論財(cái)政分權(quán)與民族地區(qū)基礎(chǔ)教育

黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》要求進(jìn)一步深化分稅制財(cái)政體制改革，改革現(xiàn)行稅制，在統(tǒng)一稅收前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)呢?cái)稅管理權(quán)。這是繼1994年分稅制改革后，中央的又一次大動(dòng)作，預(yù)示著新一輪稅制改革即將啟動(dòng)，中央、地方財(cái)政關(guān)系的重新調(diào)整。當(dāng)前，關(guān)于財(cái)政分權(quán)的討論不再局限于財(cái)政問題本身，而是更多地考慮了財(cái)政分權(quán)對(duì)其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的影響，教育是其中很重要的一個(gè)方面。我國(guó)的民族教育是整個(gè)教育體系中重要的組成部分，民族地區(qū)的基礎(chǔ)教育尤為重要。民族地區(qū)的基礎(chǔ)教育，作為一種關(guān)系國(guó)計(jì)民生的教育形式，是中國(guó)共產(chǎn)黨在以馬克思主義理論為指導(dǎo)，解決我國(guó)民族問題的具體實(shí)踐中創(chuàng)造的，是提高民族地區(qū)公民文化素質(zhì)，繁榮民族文化，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定與和諧的重要舉措；同時(shí)基礎(chǔ)教育也是民族地區(qū)發(fā)展問題中的重要內(nèi)容之一。

一、我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制

財(cái)政分權(quán)是指，中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責(zé)任范圍，允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)。其核心是，地方政府有一定的自主權(quán)。目前，通常采用地方財(cái)政收入、地方財(cái)政支出、省級(jí)政府預(yù)算收入中平均留成比例、子級(jí)政府支出與中央政府支出之比、預(yù)算收入的邊際分成率、自治權(quán)指標(biāo)和支出———收入指標(biāo)、垂直不平衡度等指標(biāo)來衡量財(cái)政分權(quán)的程度。財(cái)政分權(quán)理論經(jīng)過20世紀(jì)60、70年代的廣泛討論之后，一直沒有得到足夠的重視，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型和發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌重新使人們關(guān)注財(cái)政分權(quán)問題，并且當(dāng)前的討論不再局限于財(cái)政問題本身，而是更多地考慮了財(cái)政分權(quán)對(duì)其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的影響。正是因?yàn)樨?cái)政分權(quán)的后果多種多樣，所以，單純地講，絕對(duì)的分權(quán)體制或絕對(duì)的集權(quán)體制都是不科學(xué)的。從現(xiàn)有的分稅制實(shí)踐看，各個(gè)國(guó)家都力圖根據(jù)本國(guó)的具體情況尋求一種適度的分權(quán)。按照奧茨的說法，現(xiàn)在的趨勢(shì)是分權(quán)與集權(quán)并存，或者說一些原來歸地方政府的權(quán)力現(xiàn)在正收歸中央，比如環(huán)境監(jiān)管；另一些原本屬于中央的權(quán)力，現(xiàn)在劃歸地方，比如社會(huì)保障。其中：分稅制是按稅種劃分中央與地方的稅收收入及其管理權(quán)限的一種財(cái)政管理體制。其基本內(nèi)容是，在中央與地方政府之間，根據(jù)各自履行國(guó)家職能的需要，將現(xiàn)有的稅收及其管理權(quán)限作適當(dāng)劃分。并實(shí)施以下分稅辦法：第一，增值稅和消費(fèi)稅作為主要收入來源，用統(tǒng)一的分稅制度取代以前固定上繳的辦法，增值稅的25%屬于地方政府、75%屬于中央政府，下一年增加部分的30%留歸地方政府所有；第二，對(duì)于中央企業(yè)，則主要是國(guó)有大型企業(yè)的所得稅屬于中央預(yù)算，其他企業(yè)的所得稅屬于地方預(yù)算；第三，低收入項(xiàng)目如個(gè)人所得稅、一些財(cái)產(chǎn)稅等屬于地方預(yù)算。從橫向比較看，財(cái)政分權(quán)的一個(gè)顯著后果是各省份間的財(cái)政收入不平衡狀況加劇，尤其是一些貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)，它們的微薄財(cái)政收入甚至難以維持最基本的公共物品供給，許多貧困地區(qū)、民族自治地區(qū)的基礎(chǔ)教育是靠中央政府的教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付才得以為繼的。

