關于建設社會主義新農村資金問題的調查

一個難以回避的事實

近幾年，在國家和自治區一系列惠農、富農政策的刺激下，我區農村牧區經濟逐漸復蘇，效益不斷提高，農村牧區經濟迎來了自上世紀80年代以來第二個快速發展的時期。然而，目前財政支出在制度安排上向城市傾斜的格局沒有根本改變，支農支牧項目管理部門龐雜、投資越位和缺位并存，金融機構萎縮、金融服務缺失，財政與金融缺乏應有的協調和配合等正在制約著農村牧區經濟的發展。

一、財政向城市傾斜的格局沒有根本改變，支農支牧投資越位和缺位并存

近年來，國家和自治區雖然不斷擴大支農支牧資金投入，但財政支出在制度安排上向城市傾斜的格局仍然沒有根本改變，支農支牧支出占一般預算支出的比例也沒有明顯提高，農村牧區公共產品提供嚴重不足，水利建設、道路建設、科技推廣和社會化服務體系建設等嚴重滯后。特別是由于沒有建立起責、權、利相匹配的財政支農支牧激勵和約束機制，各涉農部門之間爭項目、爭資金或相互推諉等現象程度不同存在：由于支農支牧項目涉及的部門眾多，部分項目又交叉管理，因此，同一類項目存在著多個部門重復立項、交叉考察論證，既拉長了建設周期，又加大了管理難度；資金鏈條長，多個環節審批，既影響了資金的及時到位，又增加了資金管理成本。

二、金融主體數量減少，金融服務功能定位缺失

隨著國有商業銀行機構改革和經營戰略定位向城市轉移，其在農村牧區的營業網點銳減。據統計，全區四家國有商業銀行旗縣以下（包括旗縣）營業網點和從業人員從1995年到2005年底10年間分別減少2972個和21726名，減幅分別達到61.58%和46.97%。國有商業銀行機構網點的收縮和經營戰略定位向城市轉移，農村金融服務發生了三大變化：一是大量的農村牧區資金被抽走。據2005年不完全統計，郵政儲蓄和旗縣級國有商業銀行儲蓄機構抽走農村牧區資金約達300億元。農村牧區資金的“非農化”，導致了“城市吃肉，農村失血”，動搖了農村牧區發展的信貸根基。二是農村金融市場缺乏充分的競爭，形成了農村信用社“一家獨大”的局面。農村金融市場的這種“單打獨斗”狀況，一方面導致了貸款利率走高，陡增了農牧民的生產、生活成本，給農牧民增收造成了梗阻；另一方面，服務功能不斷弱化，貸款手續繁雜、服務手段落后，農牧民很難得到優質的金融服務。三是民間借貸活躍，潛在大量的信用、支付、道德風險。

三、財政與金融在支農支牧項目上缺乏應有的協調和配合，項目資金和信貸資金形不成合力

據調查，我區絕大多數支農支牧項目都由財政出資啟動，但后續工程所需資金由于得不到信貸支持，致使項目無法做大甚至失敗。有些地方政府過分追求政績，所上項目缺乏科學論證，經不起金融部門的信貸審查，從而難以得到信貸支持；有些地方政府信譽不佳，新官不理舊賬，銀行對其敬而遠之；如有些項目銀行貸款到位后，財政配套資金遲遲不能到位，致使項目失敗，銀行資金無法收回等等。

一個值得研究的新課題

眾所周知，農牧業資金周期長，難以達到產業自我積累、自我發展的目的。所以，從增加農牧民收入、提高農牧業綜合生產能力、加快社會主義新農村建設入手，合理配置現有資金資源，滿足現階段農村牧區不同層次、不同客戶群體對財政、金融服務的需求，是一個值得研究的新課題。

