金融創新條件下提高銀行監管有效性的理論研究

作者簡介：田 寶(1972-)，男，蘭州大學經濟學院博士研究生現供職于中國銀監會甘肅監管局。

摘要：金融危機的現實破壞力及銀行監管的成本收益問題迫使人們對監管有效性問題進行思考。本文通過對現代銀行監管理論的一個概括性評述，得出了監管理論對我國實踐的啟示，并歸納總結了金融創新對我國監管實踐提出的新挑戰，為探索有效銀行監管的路徑提供邏輯及理論上的鋪墊，進而從成本收益的視角對金融創新條件下有效監管邊界進行了分析，研究了“監管敏感區”，探析了金融創新條件下實施有效監管的路徑。

關鍵詞：金融創新；銀行監管；監管成本；監管收益；有效性

中圖分類號：F830．2

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2006)12-0004-05

一、監管有效性問題的提出

Mathias Dewatripont和Jean Tirole在《銀行監管》中認為，“銀行監管就是力爭在鼓勵銀行提高服務質量，激發競爭活力與維持該行業的清償力與穩定性之間尋求一種最優的權衡。”金融自由化、全球化，以及金融創新(制度及技術)，使金融體系顯得更加脆弱，特別是20世紀90以來的金融危機，其巨大現實破壞力和多發性使人們進一步認識到銀行監管的重要性。國內外學者研究認為，政府實施金融監管是為了社會公眾利益而對市場過程不適合或低效率的一種反應，是糾正金融市場壟斷性、外部性、傳染性、脆弱性等所引起的市場失靈的制度安排。

然而，當進一步考察監管的有效性問題時，筆者發現，銀行監管有成本，也會發生監管失靈。一方面，有效的銀行監管可以降低整個金融體系的風險，維護經濟金融的穩定。另一方面，如果監管缺位、錯位或越位，可能導致如下幾種情況的發生：(1)由于金融風險的高傳染性及擴散的乘數效應，發生“多米諾骨牌效應”，局部金融風險演變為全局金融動蕩(J．Stiglitz，1993)。(2)增加銀行運營成本，即被監管者由于對監管者的行為不甚了解，不得不為了應付監管而作出許多不關乎“效益性”的工作，增加額外成本。(3)抑制金融創新。金融監管政策是為防范風險而制定的，具有穩定性，也因此具有被動性，這就使得監管可能成為創新的障礙。(4)監管部門作為監管制度的供給者，缺乏市場約束和競爭，可能導致監管的低效或過度。在金融創新條件下，監管邊界被模糊，監管是否有效、是否實現了帕累托優化、是否促進(而不是抑制)了金融創新，變成了解決監管必要性之后一個迫切的現實問題。而我國銀行監管有效性受多方面因素的制約，與《有效銀行監管核心原則》要求相比存在較大差異。也就是說，監管當局需要走出監管悖論的兩難困境，在維護公平、安全和提高監管成效之間找到一個均衡點，從而達到銀行監管的帕累托最優。

二、現代監管理論的概括性評述及對我國實踐的啟示

(一)現代監管理論概述

金融脆弱說是基于“金融不穩定假說”(Minsky，1982)提出的，認為銀行由于短借長貸和部分準備金制度導致了內在的非流動性，在資產負債中，資產主要表現為金融資產而不是實物資產，負債主要表現為金融負債而不是負債凈值，使銀行間依賴性強，導致銀行業比其他行業更加脆弱，更易被傳染。一旦金融恐慌(哪怕是由假信息引發的恐慌)引發擠兌，很容易引發連鎖的“技術性破產”(Diamond and Dybvigr，1983)。公共利益說則認為，金融市場由于自然壟斷、外部效應和信息不對稱等存在失靈，從而導致金融資源的配置不能達到“帕累托最優”(Stiglitz，1993；Spiering，1990)。因此，需要政府為了金融市場的穩定和安全這一公共利益而實施監管。這兩大理論具有較大影響力，都是構建在新古典經濟學基礎上的，從實踐上看，其缺陷在于，由于監管過程存在直接及間接的監管成本，以監管代替市場其效率并不見得高，監管常會擾亂金融機構正常的效率函數，扭曲正常的市場信號，從而增加金融機構的系統性風險。

