計生執法的新難題

“超生游擊隊”屢見不鮮，社會撫養費征收困難……近年來，浙江省計生工作在使人口增長繼續得到有效控制，確保低生育水平鞏固和穩定的同時，依然存在著一些不平衡現象和無法掌控的難點。

今年5月，在《中華人民共和國人口與計劃生育法》實施近4周年之際，為了檢查我省貫徹實施《中華人民共和國計劃生育法》、《流動人口計劃生育工作管理辦法》、《社會撫養費征收管理辦法》、《計劃生育技術服務條例》和《浙江省人口與計劃生育條例》（簡稱“一法三規一條例）的情況，省人大教科文衛委員會分兩組赴寧波、溫州、湖州和衢州進行了執法檢查。

從檢查的情況看，近年來，我省人口計生事業取得了明顯的成績，“十五”期間，全省總和生育率在1.3左右，年均計生率為94.76%，在實行計劃生育20多年中，全省少出生人口約2600萬，人口與計劃生育工作走在了全國的前列。但是從檢查中發現，全省各地的工作水平仍不平衡，流動人口計劃生育管理難、社會撫養費征收難已成為當下計生執法工作中面臨的兩大“難題”。

流動人口中的“超生游擊隊”仍屢見不鮮

當人口快速增長的數字一次次警示在國人面前的時候，對人口數量的控制已經不再是一個新鮮的話題。

“來杭州幾年了？”

“三四年了。”

“在這里打工是不是要辦暫住證和計劃生育證？”

“暫住證是要辦的，計生證辦過的但丟了。”在杭州東新路的一家飲食店里，記者與一位正在收拾碗筷的20多歲的打工妹開始了對話。從談話中了解到，這位打工妹姓胡，今年26歲。3年前她丟下了兩個未滿3周歲的女兒，和丈夫一起從青海來杭州打工。丈夫在建筑工地做小工，她就在附近的一些飲食店做幫工。她告訴記者，來杭州3年了，由于丈夫經常換地方，她跟著丈夫一會兒蕭山，一會兒富陽，已經“跳槽”了十來次了。因為流動性比較大，她暫住證上的住址早就變動了，計生證更不知道丟到哪里去了。她說，前幾天她丈夫在寧波找到一份工作，過幾天她要到寧波去了。問到她今后會不會再生孩子了，她笑著說，我們那里都要生個兒子的，到了寧波看情況再說。

近年來，隨著中國經濟社會的發展，城市化速度不斷加快，一批批外來打工者，背井離鄉來到城市，形成流動人口的高峰。

據一份資料的不完全統計，截至2004年，全國流動人口已達到一億六千萬，超過了全國人口總數的十分之一。流動人口的增加對現有的戶籍管理制度、勞動就業制度以及社會保障制度等帶來一定的沖擊，也對傳統的人口和計劃生育工作的管理模式和服務模式提出了現實的挑戰。

由于進城務工的外來人口中絕大多數是中青年，其中大部分人正處于育齡期。有些流動人員受重男輕女舊的傳統觀念的影響，持著一種在外兩頭管不到，可以逃避計劃生育的心態，做起了“超生游擊隊”。據省計生委的一份資料不完全統計，近年來外來流動人口違法計劃生育占違法生育率的90%以上。

“為了管好流動人口的計劃生育工作，我們真是花了很大的工夫。”湖州市計生委主任徐加華說起這件事真是百感交集。湖州市是全國計生的先進單位，為了管理好流動人口的計劃生育，湖州市先后建立了公安、勞動、計生“一證式”、“一站式”管理，外來人員自治管理和出租戶集中管理的“三種模式”。

“近年來，政府雖然明確了外來人口納入現居住地管理，但由于流動性大，某些考核指標很難落實到位。有個別的外來民工其實已經在家鄉生了兩個或者好幾個孩子了，可還是拿著沒有生育過的假證明，我們根本沒辦法證實他們真實的生育情況，許多人連身份證都是假的?！毙旒尤A坦陳了這項工作讓他們感到頭痛客觀原因。

