試論地方政府間橫向關系的規范化

改革開放后，隨著中央對地方的權力下放和市場化改革的推進，極大促進了各地區之間的經濟合作，其直接結果是發展了各地區政府間的橫向合作。放權讓利的改革方法使地方政府獨立利益主體的地位得到鞏固，在經濟生活中的表現越來越具有“經濟人”特征，這又阻礙了各地區政府間橫向關系的發展，因此必須采取措施加以規范。

一、規范地方政府間橫向關系的必要性

地方政府間橫向關系主要是指地方政府之間、政府部門之間、各地區政府之間的關系，本文所闡述的特指各地區政府之間的關系。隨著改革開放的不斷深入，地方政府的自主權力不斷擴大，地區間的聯系越來越緊密，省際間經濟合作組織不斷涌現，如西南五省七方經濟協調會、西北五省(區)經濟協調會、蘇浙滬省(市)座談會、泛珠三角區域合作與發展論壇等。地方政府間橫向關系如何定位成為各級地方政府的主動渴求。對此，國內許多著名學者都有論述，但絕大多數都把聚焦點集中于中央與地方政府之間的關系，對地方政府間橫向關系協調問題的研究則很少。因此理順和發展各地區政府之間的橫向關系，對推動我國地方政府間關系的健康發展具有重要的理論意義和現實意義，亟需加強研究。

針對我國地方政府間橫向關系的現狀，本文要解決的問題是：如何分析各個地方政府進行區域合作的基點，如何通過具體措施、基本原則和新的分析視角的合理設計來達到一種既能滿足各方需求，又能滿足易于實現區域經濟一體化要求的地方政府行為的約束機制。

二、地方政府間橫向關系發展中的制約因素分析

在傳統的高度集中的計劃經濟體制下，實行以“條條”為主的集中統一管理體制，地方政府完全從屬于中央政府，這一時期政府間橫向關系的基本特點是縱向主導、橫向阻隔，會產生競爭，但極少有合作，更沒有合作機制。政府間橫向幾乎不存在直接關系，只是偶爾有些公務往來，如“西料東運”“南糧北調”。盡管其間有過一些調整，但在改革開放之前基本上維持了這種格局，這在很大程度上阻礙了橫向的地方政府間關系的發展。改革開放以后，隨著中央對地方的權力下放和市場化改革的推進，極大促進了各地區之間的經濟合作，發展了各地區政府間的橫向合作。

有學者指出，以經濟協作為基礎的地方政府間的橫向合作，不僅有利于本地和本地區的經濟發展，而且也有利于減緩地區經濟發展的不平衡，從而推動整個國民經濟的發展。因此，地方政府間合作的發展是符合中國社會和經濟發展潮流的，是具有積極意義的。但是放權讓利的改革方法使地方政府獨立利益主體的地位得到鞏固，在經濟生活中的表現越來越具有“經濟人”特征，這又阻礙了各地區政府間橫向關系的發展。首先，地方政府在區域分工貿易、區域要素流動和區域產業轉移方面實施地方保護主義。在市場經濟逐步趨于成熟的今天，各地區在經濟上存在著一定的競爭關系。一些地方政府出于自身利益的考慮，在行政區范圍內構筑了自我封閉、自我配套的經濟結構體系，人為地進行“超經濟強制性”封鎖。主要表現為有意識地限制生產要素的跨行政區自由流動，人為分割要素市場，使區域性有序的、競爭的統一市場難以形成。在區域經濟發展過程中，行政區域基本是各自為政，缺乏系統的地區協調發展規劃，工業生產門類齊全自成體系，造成重復建設和地區產業結構趨同等。地方保護主義使區域經濟發展有悖于區域經濟一體化的發展方向，加強了地方政府間相互分離的趨勢以及地方政府對中央政府的離心傾向，成為危及整個社會穩定與協調發展的潛在因素。其次，區域間公共物品供給不足和公共事務治理缺位問題迫切需要協調好地方政府間關系。社會的發展使政府管理的事務日趨復雜，各級政府常常面臨許多需要聯合起來共同解決的問題。各個地方政府追求自身利益的最大化決定了搭便車和“公用地的悲劇”出現。再次，在處理地方政府和企業的關系以及地方政府的經濟職能定位上，也需要規范地方政府間關系，改變“政府供給主導型制度變遷方式”。市場經濟條件下，地方政府的經濟職能主要是為經濟發展營造良好的市場環境和投資環境，提供公共物品與服務，盡量避免或減少直接干預經濟。在體制轉型時期，中央政府對企業的直接干預減少了，但地方政府出于自身利益的考慮，對企業的直接干預卻增加了。因此要實現區域經濟一體化，必然要求把管理型政府變為服務型政府，推進政企關系規范化。