二、財(cái)政分權(quán)體制下民族地區(qū)基礎(chǔ)教育存在的問題

在財(cái)政分權(quán)體制下，民族地區(qū)獲得了一定的財(cái)政自治權(quán)，財(cái)政收入有了較大的增長(zhǎng)。但是，財(cái)政分權(quán)也給民族地區(qū)財(cái)政帶來了不利影響，進(jìn)而給民族地區(qū)基本公共物品的供給，尤其是基礎(chǔ)教育的投入帶來一定的負(fù)面影響。

（一）基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，辦學(xué)資金十分緊缺

近幾年來，民族地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入雖然在不同程度上有所增加，但投入的金額數(shù)量與民族地區(qū)教育發(fā)展的實(shí)際需要還相差太遠(yuǎn)，嚴(yán)重不足。現(xiàn)在，國(guó)家把基礎(chǔ)教育的管理權(quán)限下放給各級(jí)地方政府，由于民族地區(qū)各市縣地方財(cái)政困難，很難按照《教育法》的規(guī)定，實(shí)行對(duì)教育撥款做到“三個(gè)增長(zhǎng)”，也沒有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為義務(wù)教育提供必要的資金。再加上農(nóng)村教育附加費(fèi)大額缺收，社會(huì)集資十分有限，學(xué)生欠費(fèi)數(shù)額很大，致使各市縣民族教育經(jīng)費(fèi)十分緊缺。經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，辦學(xué)資金十分緊缺，這是民族地區(qū)教育存在的最為嚴(yán)重的問題。

（二）師資水平不高

振興民族的希望在教育，振興教育的希望在教師。一所學(xué)校的辦學(xué)力量主要取決于其師資水平，一個(gè)地區(qū)的教育發(fā)展也主要決定于該地區(qū)的師資建設(shè)。所以，發(fā)展教育還是主要依靠教師水平的提高。教師隊(duì)伍的突出問題表現(xiàn)在數(shù)量少、質(zhì)量差、不穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)不合理。僅從學(xué)歷來看，以西藏自治區(qū)為例，初中1781名專任教師，合格率64.7%；小學(xué)8647名專任教師，合格率39.4%。教師流動(dòng)量也大，且年輕化，缺少學(xué)科帶頭人。就流動(dòng)量而言，據(jù)統(tǒng)計(jì)，西藏大學(xué)近5年來共流失教師150多人，西藏農(nóng)牧學(xué)院1992年至今已調(diào)走50多名教師。地、縣以下教師分不去、留不住的現(xiàn)象更嚴(yán)重。甘肅省甘南、臨夏等少數(shù)民族聚居的地方都不同程度地存在著教師數(shù)量不夠，質(zhì)量不高的問題。一方面是由于現(xiàn)有教師水平不高。發(fā)展基礎(chǔ)教育首先要提高教師學(xué)歷，而民族地區(qū)教師的學(xué)歷達(dá)標(biāo)顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于教育的要求；另一方面，由于少數(shù)民族聚居地一般地處“老、少、邊、窮”地區(qū)，這就很難吸引優(yōu)秀的教育人才來當(dāng)?shù)貓?zhí)教。所以，形成了惡性循環(huán)，從而嚴(yán)重地影響了民族地區(qū)基礎(chǔ)教育的發(fā)展進(jìn)程。

（三）民族地區(qū)對(duì)基礎(chǔ)教育的財(cái)政投入不足與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后密切相關(guān)

