內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)多極化發(fā)展的基本思路和對(duì)策

一、根據(jù)內(nèi)蒙古區(qū)情特點(diǎn)，實(shí)施多極化發(fā)展思路

內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)多極化發(fā)展之路的選擇必須依據(jù)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本區(qū)情和戰(zhàn)略而定。總體思路是按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，依據(jù)全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合內(nèi)蒙古發(fā)展的區(qū)情實(shí)際，充分發(fā)揮自治區(qū)地緣、資源、產(chǎn)業(yè)、文化等優(yōu)勢(shì)，走一條具有民族地區(qū)特色的開(kāi)放式多極化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之路。

(一)地緣經(jīng)濟(jì)文化特點(diǎn)與選擇

打仗要看地形特點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要利用地緣優(yōu)勢(shì)。內(nèi)蒙古地處邊疆，東西狹長(zhǎng)，橫跨三北，南連八省，北接俄蒙。有4200公里長(zhǎng)的邊境線，有滿洲里和二連浩特市兩個(gè)陸路最大口岸和兩條歐亞大陸橋，可以滿足歐洲和太平洋地區(qū)國(guó)家借道進(jìn)行國(guó)際貿(mào)易需求的地利之便；有6000公里的區(qū)域界線，東西2400公里，全國(guó)省區(qū)最長(zhǎng)，南北寬度400公里左右，與區(qū)外70多個(gè)市縣毗鄰，尤其內(nèi)蒙古從東到西各地區(qū)城市分別與哈爾濱、齊齊哈爾、長(zhǎng)春、四平、沈陽(yáng)、鞍山、錦州、大連、秦皇島、北京、天津、唐山、張家口、大同、太原、銀川、蘭州、金昌等大城市近距離對(duì)應(yīng)、交通便捷。由于內(nèi)蒙古受高原山地面積廣、東西間交通不便和省級(jí)行政區(qū)劃的歷史變更等條件影響，使全區(qū)東中西部城鎮(zhèn)之間的分工與協(xié)作聯(lián)系遠(yuǎn)不如東部與東北三省城鎮(zhèn)、中部與京津唐及華北地區(qū)城鎮(zhèn)、西部與西北地區(qū)城鎮(zhèn)的分工與聯(lián)系密切。跨越內(nèi)蒙古東中西之間的城鎮(zhèn)聯(lián)系和經(jīng)濟(jì)技術(shù)文化交流合作不得不承擔(dān)著較大的交易費(fèi)用、信息費(fèi)用和管理費(fèi)用。例如以全區(qū)統(tǒng)一組織的會(huì)議而言，不僅開(kāi)會(huì)的距離較遠(yuǎn)，交通不便，而且開(kāi)會(huì)交通費(fèi)用較高。因此，從地緣政治經(jīng)濟(jì)文化優(yōu)勢(shì)和制約條件出發(fā)，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展絕對(duì)不可能走自成體系、自我封閉的獨(dú)立發(fā)展道路，試圖在東西狹長(zhǎng)的行政區(qū)內(nèi)建立大中小城市合理規(guī)模結(jié)構(gòu)、一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)是不現(xiàn)實(shí)的，試圖依靠重點(diǎn)建設(shè)一兩個(gè)中心大城市來(lái)帶動(dòng)全區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)單極化發(fā)展的思路是不可能的，內(nèi)蒙古應(yīng)選擇東西鐵路沿線20多個(gè)中心城市的多極城市化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之路，走開(kāi)放驅(qū)動(dòng)、北開(kāi)南聯(lián)、雙向推進(jìn)、多極發(fā)展之路。

(二)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)嚴(yán)重不一致的現(xiàn)實(shí)與選擇

