國企法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題及完善

經(jīng)過多年的以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)的改革攻堅(jiān)，我國的國有企業(yè)在制度創(chuàng)新、經(jīng)營管理等方面取得了一些較為顯著的成果。但改制后的國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制并未得到同步轉(zhuǎn)換，特別是在作為現(xiàn)代企業(yè)制度基本特征的權(quán)責(zé)明確、科學(xué)管理、政企分開方面效果還很不理想。其中一個(gè)很大的原因就是國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的問題，如股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等權(quán)責(zé)不清、職能不到位，以致于股東包括國有股東的權(quán)益經(jīng)常受到侵害，公司經(jīng)營效率低下。因此，構(gòu)建有效的公司治理結(jié)構(gòu)，就成為加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)過程中一個(gè)亟需解決的問題。

當(dāng)前國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中存在的問題

公司法人治理結(jié)構(gòu)是協(xié)調(diào)以股東為主體的利益相關(guān)者之間相互關(guān)系的一種制度，涉及公司權(quán)利分配、責(zé)任分工、激勵(lì)和約束機(jī)制等方面的內(nèi)容。公司的法人治理結(jié)構(gòu)是否合理，很大程度上就取決于這些組織機(jī)構(gòu)是否正常有效地運(yùn)作。國有公司制企業(yè)較有代表性的問題主要有以下幾點(diǎn)。

1、股東大會(huì)權(quán)利未能有效履行。①行政色彩依然濃厚，政企不分的頑疴難以根除。國有企業(yè)的改制，必然觸及原有行政管理部門的權(quán)力范圍和既得利益、觀念的慣性和利益的趨向性，決定著他們會(huì)以各種借口理直氣壯地在改制后的國有企業(yè)中扮演重要角色。對(duì)本來應(yīng)由股東大會(huì)通過的重要事項(xiàng)如董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)人選等加以干預(yù)，甚至懶于履行程序（在非上市公司中），直接動(dòng)用行政任命。而對(duì)公司的投資計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)決算等，仍然報(bào)行政主管部門審批備案。有的國有控股公司多年不召開股東大會(huì)，有的則將所謂股東大會(huì)與全體員工年會(huì)合并召開，行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)要到會(huì)做指示，顯得不倫不類。②股權(quán)過分集中，國有股“一股獨(dú)大”。我國的國有企業(yè)公司制改造是在傳統(tǒng)的國有企業(yè)基礎(chǔ)上進(jìn)行的改革。國有企業(yè)公司改造過程中，一般強(qiáng)調(diào)國有股絕對(duì)的控股地位，以致于股權(quán)結(jié)構(gòu)只是實(shí)現(xiàn)了形式上的多元化，如國有關(guān)聯(lián)性法人參股、內(nèi)部職工形同集資的入股，股權(quán)仍過度集中在大股東手里。在這種條件下，有人主管、無人負(fù)責(zé)等所有者缺位、不到位問題不可能也從來沒有消除，相反，在多元持股的國有控股公司中。一股獨(dú)大的大股東越位、越權(quán)及一只手打倒一片手的現(xiàn)象成為新的癥結(jié)。

2、董事會(huì)不能有效運(yùn)作。①董事會(huì)成員的身份缺陷。在國有及國有法人股絕對(duì)控股的公司中。公司董事會(huì)成員直接源于上級(jí)委派和任命的官員，他們個(gè)人一般不持有或不允許持有股權(quán)。董事代表的是國有資產(chǎn)利益，而在目前國有資產(chǎn)所有者缺位的制度下，對(duì)其激勵(lì)與約束考核機(jī)制不可能科學(xué)到位。因此也就很難想像委派制下代表國有股權(quán)的董事會(huì)成員能夠像經(jīng)營自己的資產(chǎn)那樣盡職盡責(zé)。在公司企業(yè)利益與個(gè)人利益相沖突時(shí)，將會(huì)發(fā)生犧牲前者保全后者的行為，甚至胳膊肘向外拐，與他人合謀侵害國有股權(quán)益。新公司法盡管限制和削弱了董事長的權(quán)利，但在國有公司制企業(yè)中不會(huì)有大的效果。②董事會(huì)的構(gòu)成不合理。合理的公司董事會(huì)應(yīng)由來自公司內(nèi)部和外部的董事、獨(dú)立董事共同構(gòu)成。而在當(dāng)前我國公司中，多數(shù)董事來源于企業(yè)內(nèi)部，這就無法避免公司控制權(quán)過分向“內(nèi)部人”傾斜，造成公司董事會(huì)實(shí)際操縱在“內(nèi)部人”手中的現(xiàn)象。而且，即使設(shè)有獨(dú)立董事的公司，由于我國目前包括新公司法在內(nèi)的有關(guān)法規(guī)中所存在的關(guān)于獨(dú)立董事任職資格、人數(shù)比例、產(chǎn)生程序等立法上的缺陷，在實(shí)際操作中也很難保證其在對(duì)待公司事務(wù)上所持態(tài)度的公正性。③董事會(huì)與經(jīng)營層高度重疊，委派制所產(chǎn)生的董事會(huì)成員進(jìn)入公司工作，首先考慮的是盡可能使權(quán)利最大化。于是，相應(yīng)進(jìn)入經(jīng)營層也就成為必然。國有公司中的董事幾乎全部兼任經(jīng)營層高管，這使得董事會(huì)與經(jīng)營層形成高度重疊。不利于現(xiàn)代企業(yè)制度有效制衡機(jī)制的發(fā)揮；不利于有經(jīng)營才能的職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)入；不利于公司內(nèi)部人才競爭機(jī)制的有效建立。更明顯的是，有可能對(duì)有損于國有出資人而有利于“內(nèi)部控制人”的決議能夠無障礙地形成、通過和實(shí)施。