基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)投入在一定程度上是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的縮影。我國(guó)改革開放20年來，奉行“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距越來越大。而我國(guó)的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入體制又是以地方財(cái)政為主。因此，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)支出水平很大程度上取決于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)落后制約著民族教育；教育的落后又影響著民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

我國(guó)民族地區(qū)的基本特征和現(xiàn)狀，表現(xiàn)為地處邊陲和高寒地區(qū)，地大物博，資源豐富，但資源優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不夠，生產(chǎn)力發(fā)展水平相對(duì)落后；地理?xiàng)l件差，交通閉塞，信息不靈，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后；外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)育緩慢，吸納外資能力弱，對(duì)外開放相對(duì)落后；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)生活相對(duì)落后；科學(xué)教育普及不夠，社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后。為了推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，切實(shí)改變其落后面貌，黨和國(guó)家采取了一系列積極的政策措施和超常規(guī)手段，經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)幾代人的努力，使民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。但由于歷史原因和地理?xiàng)l件限制，自身基礎(chǔ)薄弱，市場(chǎng)發(fā)育不良，發(fā)展能力不強(qiáng)等因素，目前民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍然潛在許多矛盾和問題，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，發(fā)展差距仍然很大。這樣，必然會(huì)導(dǎo)致民族地區(qū)政府以優(yōu)先發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)為首要目標(biāo)，把財(cái)政收入集中投到為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件的項(xiàng)目上，而忽略了民族地區(qū)公共物品的提供，尤其是基礎(chǔ)教育。這是因?yàn)榛A(chǔ)教育投資是一項(xiàng)長(zhǎng)期的投入，在短期內(nèi)是不能受益的。

三、財(cái)政分權(quán)體制對(duì)民族地區(qū)基礎(chǔ)教育造成不利影響的原因分析

一方面，中國(guó)財(cái)政分權(quán)制度是建立在中央與上級(jí)政府委任制的框架基礎(chǔ)上的。這種體制在一定程度上限制了地方政府對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裥枨蟮闹匾暢潭取Ｓ捎谖沃葡碌呢?cái)政分權(quán)制導(dǎo)致了地方政府行為的變異以及政府自利性的客觀存在，這使得地方政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)不計(jì)成本地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資，卻忽視了當(dāng)?shù)毓姷纳鐣?huì)服務(wù)需求，其中以基礎(chǔ)教育的提供為甚。尤其是民族自治地區(qū)，其擁有相對(duì)較強(qiáng)的財(cái)政自主權(quán)，又大多地處邊疆，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，再加上同一時(shí)期內(nèi)民族自治地區(qū)的財(cái)政收入是既定的，且與較發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入相比差距較大。所以，增加改善投資環(huán)境、吸引外資的投入擠占了相應(yīng)的基礎(chǔ)教育等方面的社會(huì)福利支出。因?yàn)椋A(chǔ)教育的潛在作用的發(fā)揮需要很長(zhǎng)一段時(shí)間，導(dǎo)致民族地區(qū)政府為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)往往就忽略了基礎(chǔ)教育等長(zhǎng)期性投資。