一、要堅持以政府為主導，建立有效籌集和使用支農支牧資金的管理機制

為解決當前支農支牧資金投入少、來源不穩的狀況，政府要建立一個有效籌集和使用支農支牧資金的管理機制，要在資金來源渠道的拓寬、資金投入的可持續性、支農支牧項目效益的持久性等方面通盤考慮，制定切實可行的支農支牧資金增長計劃。要明確自治區、盟（市）、旗（縣）三級政府的財權和事權關系，明確各級政府的財政支農支牧責任和支出范圍。積極探索和建立財政預算外資金、農牧業發展基金、政府產業項目運營投資公司與市場化投融資方式，拓寬政府農牧業投融資渠道，最終形成政府投資引導，多元主體投入，多種資金互補，資金有效運行的農牧業投入保障體系。

要積極改革支農支牧財政資金管理體制，實行國庫集中收付制度。與此同時，要指定專門機構監督支農支牧資金管理及使用。

二、要著力構建切合農村牧區實際的農村金融體系

從我國農村經濟發展的區域性特征和農村經濟發展現狀來分析，在農村金融的發展戰略和制度安排上，應擯棄“摸著石頭過河”的農村金融改革路徑，由政府主導，社會各方面力量廣泛參與，迅速構建一個比較切合農村牧區實際，適應社會主義新農村建設需要的供給型現代農村金融體系。這是將資金安全、高效地投入到農村牧區經濟建設中的最佳途徑，也是解決農村金融資源分配不合理的有效措施。

國家應適時調整農村金融政策，構建合理的農村金融產業結構，調整商業性金融功能。一是要拓寬政策性金融功能。對農業發展銀行的功能進行重新定位，改變其服務品種單一的現狀，擴大其服務“三農”的范圍，將其業務領域擴展到農牧業基礎設施建設、農牧業科技成果的開發和推廣、涉及糧油等農畜產品加工轉化、農牧業產業化經營、農畜產品進出口貿易等方面。二是要壯大合作金融實力。充分發揮農村信用社在農村金融中的主力軍作用，轉換經營機制，增強自身實力，改進支農支牧服務方式和方法，提高其服務水平。要擴大農村信用社的服務領域，使其服務品種和規模更加符合農村牧區經濟社會發展實際，滿足農牧民、農牧業及農牧企業實際生產經營需要。三是要完善農業保險功能，建立起以政策性保險為主、商業性保險為輔的農牧業保險體系。四是要繼續加大商業銀行退出農村金融市場的步伐，采取得力措施斬斷其從農村牧區大量吸收資金的渠道。五是要加大郵政儲蓄改革步伐，開辟郵政儲蓄資金返還農村牧區的渠道。六是要積極探索民間金融融資模式。正視民間金融的“草根訴求”，在法制的框架下推動農村牧區民間金融“陽光化”，建立民間貸款組織，采取登記備案的形式，自律管理的方式將民間金融規范起來，賦予民間金融健康發展的空間，把民間金融融入整個農村金融的供求均衡系統之中。

三、調整金融資源在城鄉的分配格局

引導資金向農村牧區的有效流動，應進行相應的制度安排：一是把握統一貨幣政策與農村經濟金融的結合點，增強“窗口”指導的針對性和貨幣政策的有效性，改變貨幣的流向。中央銀行應在實行統一貨幣政策的前提下，運用選擇性貨幣政策工具—————再貸款改變貨幣的流向。二是取消歧視性的存款政策，堵住農村資金分流的渠道，增強農村信用社吸收農村資金的能力。應取消有關部門限制下屬單位在農村信用社開戶的相關規定，動員和引導涉農資金、財政資金、社保資金、住房公積金等存入農村信用社。三是建立鼓勵金融機構增加農牧業信貸投入的激勵機制。

四、建立良好的農村金融生態環境系統工程

農牧業投資具有周期長、風險高、比較利益低的特點。因此，必須建立良好的農村金融生態環境。一是建立農村金融生態環境的評價指標體系，建立金融風險監測控制體系和金融生態環境監測體系，以提高農村金融生態環境建設的前瞻性、科學性和有效性。二是探索建立農村牧區征信體系。積極創造條件，通過建立、完善客戶經濟檔案和賬戶管理，加強跟蹤監測，盡快建立農牧戶、個體私營經濟組織的信用咨詢系統。三是減負讓利，減免農村金融機構稅費，降低資產處置和抵押貸款的費用，規范執法，為農村金融機構的發展創造一個良好的外部環境。四是依法維護金融機構債權，打擊逃廢農村金融機構債權的各種違法犯罪行為。

