我國中央銀行最后貸款人救助機制的探討

作者簡介：黃良謀(1957－)，男，高級政工師，中國人民銀行海口中心支行紀委書記；

黃革(1971－)，男，經(jīng)濟師，中國人民銀行海口中心支行辦公室主任；

向志容(1974－)，男，經(jīng)濟師，現(xiàn)供職于中國人民銀行海口中心支行。

摘要：最后貸款人救助機制是中央銀行維護金融穩(wěn)定的基礎機制。在我國央行監(jiān)管職能分離、金融監(jiān)管共享機制尚未健全的背景下，研究如何發(fā)揮中央銀行最后貸款人救助機制的作用并完善此機制，對我國防范金融風險具有重大意義。本文在研究了最后貸款人救助理論的基礎上，分析了我國轉軌時期央行實施金融救助的措施和成效，討論了制約我國央行最后貸款人救助機制作用的主要因素，最后提出了完善我國央行最后貸款人救助機制的對策建議。

關鍵詞：央行；最后貸款人；救助機制

中圖分類號：F832．31

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2006)12-0028-04

近年來國內不少學者比較深入地討論了我國央行執(zhí)行最后貸款人角色時央行的行為特征，如再貸款的長期化、利率偏低、擔保抵押手續(xù)的不健全等，但從中央銀行最后貸款人角度來考慮如何對金融機構實施救助的論述較少。在我國央行監(jiān)管職能分離、金融監(jiān)管共享機制尚未健全的背景下，中央銀行最后貸款人在金融機構出現(xiàn)危機時該如何及時進行救助、降低救助成本，有效防范系統(tǒng)性風險，值得進一步探討。

一、最后貸款人救助的理論基礎及實踐應用

(一)央行最后貸款入實施救助的理論簡述

最后貸款人(Lender of Last Resort，簡稱LOLR)是指在實行部分準備金和央行壟斷貨幣發(fā)行的前提下，中央銀行為將引起的流動性需求非正常增長的不利沖擊，在其他市場來源不能滿足這種流動性需求的情況下，對銀行(金融機構)所采取的相機提供緊急流動性的制度安排。它是政府出于公益而產(chǎn)生的一種公共產(chǎn)品，用于彌補市場失靈的流動性危機處理機制。

最后貸款人救助不僅僅指中央銀行提供流動性的信用救助，還包括在提供信用支持時的增資擴股、對銀行(金融機構)的接管、重組等措施。銀行等金融機構具有天然的脆弱性，當出現(xiàn)流動性問題時，就有可能發(fā)生擠兌倒閉和傳染性銀行危機。央行行使最后貸款人的主要目的是消除存款人及其他債權人的恐慌心理以及穩(wěn)定金融市場，防止市場失靈產(chǎn)生的銀行失敗和系統(tǒng)性風險，以及由此而導致的嚴重的負外部性。

(二)最后貸款人的一般做法

基于對銀行危機的研究，F(xiàn)rancis Baring在1797年提出了LOLR的概念。后經(jīng)桑頓(Henry Thornton，1802)和巴杰特(Walter BAGEHOT，1873)等人將這一概念系統(tǒng)化。大衛(wèi)·福克茲一蘭道和卡爾·約翰一林捷瑞恩等學者總結了最后貸款人制度的一般情況后認為，對于中央銀行來講最為關鍵的做法是，只向那些有清償力的公司提供貸款，并且允許讓失去清償力的機構破產(chǎn)。通常情況下，中央銀行只對那些不實施救助可能會引起系統(tǒng)性風險但仍具有債務清償力、確認無其他渠道的資金來源、流動性困難的銀行提供緊急救助。具體而言，央行緊急救助的內容可概括為：整個金融系統(tǒng)均可得到此服務，但僅對那些雖然失去流動性，但卻具有清償能力的機構；貸款的操作是很快的；僅提供短期貸款；僅按處罰性利率貸出；只有在抵押的情況下才提供貸款；按正常情況下保守的價格接受抵押；允許機構破產(chǎn)、關閉。

