產權制度改革的問題及對策

一、厘清當前國有企業產權制度存在的問題

產權是一種與所有權有關的財產權利，它側重于對財產實體的動態經營和財產價值的動態實現。產權是交易雙方權、責、利的劃分，它只能形成于兩個（或兩個以上）平等的所有權之間的交易，或簡稱為“交易中確定的權利”。產權作為一種權利，是指占有權、使用權、收益權、處置權，這些權利可以在一定程度和一定空間上進行分離。

以產權為依托，對財產關系進行重組、調整的制度，就是產權制度。產權制度是既定產權關系和產權規則結合而成的并保證其實現的制度。合理的產權制度具有界定和規范財產關系，提供激勵，提高市場資源配置效率以及形成穩定預期等功能。所謂產權制度改革，是指要明晰產權，界定產權邊界和主體的權利與義務，清除原來模糊不清的狀態，構建有利于社會資源優化配制的產權制度。

當前我國國有企業的產權制度還存在著諸多的問題，歸納起來，主要有以下幾個：

第一，產權關系不明晰。我國國有企業的產權制度，一直未能解決產權明晰這個問題。傳統的國有企業產權制度的缺陷在于企業的產權主體缺位，雖然從法律和理論上講，國有資產屬于全民所有制，屬于全體人民，但人民沒有也不可能實際行使所有者的職能，即人民連自己有多少財產都說不清，造成“所有者虛位”現象。在實際上是由國家授權的具體相關部門來具體管理，最終產生國有資產管理上的“條條”和“塊塊”的問題。企業與國家的產權關系和企業之間的財產邊界都不清楚，企業之間無法形成競爭，企業難以建立起財產約束機制，只能負盈不負虧，國家對企業實際上仍負有無限責任，企業還不是真正獨立的法人。企業的經營自主權與上級行政命令經常發生沖突，企業的經營職能退化，正常生產經營受到干預，競爭壓力減小，企業效率低下。

產權明晰是現代企業制度的首要特征，要建立現代企業制度，就必須明晰企業產權，使投資主體由一元化變為多元化，這樣有利于企業從自身利益出發，著眼長遠利益，合理使用資源，增進生產要素的收益，提高內部監督、管理水平，提高經濟效益。同時，產權清晰還為權責明確、政企分開和管理科學提供了可能、創造了條件。企業產權清晰之后，國家作為國有資本所有者退居到股東地位，委托出資人代表或機構以股東身份行使職能，按出資額享有權利，對企業債務承擔有限責任，不干預企業日常生產經營活動，企業具有獨立的法人地位，這就從根本上改變了政企不分、企業吃國家大鍋飯的體制，有利于現代企業制度的建立。

第二，權責邊界模糊。表現為：一是政企不分，政府的行政管理職能和政府的出資人職能不分。政府經常利用手中的權力，直接對企業的生產、經營進行干預，企業難以作為市場主體按照市場經濟的規律進行運作。二是多頭管理，權責邊界模糊。我國對國有資產的管理職能至少分散在財政部、國家經貿委、中央企業工委、國務院監事辦公室等多個部門中，形成了政府機構對國有企業的多頭管理，各方面權責邊界模糊，往往會出現政出多門的現象。

第三，法人治理制度不完善。我國的國有企業是按行政級別自上而下多層級委托代理的，中央委托各級地方政府，地方政府再委托給企業，在企業內部的組織結構中有股東大會委托董事會、監事會，董事會委托總經理，總經理又委托下屬部門負責人，等等。這些委托代理關系形成了一個長長的委托代理鏈，從而使代表資產所有者的政府監控環節多，難度大，效率低。

二、產權制度改革是國有企業改革的理性抉擇

現代產權制度包括四大內容：一是產權明晰；二是厘清權責邊界；三是完善法人治理制度；產權流轉順暢。國有企業的產權制度改革，應該圍繞這四個方面展開。

第一，明晰國有企業產權關系。改革開放以來，我國國有企業的改革大體上經歷了放權讓利、轉換經營機制和制度創新三個階段。在這三個階段的改革中，基本上是沿著從“單項改革到多項改革”和從“單一到整體推進”的思路來進行的。這種“漸進式”改革的思路是符合我國的基本國情的，按理來講，國有企業的改革應該取得滿意的預期效果。然而，現實情況是，長期以來各級政府一直關心的國有企業改革，依然是各級政府最為頭疼的事情；與此同時，國有企業改革作為理論界研究最多的問題，到今天依然是一個亟待研究的重點和難點問題。