一個必須扮演的角色

農村信用社作為農村金融主力軍，在建設社會主義新農村的實踐中始終扮演著其它金融機構不可取代的重要角色。

一、更新思想觀念，鞏固農村金融主力軍地位

農村信用社全力支持社會主義新農村建設，必須把市場定位確定在“以農為本，為農服務”的宗旨上。要在全行業組織開展“三農”再教育，增強干部職工建設社會主義新農村的緊迫感，從根本上解決對“三農”感情不到位、政策不到位、工作不到位的“三不到位”問題，扎扎實實地做好關系農牧業、農村牧區、農牧民迫切需要解決的問題。要放寬信貸服務領域，不斷適應建設設會主義新農村的需求，實現“三個轉變”：由支持傳統農牧業向支持現代農牧業轉變；由支持農村牧區基礎產業向支持消費及農村牧區社會各項事業轉變；由支持一般農牧戶向支持一般農牧戶和農村牧區集體、個體工商戶并重轉變。

二、加大改革力度，謀求自身與社會協調發展

農村信用社改革不僅僅是一個單純的金融問題，而是事關農業、農村、農民和國民經濟全局的問題。所以，農村信用社改革必須適應農村生產力發展水平，始終將服務“三農”擺在首要位置，避免一味追求自身效益的提高而忽視社會效益的商業化傾向。農村信用社行業管理部門要制定和完善考核管理辦法，改變過去重自身經營指標考核而忽視社會效益指標考核的做法，建立起既重視自身經營發展又兼顧社會效益的工作機制，促使農村信用社在提高自身經營效益的同時，下大力氣不斷加強和改進支農支牧服務水平，形成“一頭挑兩肩”的新型支農支牧服務格局，一頭挑著農牧民，一頭挑著市場，從而實現農村信用社自身效益與社會效益的全面、協調、可持續發展。

黨的十六屆五中全會強調，要統籌城鄉經濟社會發展，大力發展農村公共事業，千方百計增加農民收入。這意味著在加快經濟發展的同時，農村教育、文化、醫療、社會保障、基礎設施等社會事業，也將進入加速發展時期，城鄉差距有望逐步縮小。因此，農村信用社在全力支持農牧業發展的同時，還要結合實際支持好農村牧區二三產業的發展，不斷推進農村牧區工業和城鎮化進程，實現勞動力向二三產業轉移，形成“以工哺農”的農村牧區發展格局。既要集中力量支持和鼓勵農牧民自主發展，又要實事求是地支持農村牧區集體經濟發展，不斷壯大農村牧區集體經濟積累，為實現農村牧區經濟社會全面發展創造條件。

三、創新服務方式，拓寬支農支牧服務領域

長期以來，由于受傳統觀念的制約和行業政策的限制，農村信用社業務經營局限于農村牧區“小規模”“分散”的傳統業務范疇內，業務范圍的局限化、業務模式的傳統化、業務渠道的單一化，嚴重制約著農村信用社的進一步發展。因此，今后一個時期，農村信用社應將創新作為業務經營和改進服務方式的重中之重，努力抓好以下三個環節：一是以提高資金營運效率為目標，大力拓展信貸領域。在繼續做好為“三農”服務的同時，積極拓展信貸領域，大力開辦住房信貸、助學信貸、高檔消費品信貸等消費信貸。二是以市場為依托，大力發展中間業務。農村信用社應從戰略的高度提高對開辦中間業務的認識，依靠現有技術手段和農村牧區客戶市場，集中力量開發創新。如開辦代理農業銀行、農業發展銀行、農村保險業務的同時，積極創造條件向代理鄉鎮國庫業務、代理國家開發銀行生態建設項目貸款業務及代收、代保管業務等。三是創新科技，提高農村信用社競爭和發展能力。采用電子化科技手段，改革金融業務的傳統處理方式，實現經營管理決策過程的科學化。、