中國旅游業利用外資的現狀、問題及對策

外資是指來自國外的資金和資本。我國的外資還包括來自香港、澳門和臺灣地區的資金。按照中國國家統計局定義，利用外資是指各級政府、部門、企業和其他經濟組織通過對外借款、吸收外商直接投資以及用其他方式籌措的境外現匯、設備、技術等。本文所稱的旅游業外資是指在中國旅游業發展過程中，各級政府、部門、企業和其他經濟組織通過對外借款、吸收外商直接投資以及用其他方式（如特許經營、委托管理、融資租賃等）所使用的境外（包括香港、澳門和臺灣地區）的資金、設備、物料、技術、管理、人才、品牌等資源。

旅游業是中國改革開放后最早利用外資的行業。通過利用外資，中國旅游業克服了產業發展初期外匯不足、管理水平低等困難，實現了快速發展。但同時，外資投向結構不合理、外資企業效益不佳以及其他諸多負面效應也日益凸顯。因此，如何進一步發揮外資的正面效應，使中國旅游業既能實現利用外資的目的，又能有效解決利用外資過程中可能出現的問題，是目前中國旅游業發展中亟待探討和研究的課題。

一、旅游業利用外資現狀

從外資的總體規模來看。截至2002年，我國旅游業實際利用外資達500多億美元，其中旅游住宿及度假區建設400億美元；旅游景區景點建設80億美元；旅游車船及文化娛樂20億美元。2004年共利用外商直接投資項目數為2931個，合同外資金額為102.13億美元，實際利用外資金額達到65.54億美元。其中，旅行社服務領域利用外資項目共計681個，實際利用外資金額達到13.35億美元；飯店服務領域利用外商直接投資項目共計872個，實際利用外資額達39.68億美元，其他領域實際利用外資金額為12.51億美元。

從外資的行業投向來看。飯店業是利用外資力度最大的行業，截至2004年底，利用外資的飯店數目達到351個。旅行社業的外資介入在入世前很少，入世后，國際旅行服務集團看好中國廣闊的旅行及旅游市場前景，紛紛涉足。截至2004年底中國境內外資旅行社的數量為22家，其中外商獨資5家，合資17家（其中外方控股4家，中方控股13家），具體見右表。

從外資來源地結構看。1989年到1996年的外資來源地區中，排名前8位的分別是中國香港、新加坡、美國、中國臺灣、中國澳門、日本、泰國和韓國。而2004年旅游業外資來源國（地區）前8位分別是香港特區、臺灣省、韓國、美國、英屬維爾京群島、新加坡、薩摩亞、澳大利亞、加拿大，見下圖。

從外資旅游企業的市場行為和績效來看。外資在中國境內投資和經營的飯店大多數為四、五星級的高檔飯店。截至2004年，港澳臺和外商投資的酒店共有351家，其中五星級有83家，四星級占146家，兩者占外資飯店總數43％強。近年來，法國雅高、假日集團等陸續進入經濟性酒店的投資和運營，爭奪中低端飯店市場。外資飯店憑借資金、技術、管理經驗、營銷網絡、品牌效應等方面的優勢，在目前中國飯店業整體效益不佳的情況下，反而取得了較好的效益，攫取了中國飯店業絕大部分的利潤。由于外商在中國境內開辦的獨資或控股旅行社只能經營中國入境游和內地游，不能經營中國公民的出境游，因而其在中國的業務一直開展得并不順利。所以，大部分外資旅行社目前大多開展其具有業務優勢的商務旅行業務，個別旅行社只把成立的旅行社作為等待時機、大舉進入中國旅游市場的前哨。

二、中國旅游業利用外資中存在的問題及其原因

目前，中國旅游業外資利用中存在的問題及原因主要表現為以下幾個方面。

首先，外資的行業投向較為單一。飯店特別是高星級飯店是外資最為青睞的投資對象。而旅行社、旅游景區（點）、旅游交通等行業利用外資項目和金額比重甚小。這一方面是受我國外資政策所限，即我國旅游外資政策傾向于鼓勵飯店業利用外資，而對旅行社、景區、旅游交通等行業的開放持謹慎態度；另一方面也是外資的趨利性所致。