3、監(jiān)事會(huì)職能未能有效執(zhí)行。①從監(jiān)事會(huì)的組成人員來看，我國新公司法規(guī)定：監(jiān)事會(huì)由股東代表和不低于三分之一比例的公司職工代表組成，具體由公司章程規(guī)定，監(jiān)事會(huì)中的職工代表由公司職工民主選舉產(chǎn)生，其余由股東會(huì)選舉產(chǎn)生。事實(shí)上，一般公司中進(jìn)入監(jiān)事會(huì)的所謂職工代表為工會(huì)負(fù)責(zé)人，其余監(jiān)事也具體負(fù)責(zé)某一方面的行政事務(wù)，他們與公司的決策者、經(jīng)營者之間存在著一種上下級(jí)關(guān)系，這使得這些監(jiān)事可能無法也不敢大膽地行使監(jiān)督權(quán)力。②在新公司法中，針對(duì)原有存在的漏洞和問題，增加了監(jiān)事會(huì)的彈劾權(quán)、訴訟權(quán)、股東會(huì)召集、主持權(quán)等，應(yīng)該說在一定程度上已彌補(bǔ)加強(qiáng)了監(jiān)事會(huì)的功能。但對(duì)于國有公司制企業(yè)存在的深層次問題，效果猶如隔靴搔癢。一是監(jiān)事的身份和地位決定了可能進(jìn)入“內(nèi)部控制人”圈子，從而根據(jù)董事會(huì)甚至經(jīng)理層的意圖行事，自動(dòng)放棄相應(yīng)權(quán)責(zé)。二是即使沒有進(jìn)入小圈子，身在公司，真正的行政地位、經(jīng)濟(jì)利益與公司當(dāng)權(quán)層息息相關(guān)，制約和監(jiān)督的勇氣將大打折扣。三是同樣是對(duì)代表國有出資人的上級(jí)部門負(fù)責(zé)，但董事會(huì)和管理層在很大程度上要更接近上級(jí)、更受上級(jí)的賞識(shí)，監(jiān)事會(huì)自然不會(huì)作出費(fèi)力不討好的事。四是監(jiān)事會(huì)沒有下設(shè)部門，而財(cái)務(wù)檢查、審計(jì)等職能的發(fā)揮是需要常規(guī)制度和業(yè)務(wù)人員保證的，所以存在監(jiān)事會(huì)有心有權(quán)而不能為的問題。

改善公司法人治理結(jié)構(gòu)的措施

要實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)完成公司制改造后的機(jī)制轉(zhuǎn)換，達(dá)到建立現(xiàn)代企業(yè)制度的既定目標(biāo)，必須從完善公司法人治理結(jié)構(gòu)入手，完善股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等各組織機(jī)構(gòu)的職能，使其各司其職、相互促進(jìn)、相互制衡，真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1、改善國有公司制企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任用制度。隨著國有企業(yè)公司改造的基本完成，從機(jī)制上解決國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的任用問題已成為一項(xiàng)非常急切的任務(wù)。我國現(xiàn)有的主要依靠行政命令選拔和任用國有企業(yè)干部的作法必須改進(jìn)。按照積極探索適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，探索選人用人新機(jī)制，把組織考核推薦和引入市場機(jī)制，公開向社會(huì)招聘結(jié)合起來建立起市場選擇為主，政府任免為輔的新的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任用制度。提高企業(yè)經(jīng)營者素質(zhì)，增強(qiáng)企業(yè)的市場競爭能力，有效防止腐敗行為，真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)制度對(duì)政企分開的要求。

