農發行支持新農村新牧區建設的有效途徑

□/盧純才(農業發展銀行內蒙古分行行長)

建設社會主義新農村，是黨中央、國務院統攬全局、著眼長遠、與時俱進做出的重大決策，是我國現代化進程中的重大歷史任務。對于邊疆少數民族地區，特別是像我區這樣的農牧業大區，建設新農村新牧區更是一項長期艱巨的使命。作為以服務“三農三牧”為主要職責的農業政策性銀行———農業發展銀行（以下簡稱農發行），要適應新形勢、抓住新機遇、探索新途徑，為社會主義新農村新牧區建設發揮應有的作用，做出應有的貢獻。

一、建設新農村新牧區給少數民族地區農發行發展帶來新機遇

從目前少數民族農牧區經濟發展形勢看，近幾年來，由于黨中央、國務院高度重視少數民族地區經濟發展，實施了西部大開發戰略等一系列政策，加之少數民族地區結合當地實際采取一系列切實可行的措施，少數民族地區同全國一樣，已經進入“以工促農，以城帶鄉”的新的發展階段。以我區為例，從農牧業生產能力看，糧食產量穩步上升，已經成為國家重要的農畜產品生產基地，僅2005年就生產糧食332億斤，油料122.2萬噸，肉類247.5萬噸，牛奶727萬噸；從農牧業內部結構看，畜牧業已經超過種植業，比重達到48%；從農牧業產業化經營看，已經有40%的農牧戶加入產業化經營，農畜產品加工轉化率達到50%左右，農畜產品加工業增加值比重占全部畜牧業的21%；從農牧業基礎建設看，生態保護和建設取得階段性成果，呈現“整體遏制、局部好轉”的局面，農牧業基礎設施條件有所改善；農牧民人均純收入達到2989元，在全國列第17位，在西部12個省區市中列第1位。所有這些，特別是目前新農村新牧區建設戰略的實施，為加快少數民族農牧業發展搭建了平臺，提供了良好基礎條件和保障，為少數民族地區金融機構發展特別是農發行發展提供了難得的機遇和廣闊的空間、。

但從少數民族地區金融發展形勢看，在國家傾力支持“三農”之時，作為農村經濟核心的農村金融卻呈現體系萎縮、服務缺失、支持倒掛等現象。突出表現在：國有商業銀行向大城市轉移，營業網點銳減，且網點機構吸儲農村牧區資金大部分上存流向城市，極少回流農村；農村信用社體制、機制還未理順，只有最基本的存貸款業務，且貸款利率一浮到頂，不能滿足農村資金需求的多樣化需要；農村郵政儲蓄機構只存不貸，成為名副其實的農村資金“抽水機”；農發行職能定位不清、業務范圍有限、經營環境不完善、職能作用受到制約，服務“三農”力不從心。特別是隨著農村牧區金融整體服務功能的不斷弱化，使農村牧區信貸供給嚴重不足和資金“非農化”日益嚴重。據央行《農村金融報告》數據顯示，我國農業貸款占全部金融機構貸款的比重逐年呈下降趨勢，1994年比重為20.13%，然后逐年下降，到2004年只占11.82%。另據有關信息顯示，新農村新牧區建設，全國農村牧區信貸資金缺口每年在5000億元以上，而全國農村牧區通過商業銀行、農村信用社、郵政儲蓄機構平均每年凈流向城市資金1300億元以上，而且這種趨勢不斷在擴大。此外，保險機構不對農牧業生產服務。農村牧區民間高利貸盛行，農牧民生產經營負擔沉重。所有這些表明，金融對農村特別是少數民族農村牧區的支持是薄弱的，有悖于新農村新牧區建設，金融尤其是農村金融對少數民族地區的支持與服務亟待加強。對農發行來講，要抓住有利時機，加快業務發展，加大對新農村新牧區建設支持力度，促進少數民族地區經濟、金融同發展、共進步。

