中國地方政府債務風險問題研究

摘 要：一國政府所面臨的債務風險包括直接風險和間接風險兩大類。前者是由信用約束帶來的直接顯性債務風險；后者是由道德約束帶來的隱性及或有債務風險。本文依據Hanapolackova的債務分類理論，歸納出中國地方政府債務風險來源矩陣，并對地方政府負債及風險狀況進行實證分析，提出防范和化解地方政府債務風險的技術方法和制度安排。

關鍵詞：地方政府債務；風險來源矩陣；技術監控；制度安排

中圖分類號：F810

文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2006)104)061-06

我國地方政府債務問題已經引起了國內外學者的廣泛關注。盡管中國現行的《預算法》等有關法律中，嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債，但事實上，我國各級地方政府大都在不同程度上舉債度日或負債運行，這些債務大多處于隱性狀態。國務院發展研究中心宏觀經濟部的“中國地方債務研究報告”認為，中國地方政府債務風險已經成為威脅中國經濟社會安全的頭號殺手。因此，從多視角考察地方政府債務風險狀況，有針對性地做出相應的制度安排和技術監測，對防范和化解地方財政風險、保持地方經濟可持續發展具有重要的現實意義。

一、中國地方政府債務：風險來源矩陣

20世紀90年代末，世界銀行高級經濟學家Hanapolackova提出的財政風險矩陣把政府債務分為兩大類：一是政府直接債務；二是政府或有債務。前者是指政府在任何條件下都無法回避的責任和應當履行的義務；后者是指在特定條件下政府必須承擔和履行的責任及義務。這些責任和義務全部內含于政府職能之中，只不過在表現形式上有的是顯性的，有法律的明確規定、政府的公開承諾或政府的特定政策；而有的是隱性的，也就是說，雖然法律沒有做出明確的規定，但在政府職能中隱含著應當承擔的“道義”責任，或者出于現實的政治壓力而不得不去清償(全部或部分)已經發生的債務。這樣，從不同的角度，政府債務可以分為四項：顯性的直接債務、隱性的直接債務、顯性的或有債務、隱性的或有債務。前面兩項是指已經成為政府財政事實上的債務事項，不論是法律上明確的，還是沒有明確的，政府財政都必須承擔其責任。后面兩項是指債務事項已經產生，盡管具體數量還不能確定，但將來可能成為政府的債務事項。

上述債務分類更新了我們對政府債務的傳統認識，擴大了對公共債務的觀察視野，運用這一方法能夠更真實地全面反映政府的債務狀況。

我們參考Hanapolackova的財政風險矩陣，結合國內外學者對我國部分省市的調查結果及各省統計資料所顯示的內容，可概略地歸納出地方政府債務的風險來源矩陣(如表1所示)。

為了簡化分析，我們根據財政承擔的債務風險的責任和性質，將地方政府債務風險劃分為兩大類：一類是直接的債務風險，即由地方財政直接承擔的債務，相當于世界銀行專家講的直接顯性債務，一般是通過財政預算安排并經過一定法定程序批準的債務，這些債務是可預見和可計算的；另一類是間接的債務風險，即由地方財政間接承擔的其他領域的債務，相當于世界銀行專家講的直接隱性債務、或有顯性債務和或有隱性債務，一般在財政預算以外可能由財政承擔的債務，至于承擔多少，是事先無法知道的。

二、地方政府債務風險的現實考察

由于資料缺乏，目前還無法得出全國各級地方政府負債的完整統計數據。但我們可以通過整理國內學者對一些省市的調查資料和官方公開報道的數據，從多個視角對地方政府債務進行大致的分析。

(一)地方政府債務的總量風險

1．數額巨大。盡管各級地方政府極力回避舉債的數額，但據國研中心粗略統計，截止到2003年底，全國地方政府債務至少在1萬億元以上，絕大多數都屬于或有債務。如北京市同期地方政府顯性或有債務為100多億元，占當年地方財政收入的40％以上。在福建、山東、吉林等省的部分地區，其鄉鎮財政或有債務的規模超過其當年地方財政可用財力的幾倍甚至十幾倍。2002年，國家審計署組織對中西部10個省、市的49個縣(市)財政收支情況進行的審計，發現49個縣(市)截至2001年底，累計債務達到163億元，相當于當年可用財力的2．1倍，到2004年全國縣鄉級政府債務據估算增加到5000億元之上，其中鄉鎮債務占到一半左右。