(三)央行最后貸款人救助的實踐

最后貸款人制度因形勢發(fā)展的要求不斷變化，主要體現(xiàn)為：一是最后貸款人救助對象擴大化。最后貸款人救助的對象由銀行擴大至證券公司等非銀行金融機構。如1997年，日本銀行對陷入財務困境的山一證券提供特別融資并承諾保護公司資產(chǎn)，以防止市場混亂。二是最后貸款手段多樣化。中央銀行最后貸款手段由公開市場操作、再貸款、貼現(xiàn)窗口等基本形式，逐漸發(fā)展為中央銀行票據(jù)、擔保、承諾等多種形式。如1984年美聯(lián)儲對伊利諾斯大陸銀行增加75億美元融資并公開向社會承諾它將負責賠償所有在該行存款的客戶損失后，才使伊利諾斯大陸銀行渡過危機。三是最后貸款人救助成本分擔的市場化。Goodhaa和Sehoenmaker(1995)年研究了24個工業(yè)國家在20世紀80至90年代初發(fā)生的104起銀行業(yè)危機案例之后發(fā)現(xiàn)，只有兩例是中央銀行單獨拯救困難銀行，其它案例中的有問題銀行都通過中央銀行、商業(yè)銀行、存款保險計劃以及政府聯(lián)合提供的資金而得到挽救。四是最后貸款主體多元化。一種由中央銀行牽頭，設立特別機構或專項基金提供財務援助。另一種是由中央銀行授意，組織大銀行集資救援。1998年，美聯(lián)儲協(xié)調高盛等16家機構向因投資失誤面臨清盤的美國長期資本管理公司注資重組，使公司擺脫了經(jīng)營困境。

二、轉軌時期我國央行實施最后貸款人救助的實踐

在經(jīng)濟轉軌過程中，我國金融業(yè)積累了大量的金融風險和歷史包袱。這些歷史包袱在轉軌時期放大和集中暴露出來，使得央行不得不采取非常措施。自20世紀90年代中期以來，我國央行在實施資金救助的同時，對不同的金融機構實施了整頓、改革、注資、重組和兼并等綜合措施，有效地防止了金融風險的蔓延。

(一)對信托公司和城市信用社進行救助和處置

1998—2000年，央行為化解城市信用社和信托投資公司等地方性金融機構積累的風險，對有問題的城市信用社、信托公司實施整頓。同時，大規(guī)模治理整頓“金融三亂”，全面清理地方亂集資、亂批設金融機構和亂辦金融業(yè)務。央行在保證存款支付的前提下，對相對較好的地方金融機構采取整頓、改革、注資、重組和兼并等綜合措施，恢復其經(jīng)營能力；對少數(shù)嚴重違法違規(guī)經(jīng)營、資不抵債、不能支付到期債務、經(jīng)整頓救助無效的金融機構予以依法撤銷。

通過整頓清理城市信用社和信托投資公司，有效地防止了金融風險的蔓延，維護了金融穩(wěn)定和社會穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，經(jīng)過采取更名改制為農(nóng)村信用社、商業(yè)銀行收購、組建城市商業(yè)銀行、停業(yè)整頓(撤銷)等清理整頓方式，城市信用社法人機構由1998年的3290家銳減到2004年9月末的694家；信托投資公司經(jīng)過清理整頓，150家信托公司退出了市場，59家信托公司恢復經(jīng)營，信托業(yè)的風險基本消除。

(二)對證券公司等金融機構的救助和處置

2001年以來，隨著我國股市持續(xù)低迷，證券業(yè)開始步入低谷，證券公司和德隆系為代表的金融機構積累的風險開始爆發(fā)，造成了部分證券公司的危機。為化解證券業(yè)風險，支持資本市場的長期發(fā)展，2005年6月份以來，我國央行先后對申銀萬國等證券公司發(fā)放再貸款，提供流動性支持。另外，通過中央?yún)R金公司注資證券公司，支持其加快重組步伐。2005年8月，中國銀河金融控股有限公司成立，注冊資本70億元，其中55億元來自中央?yún)R金公司，15億元來自財政部。2006年10月份，銀河證券重組方案獲批準。

(三)以再貸款、票據(jù)和外匯注資等形式支持國有商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社改革

據(jù)統(tǒng)計，央行在兩次國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)剝離過程中，發(fā)放給四大資產(chǎn)管理公司的再貸款金額達到12236億元。為支持國有商業(yè)銀行股份制改造，央行通過匯金公司注資600億美元。此外，央行為支持農(nóng)村信用社改革，向農(nóng)村信用社發(fā)行1680億元票據(jù)。目前，國有商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社經(jīng)營機制得到轉換，盈利能力增強，改革取得了階段性成果。

綜上所述，央行在支持我國金融業(yè)市場化轉型過程中，成功地化解了經(jīng)濟改革過程中金融機構積累的各種風險，有力地推動了金融業(yè)改革進程并進一步健全了我國金融體系，初步形成了與我國國情相適應、具有我國特色的央行最后貸款人救助機制。

