體系完善、開放有序、健康發展的全國市場。

二、中觀產業層面：戰略集中，優化配置

在企業層面來看，國有經濟以退為主的有進有退的改革，必然在產業層面帶來國有經濟以集中為主要表現的調整與重新布局。實際上，作為國有經濟所有者的代理人，國務院國資委也是這么要求的，提出了四個集中：一是向關系到國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中；二是向技術先進，結構合理，機制靈活，核心競爭力強的大公司大企業集團集中；三是國有資本要向有市場競爭力的優勢行業集中；四是國有資本要向中央企業主業集中。這四個集中要求體現了產業層面的國有經濟戰略集中要把握政治利益和經濟利益的雙重原則，政治利益的原則要求國有經濟資源在產業選擇上要優先集中到關乎國家安全與國民經濟命脈的關鍵產業，經濟利益的原則則要求國有經濟資源要集中于具有比較優勢與市場前景的產業。

產業層面的國有經濟戰略調整，其目的是要盤活國有資產，提高國有資源的優化配置，要提高國有資產運營效率，保證國有資產保值增值。為此，需要著重做好以下幾個方面的工作：一是要理清產權屬性，明確產權主體及其權利和責任；二是加快建立完善的產權保護和產權交易的法制規范，并嚴肅貫徹執行；三是要完善國有資產的流動機制，建立和完善各級各類的產權交易平臺，保證國有資產的流動性；四是繼續探索構建國有資產的運營體系，進一步明確各級國有資產管理機構的責任和權利，充分發揮其在國有經濟調整中的積極作用；五是加快培育完善的企業家市場；六是在政企分離后，要進一步探索建立現代企業制度，形成有序制衡的可靠的公司治理結構。

可以看到，隨著企業層面國有經濟改革的深化，國有經濟的存在形態正在從“國企實體”轉變為“國有資本要素”，政企分離取得一定成效，國有資產監管部門的角色逐漸從國有企業的“經營者”轉變為國有資本要素的“所有者”，其管理的著重點也從“管理企業”轉變到“管理資產”上來，這為產業層面國有經濟的有效集中和優化配置奠定了一定的基礎。但是，產業層面國有經濟改革的進程與成敗除了上述六個方面的因素以外，根本還取決于整個經濟制度變遷的步伐和市場經濟的完善。

三、宏觀國民經濟層面：全局利益，和諧發展

從整個改革的歷程來看，國有經濟的改革是漸進式改革方式逐漸從體制外深入體制內的必然結果。體制外的非國有經濟已經有了充分的發展，并且事實證明其制度安排表現得更具有活力和競爭力。改革的力量必然突破國有與非國有的邊界，滲透到國有經濟領域。從這個意義上講，國有經濟的改革與調整是整個國民經濟體制改革的重要組成部分，必須服從整個國民經濟和全體國民的最高利益。那么，從宏觀國民經濟層面來看，國有經濟的調整就要以國民經濟全局利益為導向，要處理好國有經濟與非國有經濟之間的關系。不應該強調兩者之間的沖突與矛盾關系，而是要服從全局利益，突出兩者之間的互補關系，和諧發展，共筑有利于優化社會資源配置和造福民生的混合經濟體制。

另外，世界各國不同經濟發展階段，其國有經濟集中分布的狀況各有其特點。這說明國有經濟在不同的國民經濟發展階段應該起著不同的作用。在經濟起飛的工業化初期，面臨的主要問題是一些基礎設施領域的發展問題。由于私人資本規模有限，即使是搞股份制來建設這些項目都來不及。而從服務面來看，這些產業又是整個國有經濟發展所必須的。因此，世界各國國有經濟最早出現在從事鐵路、郵電、港口、發電等領域。在經濟起飛階段后，隨著基礎設施建設的逐步完善和民間資本能力的提高，一些發達國家的此類國有企業已經進行了私有化。到這一階段，出于解決技術改造等問題與參與國際競爭的需要，國有經濟從事的領域主要集中在鋼鐵、汽車、造船、重化工業等基礎工業領域。而在進入后工業化時期后，世界發達國家的國有資本則更多地投入到基礎科研、教育等領域。雖然西方國家沒有繼續進行國有化，但政府在非物質生產領域的投資則一直在大量增加。可以看出，國家投資的作用主要應體現在保持國民經濟發展的關鍵環節和私營企業發展的薄弱環節上。這就要求從宏觀國民經濟總體利益與全局利益的角度出發，對國有經濟的微觀退出和產業集中的選擇上，還要考慮到國民經濟的發展階段及其特點，有梯度、有順序地進行。

站在國民經濟整體利益的高度來審視國有經濟的布局和調整，可以更深刻地把握其宏觀性質與全局意義。國有經濟的調整事關整個經濟體制改革的進程與全民利益，而且相當程度上決定著非國有經濟的發展及其在國民經濟轉軌中的價值和作用。因此，當前階段在深化改革的過程中，必須強調國有經濟與非國有經濟的平等待遇，強調兩者和諧發展觀，即國有經濟與非國有經濟是相輔相成，共同發展的，而非相互競爭，相互替代的關系。落實這種觀念的關鍵就是要全面落實國民待遇原則。要清除限制非國有經濟發展的不合理規定，放寬民間資本進入的領域，降低其進入的門檻。尤其要加快推進電力、電信等壟斷行業的市場化改革，鼓勵私人資本進入。同時要清除在資本、金融、人才等市場上對非國有經濟成分的差別待遇，營造有利于發展非國有經濟的社會環境。

國有經濟改革的宏觀性質與全局意義，還要求在實踐中要著眼于長遠利益與整體利益，要避免短期化傾向和簡單化傾向。只有這樣，才能使國有經濟布局和結構調整真正到位。

四、結束語

對國有經濟改革的分層探討，可以更為全面地把握其豐富的內涵，也更為清楚地看到國有經濟改革的繁重任務與光榮使命。以上分析的三個層面的國有經濟改革不是相互孤立的，而是層層相扣，相互影響的。但是，宏觀層面的意義相對處于統領地位，不管是微觀層面有進有退的國有企業改革，還是產業層面國有資產的集中，都要服從于真正能夠造福于全民族和全體人民的國民經濟這個最高利益。只有從這三個層面系統思考，聯合推進，才能有效實現國有經濟改革和發展的基本目標。

（作者單位：西安外事學院）