（一）支持新農村新牧區建設是政策性銀行履行職責的需要

農發行作為農業政策性銀行，落實國家職責義不容辭，不可替代。可以充分發揮自身對農業貸款管理經驗豐富的優勢，在有效識別風險的前提下引導商業性資金投資農業，改變農村金融市場失靈和低效的現狀，實現社會效益和經濟效益的“雙贏”。目前，社會各界對農發行拓展業務，也寄予了厚望。中央提出了“深化農村金融體制改革”和“深化政策性銀行”改革的政策目標，2005年中央1號文件指出：加大政策性金融支農力度，增加支持農業和農村發展的中長期貸款，在完善運行機制的基礎上強化農業發展銀行的支農作用，拓寬業務范圍。2006年中央1號文件又指出：調整農業發展銀行職能定位，拓寬業務范圍和資金來源。《國務院關于實施國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006－2020）若干配套政策的通知也指出，中國農業發展銀行對農業科技成果轉化和產業化實施傾斜支持政策。上述相關政策的出臺將使農發行的職能定位和業務范圍等問題得到進一步明確，農發行在新農村建設中必將大有可為，特別是在少數民族地區經濟建設中必將發揮更大的作用，做出更大的貢獻。

（二）支持新農村新牧區建設是少數民族地區客觀發展的需要

當前，農村牧區經濟雖然有了長足的發展，但扎實有效地建設新農村，尤其是建設少數民族地區新農村新牧區，在農村牧區人口不斷增加、農牧業生產資源十分有限、農牧業生產力發展緩慢、農牧民收入水平較低情況下，光靠農業、農村和農民的自身的發展肯定不行，必須依靠外部力量的支持和幫助，主要是國家實施優惠政策和增加人力、物力投入等措施，但更重要的還是依靠資金的投入。一方面是政府加大財政資金投入的力度，另一方面是社會加大資金支持力度，主要是金融機構加大資金支持力度。但依靠財政、金融機構支持又面臨著現實的困難問題。一是由于我國總體上經濟基礎薄弱，需要財政支出方面眾多，財政資金支持農村牧區經濟發展面臨著巨大的壓力。二是商業金融在農村牧區逐步萎縮，在不能增加有效投入的情況下，又在抽取農村牧區資金回流城市。在此種情況下，農發行作為政策性銀行的介入，以執行國家政策為前提，是財政和金融的有機結合，能有效彌補財政資金的不足。同時，又通過發行金融債券、與郵儲簽訂協議存款等方式引導資金回流農村牧區，以支持服務“三農三牧”為己任，成為發展少數民族農村牧區經濟，建設社會主義新農村新牧區的最佳和最終選擇。可以說，農發行支持新農村新牧區建設，是少數民族地區經濟發展的客觀需要，是滿足人民群眾利益的需要。

（三）支持新農村新牧區建設是政策性銀行自我發展的需要

從1998年開始，按照國務院要求，為配合國家糧食流通體制改革，農發行專司糧棉油、儲備貸款任務，期間貸款余額大幅下降。據統計，2004年與2001年相比，農發行各項貸款余額下降了242.54億元。盡管2004年下半年開始，國家對農發行業務范圍作了一些調整，農發行信貸業務有所延伸和擴展，但業務范圍仍局限于糧棉油生產、流通和加工領域，信貸業務整體格局并未有大的突破。特別是由于農發行尚處于戰略轉型階段，支農功能尚不健全，體制機制還不完善，金融創新能力還不強，無論功能和業務范圍，對新農村支持的廣度和深度，都與各級黨委、政府和社會各界的要求存在著較大的差距，這一點在少數民族地區顯得尤為突出。以我區農發行為例，隨著我區農牧業產業結構的調整和糧食流通體制改革步伐的加快，特別是國家退耕還林(草)、禁牧舍飼等以現金兌付政策的實施，單純以支持企業購、儲、調糧棉油任務的信貸業務呈現大幅萎縮趨勢，50%左右旗縣支行由于基本沒有或沒有企業購、儲、調信貸業務，又沒有可支持的其他政策允許范圍的新業務，業務處于半停頓或停頓狀態。農發行單一業務的萎縮與農村牧區、農牧業經濟發展需要大量的資金投入形成了鮮明的對比，與建設社會主義新農村新牧區的要求相距甚遠。為此，農發行拓展業務范圍，加快自我發展，按照現代銀行打造農發行，切實履行好“建設社會主義新農村的銀行”工作目標和工作職責，在更廣闊范圍內、更深層次上加大支農支牧力度，符合、適應新農村新牧區建設，是大勢所趨，是歷史必然，也是農發行業務發展、功能完善、機制再造、效益增長的需要。

二、農發行支持新農村新牧區建設的有效途徑

針對少數民族地區新農村新牧區建設中存在的問題，農發行應當立足于當地實際，充分發揮政策性銀行職能與作用，在加快自身業務發展的同時，切實采取有效措施，促進少數民族地區經濟社會的快速發展和進步。