三、制約我國央行最后貸款人救助機制充分發(fā)揮作用的主要因素

(一)對有問題金融機構救助的法律制度不健全

我國對銀行、證券公司等有問題金融機構的救助和處理主要依據(jù)散見于《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》、《證券法》、《金融機構管理規(guī)定》、《關于向金融機構入股管理規(guī)定》、《金融機構撤銷管理條例》和《公司法》等法律法規(guī)中。盡管現(xiàn)行的法律制度對有問題銀行的處置做了一些諸如實施救助、收購或兼并、中央銀行接管、行政關閉和撤銷、破產(chǎn)清算等初步的制度安排，但這些法律法規(guī)中缺少針對銀行、證券公司等有問題金融機構處理的專門規(guī)定，沒有明確中央銀行在救助過程中的法律地位、救助的對象、救助的標準、救助介入的時機、救助的程序以及除了提供緊急資金救助外能采取的措施，如機構債務重組等，以致央行在實施救助過程中缺乏充分的法律依據(jù)。

(二)市場化救助機制有待進一步完善

由于市場化的救助機制不健全，我國中央銀行在救助有問題金融機構時承擔了救助的主要成本。主要表現(xiàn)為：一是在救助過程中較少使用市場化的手段，如兼并、重組等，被救助機構恢復經(jīng)營能力的不多；二是風險分攤機制缺失，一旦某個機構出現(xiàn)流動性清償或資本清償問題，就無法通過分攤這種手段化解其風險；三是沒有建立鼓勵其他金融機構主動去化解有問題金融機構的支付風險的利益驅動機制，包括中央銀行利用其最后貸款人角色鼓勵其他健康機構向有問題機構提供流動性支持、承購有問題機構流動性較差的資產(chǎn)、向出現(xiàn)流動性困難的有問題機構提供資本支持，或者由中央銀行向提供流動性支持的其他健康機構提供擔保等；四是沒有建立存款保險制度對有問題銀行的損失風險及時給予補償；五是在處理有政府參股的有問題金融機構時，沒有采取行之有效的手段，促使地方政府通過再注資或者增加存款等，恢復公眾對有問題金融機構的信任，消除面臨的危機。

(三)救助過程中責任追究力度不夠

我國部分城市信用社、信托投資公司和證券公司等金融機構風險的積累和暴露，與出資人投資動機不純和管理人員違規(guī)經(jīng)營有著直接的關系。央行在動用公共資金對有問題銀行、券商提供救助時，在以其他機構為接管主體或重組主體的情況下，央行對造成有問題金融機構的投資者和管理人員施加影響的手段不多。在央行投入救助資金而機構最終被迫關閉的情況下，因為有時司法介入不及時、采取的措施不當或對違規(guī)經(jīng)營者罪責追究過輕等情況，致使違規(guī)經(jīng)營造成的損失和其責任人員承擔的責任嚴重不對稱，其示范效應形成了較高的道德風險，并削弱了救助機制的作用效果。此外，金融監(jiān)管職能分離后，依照現(xiàn)有的緊急再貸款管理制度，央行很難直接追究違規(guī)使用救助資金的有關高管人員的責任，對違規(guī)操作者的懲戒作用有限。

(四)救助的合作機制有待進一步健全

雖然在總行層面，央行建立了“一行三會”聯(lián)席會議制度，構筑了央行與三大金融監(jiān)管機構溝通交流的平臺，但這種非正式的制度安排在央行的分支機構層面尚未充分發(fā)揮其作用，尤其是金融監(jiān)管信息共享機制不完善，很難確保央行分支機構獲取金融監(jiān)管信息的時效性和全面性。面對金融的全球化、衍生工具的普遍使用對銀行流動性帶來的影響以及國際資本流動的增加，金融監(jiān)管信息交流共享機制的不健全，使得對最后貸款人制度的需求的評估更為困難和更為復雜，有可能成為最后貸款手段失靈的誘因。此外，被救助的金融機構大多數(shù)隸屬于地方政府部門，在金融機構出現(xiàn)經(jīng)營危機時，有些地方政府往往以財力不足為由向中央銀行借款并久欠不還，使金融風險由地方向中央轉移，擠壓了央行最后貸款人的操作空間。再者，在救助過程中，央行與金融監(jiān)管部門的協(xié)作機制仍有待改進。在金融機構發(fā)生支付性困難時，央行和金融監(jiān)管部門缺乏必要的交流平臺，在實施對金融機構救助的分工與協(xié)作上也缺少具體的制度安排。

四、完善我國央行最后貸款人救助機制的策略

我國央行救助機制的完善應統(tǒng)籌考慮完善相關法律法規(guī)、建立對有問題金融機構的診斷反應機制等內容，同時應兼顧救助機制的市場化方向。

(一)建立和健全央行最后貸款人救助的法律制度

應參照國際上成熟的做法，由全國人大常委會制定專門的最后貸款人救助的法律。為確保國家資金的安全，須明確規(guī)定央行必須作為救助行動協(xié)調各方的主協(xié)調方(以政府為出資主體的情況除外)。制定清晰的最后貸款標準。在對失敗金融機構與可挽救機構進行區(qū)分的基礎上，對可挽救的機構可通過注入流動性支持或出售給第三方等方式進行重組，對缺乏有效資產(chǎn)價值與合理經(jīng)營規(guī)劃的失敗機構，則應當立即實施接管或依法予以撤銷(關閉)。

