新時(shí)期中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的歷史演變

［摘要］土地家庭承包制在我國(guó)廣泛推行后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)漸顯，并在２０世紀(jì)８０年代后期演化成一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)政治問題。１９８７年以前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕，而從１９８８年到１９９２年幾年間，農(nóng)民負(fù)擔(dān)高位運(yùn)行。中經(jīng)一個(gè)時(shí)期的起伏不定，到１９９８年以后才漸趨回落。農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的全面推開，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)銳減。

［關(guān)鍵詞］土地家庭承包制 農(nóng)民負(fù)擔(dān) 農(nóng)村稅費(fèi)改革

［作者簡(jiǎn)介］巴志鵬（１９６５—），男，河南師范大學(xué)政治與管理科學(xué)學(xué)院副教授，延安大學(xué)中共黨史研究院特約研究員，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師。

一、１９８３～１９８７年：農(nóng)民負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕

中共十一屆三中全會(huì)以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在我國(guó)農(nóng)村逐步推行，到１９８３年底全國(guó)實(shí)行以家庭經(jīng)營(yíng)為主的承包責(zé)任制的農(nóng)戶已占農(nóng)戶總數(shù)的９０％以上，家庭承包責(zé)任制成為我國(guó)農(nóng)村主體土地經(jīng)營(yíng)形式。土地家庭承包制大大激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品總量的增長(zhǎng)。另外，國(guó)家大幅度提高糧棉油等大宗農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，直接增加了農(nóng)民的收入。農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的增加和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上揚(yáng)支撐了農(nóng)民增收：１９７８年，我國(guó)農(nóng)民人均純收入只有１３３．５７元，１９８４年增加到３５５．３３元，年均增長(zhǎng)１７．７％，扣除物價(jià)影響仍達(dá)１５．９％，現(xiàn)金純收入年均增長(zhǎng)２３．９％；１９７９～１９８４年間，農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格提高幅度達(dá)５３．７％，農(nóng)民因提價(jià)而增加的收入人均達(dá)５４．３元，扣除同期生產(chǎn)資料和消費(fèi)品價(jià)格上漲的抵消作用，農(nóng)民人均收入凈增加３３．１元，占同期農(nóng)民收入增長(zhǎng)幅度的２５％^{[１]（Ｐ７５５～７５６）}。這一時(shí)期農(nóng)民由于收入高速增長(zhǎng)，生活質(zhì)量隨之發(fā)生巨大改變和提高。

僅就農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)而言，這一時(shí)期農(nóng)民負(fù)擔(dān)是穩(wěn)中有降的，如１９８１年至１９８５年五年間農(nóng)業(yè)稅實(shí)際負(fù)擔(dān)率為２．９６％，比１９７６年至１９８０年的４．１６％降低了１．２個(gè)百分點(diǎn)。但這一時(shí)期農(nóng)民的其他負(fù)擔(dān)略有抬頭，如１９８３年全國(guó)農(nóng)民的其他負(fù)擔(dān)大約為２１０億元，平均每人２５元，農(nóng)民其他負(fù)擔(dān)總額是當(dāng)年農(nóng)業(yè)稅４７．４億元的４．４倍。這一時(shí)期農(nóng)民收入獲得了超常規(guī)增長(zhǎng)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)增幅小于收入增幅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從１９８３年至１９８８年的五年間，農(nóng)民年人均純收入實(shí)際增長(zhǎng)１２％，而同期農(nóng)民負(fù)擔(dān)總水平平均每年增長(zhǎng)９．７％^{[２]（Ｐ１１３）}。因此，盡管該時(shí)期農(nóng)民負(fù)擔(dān)有日漸突出的趨勢(shì)，但農(nóng)民對(duì)負(fù)擔(dān)問題的感受卻不甚強(qiáng)烈。

二、１９８８～１９９２年：農(nóng)民負(fù)擔(dān)高位運(yùn)行

１９８４年我國(guó)農(nóng)業(yè)獲得了特大豐收，糧、棉、油、糖、果、菜、肉、魚都創(chuàng)歷史最高產(chǎn)量。豐收的結(jié)果卻是出現(xiàn)了全國(guó)性的賣糧難、賣棉難。１９８５年中共中央一號(hào)文件提出要改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)制度。中央決定從１９８５年起取消統(tǒng)購(gòu)糧食棉花，改為合同定額收購(gòu)。但由于當(dāng)時(shí)城市的低價(jià)統(tǒng)銷繼續(xù)存在，迫使糧棉合同定購(gòu)價(jià)格偏低，打擊了農(nóng)民的種糧積極性。結(jié)果，１９８５年糧棉總產(chǎn)量大幅度下降，糧食減產(chǎn)５６４億斤，下降６．９２％，棉花減產(chǎn)４２２２萬(wàn)擔(dān)，下降三分之一^{[３]（Ｐ４８）}。接下來(lái)糧食產(chǎn)量進(jìn)入了１９８６、１９８７、１９８８連續(xù)３年的徘徊期。直到１９８９年糧食產(chǎn)量才突破徘徊達(dá)到８１５１億斤，超過１９８４年的糧食產(chǎn)量紀(jì)錄。１９９０年又獲全面豐收，糧食總產(chǎn)為８７００億斤，比上年增長(zhǎng)６．７％，總產(chǎn)和單產(chǎn)創(chuàng)歷史最高紀(jì)錄。當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)７３８２億元^{[３]（Ｐ５８）}。８０年代中期以后，盡管農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值仍保持在５％左右的增長(zhǎng)速度，但農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象已初露端倪。１９８８至１９９２年間，糧食價(jià)格普遍下降，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”進(jìn)一步擴(kuò)大，由于農(nóng)資供應(yīng)緊張，價(jià)格上漲過猛，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加，農(nóng)民收入增長(zhǎng)幅度下降。１９８５～１９９１年間，農(nóng)民人均純收入在扣除物價(jià)增長(zhǎng)因素后，年均增長(zhǎng)５．０％。