其次，外資地區投向的東重西輕問題突出。我國外資地區差別政策是造成這一問題的主要歷史原因。而中西部地區外商投資的硬環境（主要指基礎設施等）、軟環境（主要指相關法規政策、投資服務等）欠完善、旅游市場規模較小也是造成這一問題的原因。

再次，外商投資的來源結構集中問題嚴重。從圖中可以看出，從1989年到1996年，旅游業外資中，香港和臺灣合計份額達到了76.93%，新加坡占11%，美國占5%，呈現出以地緣和血緣為中心的局面。2004年在利用外資的國別（地區）來源分布中，香港、臺灣占到總額的49%，歐美等發達國家的份額比重不到30%。這種外資來源結構過度集中于周邊國家，而歐美等發達國家投資份額偏低的現狀，削弱了我國旅游業通過利用外資學習發達國家技術和管理經驗的成效，也不利于開拓歐美主要國際旅游市場。當然，選擇外資的來源國不是東道國單方面所能決定的，這要受到外資母國投資政策、企業投資戰略等綜合因素的制約。

最后，存在外資企業損害國家利益和產業利益現象。有些外商投資企業利用稅收優惠政策的漏洞和集團內部的“轉移支付”手段，套取了本應屬于我國政府和國內合資企業的稅收和利潤分成，給財政稅收和國內企業造成了一定的損失。同時，外資企業憑借其雄厚的資金實力、先進的管理經驗和所享受的優厚的優惠政策，通過戰略布點、分割市場、營銷網絡向全國延伸，不斷擴大在中國旅游市場的占有率，造成一定程度的行業壟斷。

這種問題的產生一方面是由于外資的趨利本性所致，另一方面，也與國內對外資的片面認識有關。我國旅游業利用外資過程中，過多地注意外資帶來的正面效應，而對外資的負面效應和可能產生的問題重視不夠，給予外資過多的優惠政策和待遇。另外，受本位主義的利益驅動，一些地方和企業的負責人為了本地利益或個人私利，對外商直接投資產生的負效應或不重視，或有意回避，助長了外資負面效應的產生。

三、我國旅游業利用外資的對策

改革開放初期，旅游業利用外資主要是為了解決旅游基礎設施和專業設施建設中缺乏外匯、資金的問題。當前，外匯、資金已不再是制約旅游業發展的主要問題，利用外資是為了學習和利用國際旅游企業先進技術、管理經驗、品牌和營銷網絡，使我國旅游業在規模和質量上獲得進一步提升。因此，我國旅游業的發展和旅游企業的成長依舊需要利用國內、國外兩種資源，開拓國內、國外兩個市場，利用外資仍將是我國旅游產業政策中的重要內容。根據我國目前旅游業利用外資的現狀和存在問題，一方面需要通過構建積極、靈活的外資利用機制，使利用外資的規模和質量獲得進一步提升；另一方面需要采取有效的防范措施，消除或降低利用外資過程中產生的或潛在的負面效應。

（一）編制旅游業利用外資規劃

編制規劃的目的在于對未來發展進行預測，協調并選擇為達到既定目標采用的手段。通過科學、合理、及時地編制和發布全國和地方各級旅游業利用外資的規劃，確定全國和各地方旅游業利用外資的規模、結構（幣種結構和來源結構）、方式（股權方式、管理合同、特許經營、債券融資等）、行業配置、地區配置等各項指標。當然，規劃的編制可以以專項規劃的形式進行，也可以作為我國各級旅游發展規劃中的一部分。