2．項目眾多。目前，地方政府有據可查的債務項目就有10多項，主要包括地方使用的外國政府貸款、國債轉貸資金、地方政府擔保、核實的糧食企業虧損掛賬、公益性國有企業的救助、政府性基金收支缺口、地方金融機構的不良資產、一般競爭性國有企業虧損的債務最后清償、對非公共部門債務的清償、下級政府的財政收支缺口和債務、拖欠中小學職工工資、拖欠企業工程建設項目施工款等。其中既有顯性的也有隱性的，有些是由政府直接經濟行為引起的，有些是由其他市場主體行為轉化而來的。

3．涉及面廣。地方政府債務不僅存在于不同級的政府之間、不同地區之間，省、市、縣、鄉、村都存在，而且項目用途分布也極為分散。有的是政府擔保、政府承諾，有的用于糧食保護、最低養老金支付，有的用于投資和福利，還有的用于扶持和救助。從涉及的行為主體看，既包括政府和政府部門，也包括地方金融機構、企事業單位、職工個人和農民。

(二)地方政府債務的結構風險

1．不同政府級次的債務風險。從規模上看，不同級次政府債務的規模差別較大，省(直轄市)級政府債務的規模并不是很大，政府債務主要是集中在縣鄉級。據有關資料顯示，我國60％---80％的縣、鄉、村負債運行，鄉村兩級凈負債3 259億元，平均每個鄉負債298萬元，每個村負債20萬元，僅財政部認可的縣鄉顯性債務就達4000億元。

從內容上看，不同級次的政府其債務也有較大差異，省(包括直轄市)級的債務主要是主權外債，本級政府貸款擔保、社會保證基金缺口等；市級財政的債務主要是城市商業銀行及信托投資公司的不良資產、本級政府貸款擔保、國債轉貸等；縣鄉級財政主要是農村金融機構(兩會一社)的集資、鄉鎮企業的各種債務、農村各種非法集資及政府各種貸款擔保。并且越到基層，引發的財政風險越突出，債務規模大大超過了當地政府財力的承受能力。

2．不同地區政府的債務風險。受經濟發展水平和市場化程度的影響，不同地區之間政府債務的構成存在較大差異。經濟基礎和政府財力較為充裕的地區，政府債務規模較小；而經濟基礎比較薄弱、政府財力拮據的地區，政府債務的規模普遍較大。另外，經濟開放度較高、市場化發展較快、國企改革任務較重的地區，其政府擔保、政府承諾、社保缺口、地方金融不良資產等形成的或有債務所占比重較大；而經濟發展相對落后、市場化程度較低的地區，其農村“兩會一社”不良債務、糧食企業虧損掛賬、社會保障基金缺口等構成了政府債務的主要部分。總之，從全國看，我國東、中、西部不同地區地方政府債務風險程度不同，中西部地區的債務風險明顯大于東部地區。

3．不同項目之間的政府債務風險。近年來各地由于想方設法加快經濟發展，用于基礎設施建設、支持國有企業改革等方面的投資迅速增加，地方政府在這些領域的貸款擔保所引起的或有債務增速較快。此外，隨著社會保障制度的改革，社會統籌和個人賬戶相結合的籌資模式的推行，產生大量轉制成本和政府隱性債務，據2005年初勞動和社會保障部測算，目前我國養老金缺口達25000億元。再加上企業普遍欠繳問題的出現，使各地的社會保障基金特別是養老保險基金的支付缺口普遍較大，個人賬戶空賬運行，全國已透支2000多億。此外，糧食流通體制改革不當而造成的糧食補貼掛賬在產糧大省表現突出，問題較為嚴重。如四川省糧食企業虧損掛賬，截止到2004年底已達200多億元。吉林省的糧食企業虧損掛賬更加嚴重，糧食掛賬占全部顯性或有債務的80％以上。