監管經濟理論認為，行業的監管并沒有建立在公共利益基礎之上，而是建立在被監管集團的利益和損害消費者利益上。監管產生了被監管行業的租金，這些租金由消費者支付，政治家可以從中獲利。由于給監管成本給予了充分的補償，政府樂于提供監管。監管辯證論則以動態的角度解釋了監管過程中政府力量與經濟力量相互作用的機制，認為監管是由利益集團自己要求的，需求的存在產生了政府對監管的供給(Kane，1983)。上述兩個現代理論中，前者的主要缺陷表現為缺乏對一個行業的監管方式及其預測能力的評判標準，而后者則沒能全面解釋和預測監管效應，且“被監管者要求監管”的假設也值得懷疑。

20世紀80年代，由于嚴重的監管失靈(Schwartz，1988；Thosmson，1990)，西方發達國家開始意識到資本監管的有效性及加強市場紀律對提高監管效率的重要作用。也正是在此背景下，《巴塞爾新資本協議》于2005年在十國集團開始實施。新協議的創新之一就是確認了三大支柱(Three Pillars)——最低資本充足率(MininumCapital Requirement)、監管部門的監督檢查(SupervisoryReview Process)和市場紀律(Market Discipline)。這一理念正在被各國實踐。但該理論也存在不足：當一個銀行的經營風險反應到資本的時候，整個監管的信息傳導和監管行為(校正過程)已經滯后了，在一定程度上有秋后算賬之感。

(二)現代監管理論對我國實踐的啟示

縱觀銀行監管理論的演變及其優缺點，為我國銀行監管提供了有益的啟示。

第一，無論是哪一種學說，由于受自身假設前提的限制，都只是部分地解釋了銀行監管的必要性及方法，金融創新不斷地對銀行監管的理論和實踐提出了新沖擊、新挑戰。就我國實際而言，金融業的改革正在向縱深方向發展，各種舊體制下的問題進一步顯現，金融創新的影響日益明顯，監管政策的最優導向應是借鑒最新監管理論及統一規則(如巴塞爾新協議)的基礎上，結合我國經濟金融發展的實際來制定。

第二，銀行監管理論的演變，經歷了從為什么監管(傳統監管理論)向如何監管、監管什么(新資本協議)的方向發展，為現代監管實踐提供了指導。我國銀行業應采用明確的監管指標，如流動性、資本充足率、資產質量等，來更準確地度量目前我國銀行業整體風險。

第三，監管政策的制定應兼顧穩定、效率與公平三者的平衡，在不同時期，應有不同側重，但對三者輕重權衡的標準應該是如何更有利于發揮銀行體系的作用，有利于促進創新，有利于推動經濟的長期發展。

第四，在“嚴格的金融管制→放松管制→再管制→再放松管制”的監管發展歷程中，試圖通過政府監管完全替代市場紀律來糾正市場失靈的努力，并不能保證金融的穩定；同樣，完全依靠市場放任自由的約束力來實現這一目標也不現實。我國監管應該是兩者的有效配合，實現政府監管與市場行為的“雙贏”：通過市場力量，建立激勵機制，通過政府力量，引導經營行為，提高監管成效。

第五，要達到有效監管的目的，政府力量與市場力量并不會自然融合，只有通過建立和完善法律體系，以合理的制定安排，規范市場參與主體、市場秩序以及完善信息披露制度，才能逐步培育起市場約束力，從而為兩者的融合提供必要的前提。

第六，監管確實是必要的，但是要以監管的有效性為基礎前提，其中，監管理念、政策、方式、手段、工具是主要的決定因素。

第七，要不斷提高對我國轉型時期銀行監管理論的研究水平，加大專家在政策制定中的作用，盡可能減少不必要的效率損失。

三、金融創新對我國監管實踐提出的新挑戰

如前面理論論述，監管的有效性是一個動態平衡，相對于金融深化、金融創新，監管具有被動性。金融創新在推動金融發展、提高金融運行效率的同時，持續不斷地對現存的金融秩序尤其是監管制度造成沖擊，為金融體系帶來了不確定因素，甚至破壞金融安全。就我國實際情況而言，目前銀行監管與金融創新還不和諧，兩者之間還未形成正和博弈的良性互動，創新活動給我國監管工作帶來了現實挑戰。

(一)金融創新進一步擴大了外部性效應，強化了風險的傳染性

金融創新大多是以表外業務的形式出現并迅速擴展的。各種衍生工具，如可轉讓存款單(CPS)、自動轉賬系統(ATS)、可轉讓支付命令(NOW)、貨幣市場存款賬戶(MMDA)以及外匯保單貸款、承諾、銀證通等，具有自由度大、透明度差、技術性強、滲透性強的特點，它極大地改變了傳統金融市場結構，能打破行業界限，增強金融市場的流動性，轉移信用風險，規避政府監管。但在促進金融市場快速發展的同時，如一把“雙刃劍”，一旦某一銀行的衍生交易發生巨額虧損，導致支付困難或破產，就會可能影響整個市場的波動，迅速傳到世界其它市場，形成“多米諾骨牌效應”，這種負外部性以強烈的傳染性破壞區域甚至全球金融體系的安全。