（一）認識差異性，工作要有針對性

首先，我們必須清醒地認識到少數民族地區農發行發展與當地新農村新牧區建設不適應、不符合的問題。針對當地經濟欠發達、金融基礎薄弱的實際情況，特別是需要信貸投入以及點多面廣的實際情況，積極拓展業務范圍，加大信貸支持力度、廣度和深度，有力支持少數民族地區的經濟社會建設。根據民族自治地方經濟發展特點，當前重點應是國家給予少數民族地區在信貸方面的優惠政策和扶持，落實好《中華人民共和國民族區域自治法》第五十六條、第五十七條和第六十三條之規定。少數民族地區農發行應當也應該向國家、向上級主管部門反映這方面的情況，爭取國家和上級有關部門對當地農發行信貸政策上的支持力度。其次，我們必須清醒地認識到農發行與商業銀行在職能上的差異性。不能與其他商業銀行同質化，不能與商業銀行搞競爭，要發揮好農發行的政策性銀行職能作用，找準市場，準確定位客戶，積極支持處于弱勢、弱質的“三農三牧”信貸業務的發展。第三，我們必須清醒地認識到少數民族地區與發達地區農發行的差異性。上級行在制定政策時，要充分考慮少數民族地區的實際情況，給予少數民族地區農發行在政策上的優惠與扶持，促進少數民族地區農發行加快業務發展步伐。同時，少數民族地區農發行也要結合本地實際情況，有針對地采取措施加快業務發展，盡快達到或基本達到發達地區農發行發展水平。第四，少數民族地區農發行必須清醒地認識本行不同區域和不同業務種類發展的差異性。堅持實事求是、防范風險和效率優先的原則，區別對待、分類指導各級行業務發展。要結合本行、本地區實際情況發展業務，不要盲目攀比，脫離實際講發展，求發展。

（二）選準切入點，投入要有效益性

農發行工作的切入點應該是調整自身職能定位、拓寬業務范圍，在穩定農牧業生產、提高農牧業綜合生產能力、完善糧食流通體制、深化糧食企業改革、培育壯大農牧業產業化龍頭企業等方面發揮積極的作用。對于我區農發行來說，當前一是立足傳統糧棉油購儲銷信貸基本職能，確保糧食安全。按政策支持國家和地方儲備體系建設，支持企業自主購銷糧棉油。同時，積極擴大信貸支持范圍，支持產業化龍頭企業、加工企業入市收購，支持合同收購、訂單收購、跨區收購，確保我行傳統信貸業務在市場上的優勢和占有量。二是拓展業務范圍，積極培育和發展農牧業產業化龍頭企業客戶，尤其是注意發展優質客戶和黃金客戶。三是積極發展中小企業信貸業務。對那些自有資金比例很高、效益很好、信用較好的中小型企業，要針對其缺乏可信的財務報表、財務制度不健全的實際，研究制定科學的貸款評估方法、風險防范措施，通過政府中介機構擔保、企業法人個人財產抵押等形式，積極支持其發展。要把支持中小企業發展作為推動農村牧區經濟發展的有生力量來對待，為農發行業務發展增添活力，增強后勁。四是發揮基層網點優勢，積極代理國家開發銀行和其他商業銀行信貸業務，同時可以采取聯合放貸方式，利益共享、風險共擔發放政策允許范圍內的項目貸款，支持地方經濟發展。五是積極拓展存款業務，特別是發展同業存款業務，引導資金就地轉向和回流農村，改善我行負債結構，降低經營成本，提高經營水平。六是積極發展代理保險、代理匯兌結算等中間業務，增加我行中間業務收入，提高經營效益。

（三）遵循規律性，工作要有漸進性

按照自治區黨委、政府《關于推進社會主義新農村新牧區建設的實施意見》，當前我區農發行信貸支農的重點，一是積極推進農牧業結構戰略性調整，支持各地加快種植業綜合生產能力建設、畜牧業綜合生產能力建設和農畜產品加工能力建設。二是提升農牧業產業化經營水平，支持有條件的地區發展和培育農牧業產業化龍頭企業，加快農畜產品生產基地建設。從長遠來講，我行應分階段、分步驟推進新農村新牧區建設，積極支持以水利為中心的農田草牧場基本建設、農村牧區基礎設施建設、生態保護建設、農牧業科技發展建設、農牧民合作經濟組織等農村牧區服務業建設，最終形成對新農村新牧區建設全面支持的格局，促進我行信貸等各項業務不斷發展和壯大。