我國的國有企業在計劃經濟時代是隸屬于某個主管部門、由一個財政主體投資、根據主管部門意志生產或經營的企業，而不是真正意義上投資經營的工具、資本關系表現形式、資本所有者投資經營企業情況下其財產權利的一種體現形式。這種忽視資本所有權、忽視資本意志的代價就是國有企業沒有督促、激勵、監督、改進機制，自然在市場經濟條件下，很容易就失去了生命力。

國企產權改革就是要解決國有企業的產權真正歸屬問題，以前我們說國企是屬于國家的，國企的員工也是國家的，這里有一個嚴重的誤區就是用國家概念掩蓋了國企的產權不明晰，因此要進行國有企業改革，就必須厘清國有企業的產權關系。

第二，明確權責邊界。即所有者與經營者的關系要界定清楚，使所有者與經營者之間形成權責利相統一的內在機制，既要充分調動經營者的積極性和創造性，又能使所有者的利益不受侵害，保證資產的保值增殖。目前國有企業改革的具體形式很多，除了國有獨資制、股份制以及合資合作經營制等，還存在國有企業其他的改革形式，因此國有企業改革的方向不是單向而是多向的，但其改革的取向是朝著現代企業制度的方向發展的。通過這樣明確國有企業改革的方向，既有利于國有經濟進行戰略性調整，又有利于國有企業進行戰略性改組，還可以消除目前國有企業盲目建立現代企業制度的現象。

我國國有企業改革方向實際上是圍繞所有制和產權這一條主線展開的。改革發展到今天，調整完善所有制結構、堅持和完善基本經濟制度，推進國有企業改革、建立和完善現代企業制度，這兩方面改革的深化都提出了建立健全現代產權制度的迫切要求。

建立健全“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度將是今后改革發展的一個重要內容。這樣有利于推行公有制的多種有效實現形式，有利于改善國有企業資本結構和組織形式，建立規范的現代企業制度，有利于增強企業、經營者和勞動者創業、創新和創造性勞動的積極性，促進社會生產力更大發展，有利于提高資本運行效率，實現社會資本的優化配置，有利于規范生產經營者行為，形成良好的信用基礎和市場秩序。

第三，完善法人治理制度。按照現代企業制度的要求，完善公司法人治理結構，應在公司內部設立股東會、董事會、監事會，必須明確股東會、董事會、監事會和管理層相應的權利、義務和責任。我國《公司法》規定，國有企業改建為公司，必須依照法律、行政法規規定的條件和要求，轉換經營機制，有步驟地清產核資，界定產權，清理債權債務，評估資產，建立規范的內部管理機構。完善法人治理結構的重點，是要從體制上保證經營者的應有的經濟利益和權力，在此基礎上用責任約束經營者，實現責權利的有機統一。

從我國的實際情況來看，產權改革是國有企業改革的重要內容。因為長期以來，我國國有企業存在著出資者所有權與企業法人財產權不分和企業法人財產權與企業經營權不分的事實。因此，為了理順這三者之間的關系，給國有企業經營者創造一個應有的一般條件，對國有企業的產權制度進行改革很有必要。然而，幾年來的實踐經驗表明，產權改革并沒有達到預期的效果。

國企產權制度改革，最終目的是建立一個有制約機制的產權制度，沒有制約的權利將產生絕對的腐敗。為此，國企必須將產權明晰，確定真正的所有人：股東。股東可能通過選舉董事的方式來行使自己的意志，或通過股東大會來表現自己的資本所有權意志。企業僅僅是享有法人財產權，股東則享有所有者權益；企業是所有者投資經營的工具，而不是所謂的自主自立自為的市場主體。在所有環節中，資本所有權是最重要的，國家也可以股權的形式來表現自己意志，但最重要的是，國家所有權只是所有眾多所有權中的一分子，不再占據絕對優勢，不再對所有事無巨細都負責，只對資產收益負責，對社會負責，將更有效地行使監督權利。

第四，產權流轉順暢。目前我國資本市場不完善的一個重要表現，就是資本市場層次單一。只有建立多層次的資本市場，才能為企業產權主體的多元化改組提供低成本的市場安排，才能為產權流動性的實現提供市場途徑，才能為企業在一個法人監管機制和管理下正常運作提供市場條件。因此，只有在具有不同層次的資本市場的條件下，才能真正實現產權的流動性和可交易性，從而才能為建立真正的現代產權制度提供市場環境。