(二)金融創新強化了信息不對稱，使監管部門處于信息的劣勢

主要表現在，一是監管部門的信息獲取渠道并未隨金融創新而擴大，信息量來源單一，明顯不足，縱向信息溝通不暢，橫向與商業銀行協調不力，商業銀行為規避監管，有時會有意強化“單向信息”，監管者占有的信息不能滿足金融監管的需求。二是由于現代金融創新衍生品技術性強、杠桿效應大、風險(或贏利)變化頻率快，使監管者對信息的掌握不完全、不充分，增加了識別、度量及化解風險的難度，一旦某一交易主體資金鏈條斷裂，將可能導致銀行虧損乃至引發支付風險，使監管當局措手不及。

(三)金融創新使一國金融體系暴露在全球金融風險之下，增加了監管難度

金融創新使銀行的經營超越國界的限制，經營全球化趨勢明顯，使國內不成熟的金融市場與發達國家成熟的金融市場被強行置于同一時空，國內外的金融市場相互融合、相互影響，改變了金融機構的經營機制和經營方式，國際資本流動更加難以監控，一個環節的問題很容易傳導到其他環節上，一國的金融風險很容易波及他國。1998年東南亞金融危機在破壞亞洲后又蔓延到俄羅斯，并波及拉美、美歐，造成全球金融市場動蕩，就是明顯一例。

(四)金融創新使金融風險表現得更加隱蔽，增加了監管部門準確監測風險的難度

金融創新的一個特點就是通過不同衍生工具的使用(或組合使用)，將全部風險(或部分風險)轉移給愿意承擔的一方，在追求盈利性的驅使下，金融機構會愿意在更大的范圍內承擔風險，可怕的是這種風險是隱蔽的、潛在的風險，是通過資產價格、利率、匯率及其他衍生工具反復變化而來的，而且一些新產品的場外交易趨勢在加強，風險更易被隱蔽，風險的技術性、復雜性不斷增加，風險更不易被監測。

(五)金融創新會導致監管主體缺位，造成監管的“真空帶”

金融創新打破了銀行、證券、保險相互分離的狀況，銀行與非銀行金融機構之間的職能分工界限越來越不明顯，每個機構都在以不同方式使用類同的金融工具，金融業務在向多樣化、綜合化、趨近化的方向發展。目前，在我國分業經營已破土、分業監管依舊的情況下，一些處于不同金融機構邊界的業務帶有明顯的邊緣性、交叉性，很可能造成監管的盲區，形成“真空帶”，為風險的形成、擴大及擴散提供了滋生地。

(六)金融創新使衍生工具的復雜性在不斷增加，對監管人員的技能提出了現實挑戰

金融創新是將諸多產品(工具)以不同的方式組合(或再組合)的產物，這種再組合包裝后的產物本身的復雜性在不斷增加。由于大多數監管人員并沒有商業銀行的實踐工作經驗，對掌握一些較為簡單的金融衍生工具尚可，但對一些復雜性、交叉性較高的衍生工具不能透徹掌握或掌握的人并不多，加之受技術條件限制，電子化、自動化程度不高，使監管人員本身的技能不能滿足于金融創新工具快速發展的需要。

四、金融創新條件下的有效監管：以成本收益分析為視角

監管實踐表明，實施銀行監管需要耗費資源，也就是要付出監管成本(直接成本和間接成本)。如果銀行監管成本大于監管收益，銀行監管就不合算，這就要對監管有效性進行經濟學分析，尋求監管邊界，找到監管的邊際收益等于邊際成本的邊際點。

監管成本是由監管行為的實施造成的，是可度量的。從產生的方式看，監管成本可分為直接成本(DirectCost)與間接成本(Indirect Cost)。直接成本是監管當局制定并執行監管工作所需投入的人力、物力、財力及組織運行、人才培訓，以及被監管對象因遵守監管法規而需建立新的制度、提供信息等配合監管當局活動所花費的資源。有研究表明，在20世紀70年代的美國監管機構的運行成本一直呈上升趨勢，1971—1979年，美國57個監管機構的行政費用由12億美元上升到30億美元，人員增加到87500人，增加了三倍。同期，英國的監管運行費用也在9億英傍以上。間接成本表現為整個社會福利由監管失效而引起的下降，即由于監管行為干擾了市場機制對資源的基礎性配置作用，限制了充分競爭，抑制了金融創新，從而造成的間接效率損失。