正如徐加華所言，檢查組發現，雖然早在1998年9月國家計劃生育委員會已經出臺了《流動人口婚育證明管理規定》，明確規定，18至49周歲的公民，在異地住30天以上的務工、經商人員，必須要在流動人口戶籍所在地的縣級計劃生育行政部門或者鄉（鎮）人民政府、街道辦事處辦理婚育證明。但是一些外來流動人員，往往是利用流動性大、監管部門難管理、戶籍地和居住地管理脫節的“空檔”，不辦婚育證明。還有一些用工單位、企業業主只重視生產，對外來人員計生工作不重視，招收女職工時不按規定檢查婚育證明。少數的流動人員常常是違法懷孕后，一旦被計生部門發現，就不停地遷移住所。有的外來人員為了達到生兒子的目的，躲在偏僻的出租房里，幾個月不出門、不露面，計生人員上門檢查也根本不開門。等到孩子快要出生了，計生部門想做補救措施就難了。

“他們跟你玩貓捉老鼠游戲，往往是你進他退，你找他藏，違法生育后很難發現，有的人甚至在外地違法生育了七八年家里還不知道。你找不到他們，又不能破門而入，真的拿他們沒辦法。”溫州市的一些基層的計生干部說起這檔事憂心忡忡。

據了解，2005年，僅溫州市永嘉縣查處的1842例違反生育的案例中，就有1732例是流動人口所為。

浙江，作為一個計生工作走在全國前列的省份，如何有效管理好流動人口的計劃生育工作已成為社會關注的熱點問題。對此，有關人口與計劃生育的專家認為，對外來流動人口的管理必須實行現居住地管理，現居住地必須對外來育齡婦女與本戶籍人口一樣，實行三同：“同宣傳、同服務、同管理”，堅持查驗婚育證明，以便掌握動態變化，對外來孕婦要及時查驗生育服務卡，對沒有證件的對象要分清情況，采取措施實施補救。同時，政府必須要嚴格執行對外來流動人口計劃生育工作考核機制，并以此納入政府管理目標，以提高計生工作者及各部門的責任意識，嚴格杜絕外來流動人口計劃外生育現象的發生。企業法定代表人必須對外來人口嚴格管理，雇用時，必須查驗流動人口計劃生育婚育證明，對無婚育證明的流動人口，用工單位不得錄用。與此同時，工商部門在辦理企業營業執照時必須與計生辦搞好協調，緊密配合，以便現居住地計劃生育管理，更趨規范化。

針對我省一些地方出現的流動人口管理難的問題，檢查組在檢查中也嚴肅指出，要把人們的生育行為規范到法制的軌道上來，用法律的強制力來約束人們的生育行為。各行各業、各個部門要形成幫助、支持和配合的氛圍，運用教育的、行政的、法律的、經濟的、輿論的方法多管齊下，由黨政、計生、司法、紀檢、監察、民政、工商、房管等部門密切配合，形成計劃生育管理與服務的網絡，健全綜合治理計劃生育的機制，使違法生育的逃不脫處理，想違法生育的畏懼顧忌，合法生育的受到尊重，感到光榮。

社會撫養費征收成為難攻的堅冰

社會的文明和進步，使得千百年來“多子多福”的傳統觀念已基本破除，“重男輕女”、“傳宗接代”等舊觀念也有很大的改變。“少生優生，幸福一生”正在成為廣大公民的自覺追求。可是在一些人的頭腦里“重男輕女”的思想還是根深蒂固。

一些富人說：“我的萬貫家財，沒個兒子繼承怎么辦？”窮人說：“我們窮人，以后老了生活沒保障，沒個兒子怎么養老？”于是一些富人，生不到兒子不罷休；一些窮人也是不生兒子不停息。