內(nèi)蒙古是東西狹長(zhǎng)的民族自治區(qū)域，其面積占全國(guó)的八分之一，大約相當(dāng)于內(nèi)蒙古毗鄰的黑龍江、吉林、遼寧、河北、山西、陜西、寧夏、甘肅等8個(gè)省區(qū)總面積的三分之二，相當(dāng)于5個(gè)英國(guó)、2個(gè)法國(guó)、3個(gè)日本的面積。遼闊的行政區(qū)既賦予了內(nèi)蒙古豐富的資源優(yōu)勢(shì)，也增加了管理的難度，同時(shí)，行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)嚴(yán)重不一致。內(nèi)蒙古行政區(qū)是以政治中心呼和浩特為首府，經(jīng)濟(jì)區(qū)是分別隸屬于以相鄰省市大城市為中心而形成的東北經(jīng)濟(jì)區(qū)、華北經(jīng)濟(jì)區(qū)和西北經(jīng)濟(jì)區(qū)。呼和浩特市、包頭市作為區(qū)級(jí)中心城市的發(fā)展顯然不能帶動(dòng)數(shù)千公里之外的海拉爾、烏蘭浩特、巴彥浩特的發(fā)展。從區(qū)內(nèi)來(lái)說(shuō)，東西12個(gè)盟市的所在地城市為中心而形成了不同的經(jīng)濟(jì)區(qū)；行政區(qū)的行政縱向組織機(jī)制與經(jīng)濟(jì)區(qū)的橫向市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制顯然是不一致的；在當(dāng)前政企沒(méi)有分開(kāi)、政府職能強(qiáng)大的情況下，行政區(qū)劃對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和運(yùn)行有著不可低估的影響。大一統(tǒng)的管理體制和組織方式極大地制約了區(qū)域內(nèi)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的橫向聯(lián)系和發(fā)展，改革28年來(lái)，至今沒(méi)有受到足夠的重視。行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的尖銳矛盾對(duì)改革與發(fā)展中財(cái)政經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)政府的宏觀組織、調(diào)控和整合提出了挑戰(zhàn)，對(duì)于內(nèi)蒙古政府區(qū)域管理觀念、能力和水平提出了挑戰(zhàn)。根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)東中西橫跨三北經(jīng)濟(jì)區(qū)、行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)極不統(tǒng)一的區(qū)情實(shí)際，內(nèi)蒙古政府很難用統(tǒng)一的固定模式來(lái)指導(dǎo)各地城市化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，同時(shí)，近年來(lái)分權(quán)化改革形成的自治區(qū)盟市企業(yè)個(gè)人的多元利益主體使自治區(qū)政府主導(dǎo)的全區(qū)統(tǒng)一的城市化模式已不合時(shí)宜，各地應(yīng)該按照邊疆民族地區(qū)城市化發(fā)展的一般規(guī)律，走因地制宜、分類指導(dǎo)、分區(qū)推進(jìn)、整體協(xié)調(diào)的多極化區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之路。

(三)二元經(jīng)濟(jì)文化結(jié)構(gòu)規(guī)律與選擇

二元經(jīng)濟(jì)文化結(jié)構(gòu)是內(nèi)蒙古客觀存在的現(xiàn)實(shí)區(qū)情，包括內(nèi)蒙古落后地區(qū)與相鄰發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的不平衡，區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)之間，東、中、西部經(jīng)濟(jì)之間，大、中、小城鎮(zhèn)之間經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化、社會(huì)發(fā)展上存在顯著的發(fā)展不平衡狀態(tài)，即二元結(jié)構(gòu)特點(diǎn)；同時(shí)存在城市規(guī)模小、密度低、腹地大、地廣人稀、交通不便的特點(diǎn)。在內(nèi)蒙古市場(chǎng)化、城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化過(guò)程中，二元結(jié)構(gòu)矛盾構(gòu)成內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本矛盾，解決這一矛盾也是推進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變遷的巨大潛力和根本動(dòng)力。應(yīng)遵循二元經(jīng)濟(jì)文化結(jié)構(gòu)規(guī)律，充分利用內(nèi)蒙古二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展梯度勢(shì)能差和供求互補(bǔ)性，促進(jìn)內(nèi)蒙古城市經(jīng)濟(jì)與相鄰省區(qū)城市經(jīng)濟(jì)之間、區(qū)內(nèi)大中小城市之間、城市與鄉(xiāng)村之間的專業(yè)化分工和合作，增強(qiáng)內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)在國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)區(qū)域中的凝聚力、輻射力和綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，盡快提高內(nèi)蒙古城市化和現(xiàn)代化水平。為此我們只能以發(fā)展條件比較好的鐵路沿線城市為主，堅(jiān)持點(diǎn)軸結(jié)合、重點(diǎn)突破、整體協(xié)調(diào)的方針，走一條具有民族地區(qū)特色的開(kāi)放式多極化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之路。