區域經濟發展中的沖突存在與條塊分割的政府管理體制分不開，更與當前地方政府間缺乏交流與合作有著直接的關聯，這一點在學術界已達成共識。與此同時人們開始反思地方政府間交流與合作這一目標的合理性問題，是不是地方政府間交流與合作越充分越好，是不是地方政府間的交流與合作能解決當前地方政府間橫向關系的一切問題。從目前的實際情況來看，我國區域經濟合作的阻礙因素仍然存在，比如以中心城市為基礎的區域經濟圈的建立有可能對周圍地區造成“空吸”現象，甚至在很多時候是聚集效應大于輻射效應，形成了人才、資源逐漸向中心城市集中，造成周邊地區發展相對遲緩的“空吸”現象。由于中國缺乏有權威的上級協調機構，國家控制力在區域經濟層面上出現調控“真空”，很難排解行政區劃造成的利益沖突，省份經濟空間格局一直難以突破，甚至出現“板結化”傾向等現象。

三、地方政府間橫向關系規范化的具體途徑

對地方政府間橫向關系發展中出現的矛盾與沖突，浙江大學的陳國權和李院林將政府間關系的良性發展途徑概括為“競合式一體化”。“競合式一體化”是競爭與合作相容的一體化，競爭，應該是有利于提升合作水平和合作層次的競爭；合作，應當是兼容競爭的合作。其認為在現有的條件下，“競合式一體化”的地方政府間橫向關系應是既現實又理想的制度選擇，將為理順并重塑地方政府間橫向關系提供一種比較新穎的方式。本文認為，地方政府間橫向關系規范化是對“競合式一體化”范式下政府間關系的規范化。

政府競爭，源于布雷頓強調的“競爭性政府”概念。而具體到我國地方政府競爭，劉漢屏則明確地將地方政府競爭定義為“一個國家內部不同行政區域地方政府之間提供公共物品，吸引資本、技術等生產要素而在投資環境、法律制度、政府效率等方面開展的跨區域政府間的競爭。”從提升地方政府競爭力的角度講，我們提出一些新的政策建議:

（一）制度創新和地方政府競爭秩序的重塑

諾斯認為制度決定著一種經濟的激勵結構、決策結構、信息結構及其運行方式，從而決定著經濟變化的走向，是增長、停滯還是衰退。在實際經濟過程中，政府間的制度競爭形式之一為規則競爭。改革開放以來，我國地方保護主義盛行，許多地方保護主義行為都屬于規則競爭行為。因此重建地方政府競爭秩序，必須從以地方保護主義為策略的封閉式競爭轉向開放式的制度創新為基礎的制度競爭，通過制度創新來吸引資源、技術創新、促進增長，而不是通過地方保護主義來維持增長。同時加快區域協調發展的法規體系的建立，按照市場經濟的發展規律，制定區域經濟發展法、反地區壟斷法等相關法律，從而為區域經濟系統的良性發展提供實現機制。