1988年后，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)制度明確規(guī)定地方政府完全擁有地方開支的自主權(quán)。它與居民流動(dòng)性的地區(qū)差異結(jié)合在一起，導(dǎo)致了富裕與貧困地區(qū)完全不同的地方政府行為。對(duì)富裕地區(qū)來說，為了吸引他們所需要的各個(gè)層次的高素質(zhì)勞動(dòng)力，地方政府不得不改善社會(huì)公共服務(wù)，如教育、衛(wèi)生等。同樣，為了吸引外來資本，地方政府不得不改善當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境、增加公共基礎(chǔ)設(shè)施投資。在財(cái)政收入給定的情況下，改善當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境和提供以基礎(chǔ)教育等為首的社會(huì)服務(wù)之間存在著此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，改善投資環(huán)境有可能擠占基礎(chǔ)教育的財(cái)政支出。富裕地區(qū)對(duì)于流動(dòng)性較強(qiáng)的高素質(zhì)勞動(dòng)力的爭(zhēng)取是通過用工單位支付工資和提供當(dāng)?shù)厣鐣?huì)服務(wù)來達(dá)到的，但是吸引外來資本的地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)又可能導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鐣?huì)服務(wù)的減少。因此，財(cái)政分權(quán)對(duì)于富裕地區(qū)社會(huì)福利開支的影響總體上是不明顯的。但對(duì)于民族地區(qū)來說，由于居民的流動(dòng)性較差和地方政府更感興趣的是吸引外來資本，地方政府普遍忽視諸如教育、衛(wèi)生等社會(huì)服務(wù)需求。因此，財(cái)政分權(quán)刺激地方政府發(fā)揮更大責(zé)任的領(lǐng)域可能僅僅是改善投資環(huán)境的公共開支這一項(xiàng)。更為極端的情況是，由于流動(dòng)性較強(qiáng)的、較高素質(zhì)的那部分勞動(dòng)力總是向富裕地區(qū)流動(dòng)。無論貧困地區(qū)政府如何努力改善社會(huì)服務(wù)，其質(zhì)量與數(shù)量總是不如富裕地區(qū)，較高素質(zhì)的勞動(dòng)力就極有可能呈現(xiàn)出從貧困到富裕地區(qū)流動(dòng)的單一方向。這種勞動(dòng)力單方向跨區(qū)域流動(dòng)已經(jīng)得到證實(shí)。

另一方面，現(xiàn)行分稅制將消費(fèi)稅的全部和增值稅的75%劃為國(guó)稅，目的之一在于加大中央政府的財(cái)力集中度，并且使財(cái)力集中度在地區(qū)間有一定的差異，以調(diào)節(jié)地區(qū)間利益，逐步實(shí)現(xiàn)均衡分配。應(yīng)該說，由于增值稅與消費(fèi)稅主要來自制造業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)和部分第三產(chǎn)業(yè)，工業(yè)化程度較高的地區(qū)貢獻(xiàn)較多，農(nóng)牧業(yè)占較大比例的地區(qū)貢獻(xiàn)較少，這符合保護(hù)農(nóng)業(yè)、支持中西部地區(qū)、照顧民族地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略和政策。但由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，稅收結(jié)構(gòu)也就有很大區(qū)別，這就造成實(shí)際運(yùn)行結(jié)果與改革初衷不一的局面。以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)的地區(qū)（老工業(yè)基地），收入以增值稅為主，增值稅大頭劃為中央稅以后，地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加財(cái)政收入的積極性受到較大影響。而工業(yè)化程度低的地區(qū)，其第一產(chǎn)業(yè)所提供的財(cái)政收入又很有限，其第三產(chǎn)業(yè)起步晚、發(fā)展慢，以上劃分兩稅在地方收入中也占較大份額，中央的集中程度并不低。換言之，在新體制下，真正得益的是市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、第三產(chǎn)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)。從以上劃分兩稅占現(xiàn)實(shí)總收入的比重來看，根據(jù)中央向各類地區(qū)的財(cái)力集中度，可知中西部地區(qū)高于全國(guó)地方平均值，民族地區(qū)又高于中西部地區(qū)，老工業(yè)地區(qū)高于市場(chǎng)化程度高的地區(qū)。更為突出的問題是，中央集中的財(cái)力并沒有用于轉(zhuǎn)移支付，大部分是以1993年的基數(shù)返還給地方，存量并未調(diào)整；雖然新增部分是以增長(zhǎng)率的1:0.3返還給地方，但欠發(fā)達(dá)地區(qū)又因財(cái)源較弱、收入增長(zhǎng)乏力而受益無多。可以說，分稅制并沒有實(shí)現(xiàn)縮小地區(qū)財(cái)政發(fā)展差距的目的。這樣，實(shí)現(xiàn)分稅制以來，民族地區(qū)地方財(cái)政在全國(guó)的地位下降了，這集中表現(xiàn)在財(cái)政收入占全國(guó)地位的比重逐年下降，與其它地區(qū)的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。因而，財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致貧困地區(qū)政府引進(jìn)外來資本的壓力和責(zé)任增強(qiáng)，相應(yīng)地它必須改善與其目標(biāo)不匹配的投資環(huán)境。這種為改善投資環(huán)境的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步妨礙了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)服務(wù)水平的提高。因此，財(cái)政分權(quán)對(duì)貧困地區(qū)尤其是民族自治地區(qū)的教育水平供給、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都產(chǎn)生了負(fù)面影響。