（二）轉變對旅游業利用外資的認識

改革開放初期，為了彌補我國旅游發展中的資金和外匯缺口，把利用外資的重點放在了規模和數量上，國家和各級政府對利用外資的績效考核也大多偏重數量指標。但目前，國內可利用的資金數量和外匯儲備額已經較為充裕，資金和外匯已不再是阻礙我國旅游業發展，提升旅游國際競爭力的主要因素。技術、管理經驗、銷售網絡、旅游專業人才的不足和落后才是我國旅游業發展面臨的主要障礙。因此，今后應當將引資的重點放在引進國外先進的管理經驗、技術、品牌、營銷網絡和人才上。同時，轉變目前個別政府部門只關注旅游業流入外匯資金的多少，而不重視外國品牌酒店的委托管理、特許經營等外資形式的認識偏差。

（三）改善我國的旅游業投資環境

目前，我國旅游業投資環境并不理想，改善投資環境是提高旅游業利用外資規模和效率的重要措施。首先，要加大對旅游基礎設施的建設，特別是中西部地區的旅游基礎設施建設，改善外商投資硬環境。其次，健全外商投資管理體系，改善外商投資軟環境，主要包括加強各種涉外經濟法制建設和知識產權保護等措施。再次，進行投資體制改革，完善我國的投資體制，特別是解決中小旅游企業融資難問題。第四，建立信息公布制度，增強法律和政策的透明度。第五，提高我國素質教育和職業教育的水平，提供高素質的旅游從業人員，建立靈活高效的旅游勞動力市場。第六，完善對外商直接投資和國內引資企業的服務工作，提高政府部門工作效率，特別是外商投資服務機構的辦事效率。

(四)加強對外資行業投向和地區投向的引導

通過國家統一發布的《指導外商投資方向規定》和《外商投資產業指導目錄》，明確各旅游行業的外商投資鼓勵或限制政策，增加政策透明度和一致性，以此引導外商投資方向，優化旅游業的外商投資結構。

轉變對外資地區投向的引導。總體來講，我國旅游業對外資的需求是存在差異的，東部地區需求的是跨國旅游企業先進的管理、技術，中西部地區則對資金、技術、管理都存在需求。因此，對外資地區投向的導向要根據不同地區的外資需求分別對待。對于東部地區而言，重要的是為外資企業創造一個寬松的投資環境；而中西部地區由于市場、基礎設施等不甚理想，外商投資的風險較大，因此除了盡可能的完善的軟硬環境外，還要給予一定的優惠政策，以彌補投資的高風險。

（五）構建中性旅游業外資政策

逐步取消對外資的優惠、歧視和限制政策，貫徹國民待遇原則。大型跨國公司決策者十分重視東道國的宏觀經濟政策與投資環境的穩定與完善，對投資的稅收等優惠并不十分看重，而對所謂的“歧視性與限制性問題”則十分敏感。因此，應當在對我國現行法律、法規及各部門規定中的歧視待遇進行全面調整的基礎上，最大限度取消和廢止旅游業領域對外資所實行的優惠政策。

（六）有效防止和降低利用外資中的負面效應

首先，克服本位主義利益驅動，調整中央和地方的利益關系。一些地方和企業領導為了本地區、本部門和本企業的利益，甚至受個人私利所驅動，無視或人為掩蓋利用外資中出現的負效應。中央政府應該調整政策、完善法律法規、加強宏觀調控，有效控制和降低利用外資所產生的負面效應。必須建立有效的針對利用外資方面的監控體系，把利用外資的負面效應控制在可承受的限度之內，以確保利用外資的質量和效益，防范由此引發的經濟社會危機。

其次，對外商在華投資經營行為進行有效的監管。為應對利用外資中出現的不合理轉移價格、避稅等問題，有必要在現行法律法規中，強化對轉移價格和賬務的監管。

另外，為應對合資、并購中由于所有者缺位、內部人控制、資產評估不準確等導致的國有資產流失問題，努力實現國有資產評估的公正、合理和科學化。在外資并購法中明晰國有資產評估條款、產權交易價格認定、國有資產代理人的行為方式和職能定位等問題。

（作者單位：上海財經大學）