此間，由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管政策法規(guī)不健全，缺乏有效的管理，幾乎各行各業(yè)都向農(nóng)民隨意籌款，農(nóng)民一時(shí)間成了誰(shuí)都想吃的唐僧肉，以致于農(nóng)民的不合理、不合法負(fù)擔(dān)直線上升，負(fù)擔(dān)額居高不下。如截至１９９０年，僅由國(guó)務(wù)院各部委下達(dá)文件可以向農(nóng)民征收的各項(xiàng)資金就高達(dá)１４９項(xiàng)^[４]。１９９１年，國(guó)家農(nóng)調(diào)總隊(duì)一份報(bào)告披露了當(dāng)時(shí)湖南農(nóng)村農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題，報(bào)告例舉湖南省通道侗族自治縣在清理農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作中，發(fā)現(xiàn)全縣很多地方涉及到農(nóng)民負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目多達(dá)９０余項(xiàng)。全縣農(nóng)民年人均負(fù)擔(dān)１７０多元，占全年人均純收入的４０％左右。一些中小學(xué)亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，小學(xué)生一個(gè)學(xué)期要交１７種費(fèi)用，中學(xué)生要交２５種費(fèi)用。湖南農(nóng)村農(nóng)林特產(chǎn)稅既多又高，極不合理。如通道侗族自治縣１９９０年涉及木材的各種收費(fèi)達(dá)１２種，上交木材稅費(fèi)２７３６萬(wàn)元；城步苗族自治縣每立方木材收５種稅、８種費(fèi)，其稅費(fèi)占木材收入的６０％。林農(nóng)抱怨說：九費(fèi)六稅，造林無(wú)味，交得太多，林農(nóng)吃虧。而且當(dāng)時(shí)存在著嚴(yán)重的賣糧難現(xiàn)象，１９９０年湖南糧食豐收，但農(nóng)民手里有大量糧食賣不出去，豐收不增收，糧食多反而成了包袱，農(nóng)民說：糧多價(jià)賤人?。崔r(nóng)民地位低），農(nóng)民沒搞頭^{[５]（Ｐ１３～１４）}。湖南現(xiàn)象在當(dāng)時(shí)很具有代表性。

三、１９９２～１９９８年：農(nóng)民負(fù)擔(dān)起伏不定

農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題引起了黨中央國(guó)務(wù)院的高度重視。黨中央、國(guó)務(wù)院著手對(duì)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的各種收費(fèi)、集資、基金、達(dá)標(biāo)升級(jí)項(xiàng)目進(jìn)行清理整頓，并對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)實(shí)行嚴(yán)格的比例控制。從中央到地方，普遍加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的監(jiān)督管理，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)高速上升的勢(shì)頭得到一定程度的遏制。