殊不知，這種政策外的超生，卻給國家和社會增加了許多負擔，天經地義就應該向社會交納社會撫養費。因為社會撫養費是根據計劃生育法律、法規規定，向不符合法律、法規規定條件生育子女的公民征收的一項補償性費用。征收社會撫養費是國家推行人口和計劃生育工作的一項必要的經濟限制措施。它對于有效控制政策外生育、確保人口計劃順利實現和維護計生家庭的合法權益，都具有重要意義。

可是目前，這種以經濟手段制約政策外生育的作用，還沒有充分顯現出來，有關部門在征收社會撫養費的過程中，任憑鞋磨破，嘴說干也難撼“征收難”困境。

據有關資料表明，盡管上有國家的社會撫養費征收管理辦法作準繩，下有省政府規范社會撫養費征收的專門文件作保障，可2005年全省30277件立案征收的社會撫養費案件，已征收的只有13934件，僅占總數的46%；應征金額為53678萬元，已征收21303萬元，僅占總數的39.7%。

“去收這個費的時候，那真叫難。收窮人的錢，他們要錢沒有，要命一條。收富人的錢他們和你‘玩游戲’，也同樣難?！闭f起征收社會撫養費，湖州市安吉縣的計生干部一個個有一肚子苦水。

檢查組了解到，眼下社會撫養費征收的過程中，常常遭遇以下五大難題：一是遇到“智慧”型的違法生育者。他們往往違法生育后編造是撿養的，幫親朋好友帶養的，或者編造小孩出生時間，編造親戚的名字和實際住址；甚至搞假證明搪塞。二是對“碰硬型”的違法生育者征收難。這種人蠻橫無理，在處理時，他們閉門不見，不理不睬，計生干部對他們講理講法不管用，以蠻制蠻又違反計劃生育中的“五嚴禁”、“七不準”，因而在征收時時常常束手無策。三是對愚昧型違法生育的征收難兌現。這種人越窮越生，越生越窮，家里經濟十分困難，對其經濟處罰往往難以兌現，即使申請人民法院強制執行也無經濟執行能力，因而生是要生的，錢是沒有的，賴著超生，有些人甚至違法生育的上一個孩子處理還未兌現，又違法生育第二個孩子。四是對“投機取巧，避重就輕”型的違反生育者征收難。一些富人為了逃避實際該交納的社會撫養費，變著法將收入隱瞞、壓低，有的富人為了逃避高額的罰款，挖空心思到偏遠的大西北生孩子，作為流動人口在異地交納比浙江低幾十倍的社會撫養費。五是在人民法院對違法生育對象進行社會撫養費強制執行時，被執行方的資金狀況難掌握。有的人的存款是以親戚名義存入銀行的，有的是在外省外地存入銀行的，難以掌握其存款資金的真實狀況。有的房屋家具無法運到市場變賣，即使強制執行了也只能是一無所獲，難以兌現。計生辦收到的社會撫養費甚至還不如執行時開支的費用多。

對社會撫養費征收中的“五難”問題，計生執法部門分析了其原因，首先，有不少群眾對交納社會撫養費存在誤解，認為這是計生部門的私自規定，是一種罰款。很少有人把交納社會撫養費當作一種義務。其次是征收不規范。在實際操作中，部分基層征收人員沒有依法征收，工作方法簡單，隨意性大，群眾不服氣，有怨氣。第三是綜合征收機制不完善，基層計劃生育執法力量薄弱。不少地區還沒有真正建立起征收社會撫養費的綜合機制，只靠計生部門“唱獨角戲”，其它相關部門當“觀眾”。

針對社會撫養費征收中遇到的困難，檢查組提出，要采取多種形式，廣泛動員宣傳，營造濃厚的社會撫養費征收氛圍。加大社會撫養費征收率低的綜合治理，依法查處大案要案，保證計劃生育政策法規的順利實施。同時，要根據“一法三規一條例”的規定，抓緊出臺計劃生育公益金管理辦法和社會撫養費征收辦法，進一步加強制度建設。