(三)地方政府債務的效率風險

地方政府債務的效率風險一方面是指由于債務資金的使用效率不高，可能使償債資金不能從債務資金的投資項目中補償的風險；另一方面是指由于債務資金的管理效率不高，即由于債務資金的管理水平不佳可能造成的不利于債務資金有效使用的風險。從目前地方政府債務資金的使用來看效益普遍不佳。一方面對于投向地方交通、能源、農業等基礎設施和產業的項目來說，這類項目從長期來看，可以改善當地的投資環境，促進地方經濟的發展，具有顯著的經濟和社會效益。但從短期來看，投資回報普遍不高，加之經營管理等方面的因素，往往依靠項目自身難以形成償債能力，隨著貸款償還期限的臨近，地方政府的債務負擔日益加重。另一方面在地方政府的債務融資中，還有相當一部分資金用于一些競爭性的加工項目，這類項目由于受到項目的投資評估、經營管理以及所面臨的市場風險等因素的影響，項目的效益存在更大的不確定性。從目前地方政府債務的管理來看，手段落后，規章不全，數據殘缺。到目前為止，我國還沒有一個地方政府部門能夠說清楚本級政府到底有多少債務，構成如何，更談不上債務的有效管理了。

三、構建地方債務風險的技術監控體系

(一)健全政府債務的統計體系

目前，地方政府債務的有關資料數據分散于不同部門以及同一部門的不同處室中，沒有一個口徑統一的統計反映體系，難以有效地掌握政府債務的總體情況。為了加強政府對債務的管理，建立一個統一的、具有可操作性的數據統計反映體系是一項相當重要的基礎性工作。可根據Hanapolackova對政府債務的界定和劃分，結合地方的具體情況，建立適合的政府債務反映體系。首先，建立地方政府債務的基礎數據庫，搜集和存儲歷年的財政收入和撥款、財政支出、赤字、借款、期末現金余額、期末顯性債務余額、期末或有債務余額(包括地方金融機構的資本金缺口、經過風險加權后的各種政府擔保、養老金赤字)等數據。其次，建立地方政府債務分項指標和綜合指標體系，主要包括財政環境類指標(GDP增長率、人均GDP、通貨膨脹率)、地

計是有辦法的，那就應當在預算內反映這類財政成本。我國應按IMF的要求，將有關或有債務的情況體現在政府的財務報告之中。

(五)改進政府預算的技術處理方法

世界銀行專家HanaPolackova教授指出，一個適宜的制度體系要求政府像對待一個預算內經常項目和債務項目那樣對待包括或有財政風險在內的非現金項目。更為重要的是，這一體系應事先將預算外項目的財政風險顯現出來。以權責發生制為基礎的預算和會計體系有助于加強財政約束。

鑒于或有政府負債所帶來的日益嚴重的財政影響，IMF和世界銀行正擴展它們財政分析的范圍以解決或有財政風險。它要求各國對所有類型的財政風險敞口的信息進行披露，幫助各國改革分析政策和體制框架，以鼓勵各國政府在進行項目支出時對或有政府負債給予最起碼的關注。我國在政府預算和會計中也應引人權責發生制，這樣可以對公共資源的監督和使用實施約束，有效地評價政府績效和工作效率，為防范政府財政風險提供決策依據。

(六)提供政府預算所包含的或有債務風險的背景資料

要在預算編制中反映或有負債是困難的，因為預算的時間跨度不足以長到合理分配或有負債的成本，即使在有中期預算框架的國家，預算計劃一般也只延伸3--5年，而財政風險往往大大超過這一期限。針對這一情況，可在預算決策之外，專門準備一份材料，提供預算中所包含的或有負債和其它隱性財政風險的背景信息。這樣，立法機關在根據直接的財政支出和現存義務產生的支付進行預算表決時，也要參考和顧及有關或有債務的補充信息，以幫助議會與聽政組進行科學的決策。另外，也可以通過以下途徑加強或有債務的預算管理：為或有債務編制特別預算，與一般預算平行；將或有債務納入收付實現制的預算中；根據或有債務成本編制預算。

(七)設立各級地方政府財政風險基金

財政儲備的風險基金與其他正常支出一樣，也是一種財政支出，其作用是保持財政的穩定性，預防財政風險。當或有債務轉化為直接負債時，較大規模的儲備基金可以減少其所帶來的損失。因或有債務的來源廣泛，資料難以統計，可以先對政府擔保的債務建立債務儲備基金。為了使這部分儲備基金保值和增值，政府可以考慮將其投資于國債等有價證券，比如政府用某一項擔保貸款的儲備基金購買與這項貸款期限相同的國債，進行對沖操作。

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