監管收益是指當局因實施一系列監管措施是而帶來的利益，它是一個整體的、社會性的利益。可以大致從如下幾個方面理解：其一，由于監管及時干預金融壟斷的形成，防止了金融效率損失行為的發生，維護了公眾利益。其二，通過銀行監管，解決金融交易中的外部性問題，減少“搭便車”行為，鼓勵了金融創新。其三，監管當局通過科學的評級方法，對銀行進行風險評級，并向全社會公布，讓處于信息劣勢的社會公眾對銀行的經營狀況有所認識，從市場紀律方向督促銀行安全穩健運行。

由此可以看出，監管有效性受到社會環境、政治穩定、經濟體制及監管理念、方法、方式、技術水平等的影響。它作為一個監管效率問題，就是要用最低成本實現監管收益的最大化，有效性的高低取決于影響成本及收益各種因素，是對多因素組成復合函數的綜合求解。

設定F(X)代表監管凈收益，R(x)代表監管收益，C(x)代表監管成本，即有F(x)=R(x)－C(x)。要使監管有效性最大，F(x)取極值，即要F’(x)=R’(x)－C’(x)=0，得到極值的這一點為x=t。此時銀行監管的凈收益達到最大，達到了最優監管邊際，監管效率最大，有效性最高。如圖1所示：

A、B兩點都是極值。A點表示在自由放任的、無監管的市場中(自由主義)，監管收益為零。因為這樣的市場無秩序，不管從銀行自身，還是宏觀經濟角度，都談不上監管收益(假設在市場經濟體制下)。在B點，雖取得了監管收益，但由于監管過細、過嚴，監管過度，付出的監管成本也很高，從而導致R(x)=C(x)，使f(x)=0。因此，有效的監管行為應處于A、B之間，t為監管最佳點。

當x處于t的右邊時，即0A階段(C區域)時，說明監管還有潛力可控，應進一步提高監管能力，以獲取更大的收益。在t的右邊(D區域)，表明監管成本上升過快，超過了監管能力提高帶來的監管收益，使監管凈收益下降，也未達到監管效益的最佳。提高監管有效性就是不管出于C區域還是D區域，都努力向x=t的方向靠近，在這樣一個動態過程中尋求帕累托優化。

筆者在此引出x=t，是為了討論在金融創新條件下，如何確定t值(或t值的區域)。金融創新使銀行本身的經營范圍、規模、能力、品種、方式、結構都發生了很大的變化，從而改變了監管的t值。如圖2：

t值可能處于t₁位置(t的左邊)，也可能處于t₂位置(t的右邊)。出于t₁位置時，說明金融創新使某些監管思路、手段、方式已過時，如果按傳統思路去試圖接近t值時，就會造成監管過度(監管過度區)，造成金融抑制，不利于金融發展。理性的監管漸近線應由m線向m₁線逼迫。當處于t₂位置時，說明金融創新導致了監管不到位，需要監管手段、工具、方法進一步改進，如果只按傳統監管思路去試圖接近t值，就會造成監管空白(監管盲區)。此時，理性的監管漸近線應由m線向m₂線逼迫。t₁到t₂的監管過渡區與監管盲區可稱為金融創新導致的“監管敏感性”。這一敏感區實際是一個動態區，它會隨金融創新工具的種類、數量、性質以及金融市場結構的變化而變化。

基于以上分析，筆者認為，監管作為一種政府力量，會產生監管成本、監管失靈，金融創新在增強金融活力的同時，產生了監管敏感區。在金融創新條件下實施有效監管，就是要科學把握監管的度，監管政策的制定要具有一定的靈活性，即采取有彈性的監管策略，按照金融環境、經濟發展階段，在動態變化中既要防止放松監管帶來的可能風險，又要避免在“監管敏感區”超越帕累托最優點的監管過度，以持續提高銀行監管的有效性。

五、有效監管路徑選擇：基于金融創新條件下的分析

根據以上有效性理論分析，在金融創新條件下，實施有效銀行監管的路徑，就是要實施有彈性的監管政策，尤其是在“監管敏感區”，既要克服“市場失效”，又要防止“監管失靈”，在金融創新的動態平衡中相機決策，恰當地以某種方式共同發揮“政府”與“市場”力量，達到“協同”效果，使監管發揮對創新的推動作用。