(二)建立有問題金融機構診斷和快速反應機制

一是央行要高度關注宏觀經(jīng)濟政策和宏觀經(jīng)濟金融趨勢。不僅須關注總體價格水平，而且要注意資產(chǎn)價格水平，并基于對經(jīng)濟形勢的綜合判斷做出正確的政策決定。二是央行應盡快建立健全金融風險監(jiān)測評估體系，以及時全面準確地計量金融系統(tǒng)和單個金融機構的風險狀況，發(fā)揮金融風險預測、預警功能。三是在風險評估基礎上，建立對高風險金融機構的風險提示機制。央行在對風險金融機構進行提示時，可抄送政府和監(jiān)管部門，以引起多方共同關注金融機構的經(jīng)營情況和風險狀況。四是可考慮引入一種類似于美國金融監(jiān)管當局所采用的快速糾正行動機制。央行應協(xié)調金融監(jiān)管當局根據(jù)資本比率來對金融機構采取糾正措施。資本充足率越低，則糾正行動越嚴格。快速糾正機制的實施有助于央行在早期就重視金融機構的問題，并且降低處置問題的成本和對市場的不良影響。

(三)兼并、重組應成為央行救助和處置有問題金融機構的主要形式

央行在有問題金融機構兼并重組過程中的角色，應由主導逐步轉為引導，由直接參與重組轉變?yōu)殚g接影響，由直接的注資轉變?yōu)橥ㄟ^勸告、提供擔保、信譽支持等手段促成市場機構提供救助資金或參與重組。㈣對于重組資本的引進，除了引進國有投資機構和大型國有企業(yè)、外資機構參與有問題金融機構的救助重組外，央行還可考慮引進支撐我國經(jīng)濟高速增長的民營機構參與到我國有問題金融機構的重組中來，以實現(xiàn)被重組機構資本結構的多元化和社會化。通過引進多種資金參與有問題金融機構的重組，有利于改善機構的治理機制和經(jīng)營機制的轉換，硬化財務約束，實現(xiàn)央行救助的真正目的。

(四)救助成本分擔的社會化

從國際經(jīng)驗看，我國在完善中央銀行最后貸款人職責時，還應研究和建立其他類型的流動性危機防范化解機制，包括：一是建立各級金融穩(wěn)定專項基金，財政提供資金支持；二是由中央銀行牽頭，各金融機構聯(lián)合注資；三是由各有問題金融機構自己承擔部分責任，中央銀行適當參與救助；四是盡快出臺存款保險條例，加快建立存款保險制度。

(五)進一步健全救助過程中的責任追究機制

在完善最后貸款人相關法律制度的同時，應盡快修訂《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》中的罰則規(guī)定，增加行政處罰條款，并加大對相關責任人的處罰力度，使中央銀行能夠主動維護救助資金的安全，提高救助資金的使用效率。行政處罰的對象包括：一是違規(guī)使用救助資金的機構及其責任人；二是在救助過程中，有問題金融機構中不合作、不作為的責任人；三是被救助的有問題金融機構有違規(guī)行為的投資者和管理人員。同時，應在相關的監(jiān)管管理辦法中盡快增加對造成有問題金融機構的投資者和管理人員的罰則條款，對那些造成最后貸款損失的金融機構的股東，必須取消其出資、參股其他任何金融機構的資格，對于經(jīng)營者，則取消其金融從業(yè)資格并禁止其終生從事金融業(yè)。司法部門應以最快的時間辦理央行移送的被救助機構涉嫌違法犯罪人員案件，依法懲處犯罪分子。

(六)改進最后貸款人救助合作機制

一是建立自上而下的包括央行、金融監(jiān)管部門和財政部門等多方的信息交流共享機制，確保央行能夠掌握行使最后貸款人職能時充分的金融監(jiān)管信息。二是財政部應協(xié)調各省歸還央行專項借款資金，督促地方財政部門建立區(qū)域金融穩(wěn)定專項基金，承擔起救助地方性金融機構時財政資金運用的責任。在采取重大的金融穩(wěn)定行動時，央行還應告知財政部門并征詢其意見。三是明確央行和監(jiān)管部門在有問題金融機構救助過程中的分工和協(xié)作，避免職能重疊和交叉。

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