１９９４年和１９９６年國(guó)家兩次提高了農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，提價(jià)幅度為４０％左右，這兩次提價(jià)對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)產(chǎn)生了２８％的貢獻(xiàn)度。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格和經(jīng)營(yíng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展等也對(duì)農(nóng)民增收發(fā)揮了很大作用。這一階段雖然發(fā)生了通貨膨脹，但在１９９２年至１９９６年間農(nóng)民人均純收入還是取得了恢復(fù)性增長(zhǎng)。然而１９９７年以后，受多種因素的影響，農(nóng)民收入就又出現(xiàn)持續(xù)下跌的局面。在這種態(tài)勢(shì)下，農(nóng)民負(fù)擔(dān)先由于減負(fù)政策的作用而呈現(xiàn)短期走低，但由于體制等方面的原因，加上相當(dāng)數(shù)量的基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足，“上有政策，下有對(duì)策”，農(nóng)民不合理不合法的負(fù)擔(dān)趨于隱蔽，農(nóng)民負(fù)擔(dān)時(shí)有反彈：１９９３年出現(xiàn)了農(nóng)民負(fù)擔(dān)絕對(duì)值下降的局面，然而１９９４年農(nóng)民負(fù)擔(dān)便以高出農(nóng)民人均純收入增幅１２．６％的速度快速反彈，１９９５年農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍在高位運(yùn)行。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，１９９５年農(nóng)業(yè)兩稅比上年增長(zhǎng)１９．９％，“三提五統(tǒng)”比上年增長(zhǎng)４８．３％，各種社會(huì)負(fù)擔(dān)比上年增長(zhǎng)５２．２３％，兩工（義務(wù)工、積累工）中強(qiáng)制以資代勞部分比上年增長(zhǎng)３３．７％，而同期農(nóng)民人均純收入只比上年增長(zhǎng)２９％^{[６]（以上均未扣除物價(jià)因素）。１９９６年農(nóng)民負(fù)擔(dān)比上年增速回落９．７個(gè)百分點(diǎn)，但也僅比人均純收入增速低１個(gè)百分點(diǎn)。１９９６年底，新一輪減負(fù)政策開始實(shí)施，結(jié)果是１９９７年農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)勢(shì)頭又受到抑制，農(nóng)民負(fù)擔(dān)增幅低于農(nóng)民人均純收入增幅１個(gè)百分點(diǎn)。該年度農(nóng)村居民人均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)１０９元，占上年純收入的比重為５．１％，仍然高出中央規(guī)定０．１個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)估算，１９９４年至１９９７年農(nóng)民直接上繳國(guó)家有關(guān)部門的負(fù)擔(dān)年均數(shù)是１９９０年到１９９３年年均數(shù)的９倍。農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)的行政性收費(fèi)、罰款、集資攤派等社會(huì)性負(fù)擔(dān)，１９９４年至１９９７年的平均數(shù)是１９９３年的兩倍以上，尤其是農(nóng)民的集資攤派負(fù)擔(dān)達(dá)３．３８倍[７]（Ｐ７７），這些都高于農(nóng)民人均純收入的增長(zhǎng)倍數(shù)。這一時(shí)期因農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題引發(fā)的惡性案件時(shí)有發(fā)生。}

四、１９９８年至今：農(nóng)民負(fù)擔(dān)“落潮”

１９９８年以后，我國(guó)農(nóng)民的人均負(fù)擔(dān)基本上控制在上年純收入的５％以內(nèi)，但各地農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的情況仍時(shí)有發(fā)生。

２０００年，中央決定在安徽全省范圍內(nèi)進(jìn)行旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，試點(diǎn)工作到２００３年被推向全國(guó)。中央政府主導(dǎo)的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作是卓有成效的，如２００２年２０個(gè)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)省份農(nóng)民負(fù)擔(dān)普遍減輕。減負(fù)率如下表所示：

２００３年，全國(guó)有１４個(gè)?。▍^(qū)、市）通過取消特產(chǎn)稅和降低特產(chǎn)稅稅率，為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)１９．４６億元?！度嗣袢?qǐng)?bào)海外版》２００４年１月５日登載了一則新華社２００４年１月２日電訊，稱２００３年農(nóng)村稅費(fèi)改革共減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)１３７億元。開展試點(diǎn)的省份減負(fù)最少的在３０％以上，減負(fù)多的達(dá)到７０％到８０％。

在２００４年降低農(nóng)業(yè)稅稅率和免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)改革中，吉林、黑龍江、上海、北京、天津、浙江、福建、西藏等省區(qū)和其他省份的２７４個(gè)縣（市）免征或基本免征農(nóng)業(yè)稅；河北、內(nèi)蒙古、遼寧、廣東、河南等１２個(gè)省份的農(nóng)業(yè)稅稅率降低３個(gè)百分點(diǎn)；其余省份農(nóng)業(yè)稅稅率降低１個(gè)百分點(diǎn)。２００４年實(shí)施減免農(nóng)業(yè)稅政策減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)２３４億元。免征地區(qū)受益農(nóng)民１．５億人，人均減負(fù)約４６元（黑龍江、吉林人均減負(fù)分別為１４２元和１００元）。２００５年全面免征農(nóng)業(yè)稅的省份達(dá)到２６個(gè)，涉及農(nóng)業(yè)人口約６．９億。到２００６年，中國(guó)歷史上延續(xù)幾千年的“皇糧國(guó)稅”走向了終結(jié)。

從土地家庭承包制在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推行至今，我國(guó)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)呈馬鞍狀演變。由于中央政府提高幾種主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等利農(nóng)措施的實(shí)施，以及土地家庭承包制的制度激勵(lì)帶來(lái)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，２０世紀(jì)８０年代初農(nóng)民收入增幅較大，此間農(nóng)民較普遍地未有負(fù)擔(dān)過重的感受。但由于制約農(nóng)民收入的深層原因逐日彰顯和保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的機(jī)制缺陷，農(nóng)民負(fù)擔(dān)自８０年代后期起一路飆升，遂演變成一個(gè)重大的政治問題。中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)問題的嚴(yán)重性有著清醒地認(rèn)識(shí)，三令五申減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，并決定進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，以期從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題。時(shí)至今日，農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)取得了很大成效，相關(guān)配套改革仍在進(jìn)行之中。相信在中國(guó)共產(chǎn)黨和各級(jí)人民政府的努力下，農(nóng)村稅費(fèi)改革一定能夠走出“黃宗羲定律”的怪圈。○

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責(zé)任編輯鐘海連