(一)以風險評估與度量為切入點，實施積極的銀行監管政策

金融創新使銀行的信用風險、流動風險、市場風險表現得更加隱蔽、更難測算，而且這些風險還常常交織在一起。監管當局應借助于現代金融計量分析方法及工具，對每一個、每一類金融創新產品進行評估與度量，正確評估和度量風險，建立對風險的測評、預警機制，并以此為切入點，實施積極的銀行監管政策，體現前瞻性、動態性，在“監管敏感區”內有較大彈性，以適應創新，使監管為金融創新“保駕守航”。

(二)加快金融創新監管的法制建設，在風險可控下力促創新

要根據各類金融創新產品的性質、功能、范圍和風險防范措施，加快針對衍生品法律、法規、制度的建設，對創新活動加以引導和規范。要增強法規的執行力，對創新中違法、違規行為要嚴加處罰。同時，要科學認識監管與創新的關系，既不能無視創新風險的存在，也不能將創新視為洪水猛獸、采取高壓措施。正確的導向是在風險可控的前提下，為創新創造寬松的環境，鼓勵創新活動的進行。

(三)健全銀行監管體系，重視市場力量在監管中的作用

《巴塞爾新資本協議》的重大創新之一就是將市場紀律作為第三大支柱，反映了市場力量在監管中的重要性。《有效銀行監管核心原則》指出，“有效的市場秩序取決于向市場參與者提供信息的充分性，……及向投資者和債權人提供準確、及時且具有透明度的信息。”就目前我國現實，要注重建立并規范銀行信息披露制度。通過制定詳細的法規，對信息披露的原則、標準、內容和方式作出規定，強制銀行及時、準確、公開向公眾披露信息。通過市場的作用，使市場機制從另一個層面介入監管活動，使之形成千千萬萬個編外監管者，為銀行業的安全高效運行提供保障。

(四)適應于經營多樣化，逐漸從機構監管向功能監管過渡

按照金融機構的類型來設立不同監管部門的機構監管方法，適應于各類金融機構經營的獨立性、業務不存在交叉的情況，各監管部門之間無權管制其他部門的活動。功能監管是一個給定的金融活動由同一監管者進行監管，而不管從事這個活動的主體是誰，目的是提高監管的秩序和效率。目前，在金融創新的浪潮下，我國雖實行“分業經營”，但不同金融機構經營的交叉業務越來越多，邊界越來越模糊，逐漸向功能監管過渡具有必然性，可以避免監管職能的沖突、交叉或盲區。在從機構監管向功能監管的過渡過程中，要進一步完善目前我國“一行三會”的金融聯席會議制度，切實發揮它目前在分業監管中“拾遺補缺”的作用。

(五)學習借鑒國際先進監管方法，加強銀行監管的國際交流合作

西方發達國家應對金融創新條件下的監管已積累、總結了許多好的方法、制度，尚處于起步階段的我國應充分學習、吸收先進監管理念、方法、工具，充分吸收《巴塞爾新資本協議》的核心內容，結合我國實際，加以消化后，為我所用。同時，要加強銀行監管的國際交流合作。通過合作，確立有關金融衍生品的會計標準，促進衍生品交易風險管理的規范化，使監管政策、手段與國際先進水平靠攏。

(六)建立監管人員績效評價機制，努力提高監管人員的工作技能

技術(方法)只是工具，具有熟練掌握并運用技術的人才是根本。要建立對監管人員的評價機制、激勵約束機制，對監管不作為、濫作為、亂作為的要追究責任，解決“監管機構本身存在的治理問題”，并對正確識別度量風險的要在職務晉升、工資等方面的給與傾斜。提高目前我國監管人員技術水平主要可從三方面人手：一是實行定期考試制度，督促監管人員注重對新知識的學習，掌握最新的金融衍生業務的操作流程及風險特點。二是重視對監管人員的在崗培訓，根據工作崗位，本著“缺什么、補什么”的原則，外聘各類專家，提高監管人員勝任工作的能力。三是對一些專業性強、難度大的業務，比如金融資產風險與收益、優化資本組合、風險資產組合、資本資產定價等尤其是市場風險方面的知識，可選送一些業務骨干到國內外高校、商業銀行等機構學習、實習，提高監管人員對銀行業務的掌握程度和對風險的準確識別能力。

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。