（四）抓住龍頭企業，工作要有示范性

從當前各地農發行信貸支持新農村新牧區的情況看，發展較為迅速的農牧業產業化龍頭企業、訂單農業、合同收購符合新時期現代農業發展的趨勢和方向，而且最能發揮以點帶面的作用，備受黨政、社會各界和廣大農牧民的歡迎和支持。同時，廣大農牧民從中得到的實惠更多、利益更直接。以我行為例，2005年以來，我行積極發展農牧業產業化龍頭企業等商業性信貸業務，截至2006年5月底，新開辦商業性貸款業務貸款余額達到16.87億元，比年初增加12.9%，支持了河套酒業、塞飛亞、鄂爾多斯酒業和浩森羊絨等一批全國全區著名農牧業產業化龍頭企業，促進了當地農村牧區建設和農牧業經濟發展，促進了當地農牧民增收。同時，通過成功支持產業化龍頭企業，當地黨政、社會各界和農牧民對農發行給予了較高的評價，對農發行的支持力度不斷增大。今后，我區農發行還應緊緊圍繞我區乳、肉、絨（皮革、皮毛）、糧油、馬鈴薯（果、菜）和飼草飼料六大主導產業做文章，以點帶面，發揮示范作用，使農牧業產業化龍頭企業信貸業務進一步成為促進我行業務發展新的增長點，進一步確立了我行的社會地位和影響力。

（五）圍繞大戰略，工作要有方向性

從我區當前農村牧區經濟發展形勢看，自治區黨委、政府以科學發展觀為指導，制定并實施《關于推進社會主義新農村新牧區建設的實施意見》，按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，大力推進農村牧區經濟、政治、文化和社會建設。按照上述要求，農發行必須以建設新農村新牧區為總體要求，以“建設新農村的銀行”為定位，以推進農村城鎮化、農業產業化和市場化為導向，以提高農牧業生產力水平和農牧民增收為目標，以解決“三農三牧”問題為著力點，努力拓展業務，加大信貸支農支牧力度，優化信貸投向，因地制宜，分類指導，突出政策性銀行的扶持倡導功能，扎扎實實推進新農村新牧區建設。

三、正確解決和處理好幾個問題

（一）正確解決和處理好外部和內部生存環境的問題

從外部環境講，前面已經提到國家有關部門要加強對少數民族地區農牧業金融等方面扶持力度的問題，這里不再煩贅。同時，各級政府和金融監督管理部門針對少數民族地區企業信用偏低、金融生態環境狀態不佳的實際情況，以征信系統建設為切入點，加強誠信體系建設，切實改善農村的金融生態環境；加大對財政支農資金的整合和財政補貼支持力度，將財政支農資金歸口農發行代理撥付，增強農發行的支農能力，培育適宜農發行介入的體制機制；建立政府牽頭組織的農業信貸擔保機制、農業政策性保險制度，促進農村牧區金融供給與金融需求的有效銜接。從我區農發行自身講，加大改革力度，加快改革步伐，完善經營機制，努力拓寬業務范圍，逐步把農發行辦成發展空間合理、治理結構科學、體制機制健全、經營管理規范、操作手段先進，人員素質較高、具有可持續發展能力的現代農業政策性銀行，使農發行真正成為引導資金回流農村牧區的重要載體，政策支農支牧不可或缺的農牧區開發型、農牧業服務型金融機構，建設新農村新牧區的銀行。

（二）正確解決和處理好業務發展與防范風險的問題

支持新農村新牧區建設，實現少數民族地區農發行業務的發展，不能以犧牲農發行的信貸資產質量為代價，必須時刻把防范風險作為業務發展的前提，把促進業務發展與強化風險控制有機結合起來。要切實提高辦貸審貸質量，加強貸后管理，強化資產保全，有效防控風險，切實提高信貸管理水平和風險防控能力。加強內控機制建設，要建立一級法人制度為核心的授權分責制度，逐步形成統一管理、集中控制、分級負責的決策系統和相互制衡的內控約束機制，促進全行依法合規經營。

（三）正確解決和處理好履行職能與提高效益的問題

履行職能是農發行的辦行宗旨，但必須以保本微利為底線，以提高效益為生存和可持續發展的前提。要有效履行職能，有效發展業務，既要注重發展的規模，更要注重發展的質量和效益。要牢固樹立政策主導、效益為先意識，提高經營效益，以效益促發展，實現履行職能基礎上的效益最大化，更好地服務新農村新牧區建設。