（二）完善跨行政區的基礎設施供給，促進區域空間融合

各級地方政府以公路建設為重點，全面加強鐵路、機場、內河航運、通信、廣播電視和城市基礎設施等建設。這些基礎設施的完善，無疑會加速資源的流動，促進地域經濟綜合開發與協同發展。但各地在GDP、財政收入、就業等指標的驅使下，每個省、市、縣都力圖建立大而全、小而全的經濟體系，把產業鏈的全部鏈條都囊括到本地區來，從而客觀上形成了“諸侯經濟”的局面。為了使各個地區實現跨越式發展，應著力采取以下措施：一是協同整合產業優勢。二是按照市場經濟的要求，制定系統的地區產業結構協調發展規劃，打破行政的、省區的界限，為跨省區重大基礎設施的建設、統一市場的形成以及跨省區橫向經濟的聯合與協作奠定基礎。三是努力構建互通互連、共享共建、網絡化的“都市圈”基礎設施體系。

（三）利用地區差異，找準域間利益的結合點

各個地方政府要想通過合作實現共贏，就要處理好區域利益與地方利益的關系。由于資金來源、利益分配和征地拆遷退賠負擔等地區間利益協調很難落實，使行政區交界地帶成為地方政府不愿管的“真空地帶”，造成位于區域交界地區的生態環境整治和一些大型區域性基礎設施項目的協同建設等處在互相分割狀態，增加了區際經濟運行交易成本。國內外區域合作的歷史經驗告訴我們，加強區域合作，必須確立和信守“互利共贏、共同發展”的合作宗旨，通過找準域間合作和聯動的基點來促進區域資源互補，推進區域經濟重組，優化區域產業布局和發展環境，在聯合協作中達到互利共贏的最佳目的。

地方政府競爭行為之所以會帶來整體的效率損失，使雙方陷入“囚徒困境”，是因為每一個地方政府都追求自身的利益最大化，是一種非合作的博弈，其結果只能是“雙虧”。如果雙方加強交流與合作，則會取得“雙贏”。目前首先要解決以下幾個方面的問題：

1．建立健全規范各級政府行為的法律、法規，增加約束。由于政策不具有連續性和穩定性，區域政策的制定和實施往往需要一個相對權威、穩定和連續的法律環境。鑒于此，有必要制定政府間關系法、地方政府職能法、區域規劃法等，對各級政府的職能、權限、機構的組織體系以及政府行為的方式和程序等進行合理的設定，并通過法律加以規范化，使各級政府的權力和職能依法設定，行為方式和行為程序能依法運作。

2．組建跨行政區的組織協調機構。成立跨行政區的組織協調機構，專門負責區域經濟合作在區域發展規劃、政策協商、聯系溝通、信息服務等方面的工作。但所成立的組織協調機構必須構建在超行政區權力的機構框架之內，以保證真正能起到組織協調的作用。

3．利用社會資本理論規避地方政府經濟行為短期化，為規范地方政府間橫向關系提供參考。要創造與區域經濟一體化相適應的社會資本，具體內容包括：重建信任關系、重建社會協調的共識性規范以及重建社會成員的社會網絡三大相互關聯的部分。通過重建信任關系來約束地方官員的行為，可以通過兩個基本的途徑：內在制度與外在制度的建設。前者主要是指加強官員道德建設，通過喚醒官員的行政良心來激勵官員自主做出公共利益取向的政策。后者是來自于外部因素的控制，主要是通過立法和規劃來推進區域間的協調。武漢大學經濟發展研究中心的曹祥濤認為我國社會協調呈“啞鈴型”，也就是說一端是政府，另一端是個人和家庭，獨缺中間組織。重建社會協調的共識性規范關鍵問題是在我國政府和個人之間構建一個中間結構組織：社區和公民組織，使人們的行動自覺地按照共同的規范和互惠的原則行動，使誠信成為每個成員共同遵守的道德規范。社會網絡的范圍往往只局限在區域之內，一旦擴大社會網絡的范圍，就會減少與區域外進行信息、知識交流或資源交換的機會，反而會使社會資本下降。這些問題如果長期得不到解決就會導致社會信任的喪失，政府權威的下降，社會不公平感的蔓延，個人與社會進一步疏離等諸多問題的產生。良好的人際關系和社會網絡可以把“公用地的悲劇”變為“公用地的繁榮”。

（作者單位：內蒙古大學公共管理學院）