2、合理分散股權(quán)，促進(jìn)股權(quán)主體多元化。在國有公司制企業(yè)中，其股東大會(huì)不能有效運(yùn)作的最根本的原因是公司股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理。在多數(shù)國有公司制企業(yè)中，國有股仍然占絕對(duì)控制地位，這種狀況使公司無法發(fā)揮現(xiàn)代企業(yè)制度中股權(quán)主體多元化的效能優(yōu)勢。因此，應(yīng)繼續(xù)大力推進(jìn)國有股減持政策，使國有資產(chǎn)有計(jì)劃地退出一般競爭性領(lǐng)域和行業(yè)，改變國有股“一股獨(dú)大”的局面，逐步分散公司股權(quán)，達(dá)到股權(quán)結(jié)構(gòu)科學(xué)化。

3、完善公司的董事會(huì)制度。首先，合理配置董事會(huì)的人員構(gòu)成。實(shí)踐證明，公司僅從內(nèi)部產(chǎn)生董事，僅靠公司自我約束是不可行的，容易造成“內(nèi)部人控制”的局面。董事會(huì)成員除來自企業(yè)內(nèi)部的董事長、總經(jīng)理、財(cái)務(wù)人員、職工代表等外，還應(yīng)有來自外部的銀行代表、社會(huì)上財(cái)務(wù)或管理方面的專家等組成的獨(dú)立董事。這樣做既可以公平合理地評(píng)價(jià)企業(yè)業(yè)績又能對(duì)公司管理狀況進(jìn)行有效監(jiān)督，可有效防止大股東控制董事會(huì)為其謀私利的行為。其次，理清董事會(huì)和經(jīng)理人員之間的關(guān)系，明確各自的職責(zé)，避免其權(quán)責(zé)高度重疊，使董事會(huì)有效地執(zhí)行其對(duì)經(jīng)理的任用和監(jiān)督職能。

4、強(qiáng)化公司監(jiān)督機(jī)制。通過公司的各種利益主體，對(duì)公司形成多層次的監(jiān)督體系，特別是要加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能。具體措施有：第一、改變其組成人員結(jié)構(gòu)。改變?cè)衅髽I(yè)中僅由股東代表和職工代表組成的內(nèi)部監(jiān)事的現(xiàn)象，增設(shè)外部監(jiān)事，要選擇高素質(zhì)的組成人員，以增強(qiáng)監(jiān)事會(huì)執(zhí)行監(jiān)督職能的客觀性和公正性。第二、從立法上使監(jiān)事會(huì)的職能具體化，并給予法律保障。特別指出的是，公司章程作為企業(yè)內(nèi)部“憲法”，但在實(shí)踐中各公司的章程千篇一律，其作用幾乎僅限于公司登記及審查檢驗(yàn)。必須重視公司章程的實(shí)踐效用，把公司需要但法律法規(guī)規(guī)定不具體的內(nèi)容，在章程中明確。如監(jiān)事會(huì)如何履行其檢查公司財(cái)務(wù)等權(quán)利，監(jiān)事會(huì)對(duì)違規(guī)的決策、管理人員給予適當(dāng)處罰權(quán)等，保證監(jiān)事會(huì)職權(quán)的充分行使。

3、健全公司經(jīng)營者的約束和激勵(lì)機(jī)制。國有公司制企業(yè)對(duì)于經(jīng)營業(yè)績良好的高級(jí)經(jīng)營管理者，要能夠與市場對(duì)接、能夠與不同所有制的同類企業(yè)對(duì)比，敢于給予高薪和重獎(jiǎng)，使其與職工的報(bào)酬有所區(qū)別，體現(xiàn)效率優(yōu)先的原則。要注重把經(jīng)營者的報(bào)酬和待遇同企業(yè)的經(jīng)營狀況掛鉤，與企業(yè)的近期和中長期發(fā)展結(jié)合起來。這方面西方國家積累成功經(jīng)驗(yàn)的股票期權(quán)計(jì)劃值得借鑒，我國部分企業(yè)因企制宜試行后也取得良好效果。期權(quán)激勵(lì)既有利于調(diào)動(dòng)經(jīng)營管理者的積極性，又可約束經(jīng)營者可能出現(xiàn)的短期掠奪行為，使他們著眼于企業(yè)的長期發(fā)展和長期利益。

（作者單位：山東基德集團(tuán)股份有限公司）