四、對(duì)民族地區(qū)基礎(chǔ)教育有效供給的幾點(diǎn)政策建議

就整個(gè)社會(huì)而言，基礎(chǔ)教育的普及與發(fā)展，直接制約了整個(gè)民族文化素質(zhì)和國(guó)民素質(zhì)的普遍提高，而且由于能為全社會(huì)各類專門人才的培養(yǎng)奠定良好的基礎(chǔ)，對(duì)今后社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。

第一，基礎(chǔ)教育能產(chǎn)生大量的外部效益，因此，政府提供的效率損失相對(duì)于市場(chǎng)提供的效率損失會(huì)小些，因此采取政府提供為主。而且分配的理由也是基礎(chǔ)教育采取政府提供的基本依據(jù)。基礎(chǔ)教育的免費(fèi)提供，為每一個(gè)公民創(chuàng)造了培養(yǎng)參與平等競(jìng)爭(zhēng)能力的機(jī)會(huì)，從而降低了財(cái)富的不均等。對(duì)于民族地區(qū)的基礎(chǔ)教育更是如此，如前所分析，財(cái)政分權(quán)對(duì)貧困地區(qū)尤其是民族地區(qū)的基礎(chǔ)教育水平供給產(chǎn)生了負(fù)面影響。這樣，就需要國(guó)家從宏觀層面出發(fā)，建立公共財(cái)政制度，確保公共收入用于公共投入。需要中央政府建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，加大教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，必須做到專款專用。

第二，政府提供公共物品存在著政府失靈的問題，主要表現(xiàn)為不能滿足消費(fèi)者的不同需求，對(duì)每個(gè)人都供應(yīng)相同水平的基礎(chǔ)教育，而不考慮人們對(duì)教育需求的差異。因此，在政府提供以保證每個(gè)人都能享受到最起碼的基礎(chǔ)教育的同時(shí)，還應(yīng)采取市場(chǎng)提供為輔的方式，讓高層次需求者在市場(chǎng)上得到滿足。對(duì)于民族地區(qū)來說，其本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行橫向融資和集資，積極吸引第三部門尤其是慈善組織的資源，發(fā)揮社會(huì)力量辦學(xué)就顯得更為重要。但這必須是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的。

第三，要改變單純地追求GDP增長(zhǎng)速度政績(jī)觀，必須以人為本，把真正為當(dāng)?shù)乩习傩罩\幸福作為追求的真正政績(jī)。一段時(shí)間以來，一些干部在“發(fā)展”問題上產(chǎn)生了很大的誤區(qū)，把“發(fā)展是硬道理”片面地理解為“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率是硬道理”，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展簡(jiǎn)單化為GDP決定一切。在這種片面發(fā)展觀的指導(dǎo)下，很多地方不同程度地出現(xiàn)了片面的政績(jī)觀。所以，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的民族地區(qū)政府績(jī)效評(píng)估體系中，特別強(qiáng)調(diào)民族地區(qū)公共服務(wù)、公共物品供給狀況，重視民眾公共需求的滿足，其中，更應(yīng)以基礎(chǔ)教育為重。只有這樣，才有望實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)基礎(chǔ)教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。

（作者：內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院）