二、按照多極化發(fā)展思路，調(diào)整內(nèi)蒙古發(fā)展戰(zhàn)略和政策

實(shí)施內(nèi)蒙古開(kāi)放式多極化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略思路是一項(xiàng)巨大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從觀念變革到資源配置，從改革開(kāi)放到結(jié)構(gòu)調(diào)整，從戰(zhàn)略思路到政策措施，從投資分配到工作部署都需要有一個(gè)根本性的轉(zhuǎn)變和調(diào)整。

(一)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展觀念，調(diào)整現(xiàn)行發(fā)展思路

實(shí)施內(nèi)蒙古開(kāi)放式多極化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略思路，內(nèi)蒙古政府管理部門(mén)首先要轉(zhuǎn)變觀念，從封閉向開(kāi)放轉(zhuǎn)變，從行政計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、從大一統(tǒng)、大包大攬向分級(jí)管理、放開(kāi)搞活觀念轉(zhuǎn)變，從重點(diǎn)發(fā)展一、兩個(gè)大城市的一極化經(jīng)濟(jì)社會(huì)思路向重視全區(qū)多極化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展思路轉(zhuǎn)變。近年來(lái)在自治區(qū)政府的重視和引導(dǎo)下，呼和浩特、包頭、鄂爾多斯三架馬車爭(zhēng)先恐后，并肩發(fā)展，撐起了內(nèi)蒙古區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的半邊天，被喻為中國(guó)北方的金三角地區(qū)；以烏海為中心的地區(qū)成為一個(gè)蒸蒸日上發(fā)展中的小三角地區(qū)。東部五盟市積極參與東北老工業(yè)基地的振興，加快雙方在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政策措施等方面的對(duì)接和合作，內(nèi)蒙古西部經(jīng)濟(jì)率先發(fā)展，東部地區(qū)的崛起說(shuō)明了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的多極化發(fā)展思路是正確的，是完全符合內(nèi)蒙古的區(qū)域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的。內(nèi)蒙古各個(gè)盟市都要以相鄰區(qū)域大城市為發(fā)展極，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在對(duì)外開(kāi)放環(huán)境中確立調(diào)整內(nèi)蒙古城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、功能和布局的政策。要打破那種在東西狹長(zhǎng)的行政區(qū)域內(nèi)追求一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和大中小城市規(guī)模結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展論的封閉“大而全”觀點(diǎn)，那樣只會(huì)造成大規(guī)模重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)土地、增加成本等后果。要把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整放到一個(gè)與相鄰省區(qū)組成的較大的開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)區(qū)域進(jìn)行，根據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)域要素稟賦集中力量發(fā)展有比較優(yōu)勢(shì)的區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)，建立合理的橫向和縱向分工。

(二)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，實(shí)施多極化發(fā)展戰(zhàn)略

東西狹長(zhǎng)的特殊地理經(jīng)濟(jì)條件決定了內(nèi)蒙古必須選擇符合區(qū)情的特殊發(fā)展道路。內(nèi)蒙古應(yīng)以國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展如中西部發(fā)展戰(zhàn)略、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略、振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略和內(nèi)蒙古社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和戰(zhàn)略為依據(jù)，實(shí)施內(nèi)蒙古多極化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略。應(yīng)從相互聯(lián)系的兩個(gè)方面展開(kāi)，一方面要以臨近發(fā)達(dá)省區(qū)大城市為發(fā)展極中心帶動(dòng)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，例如從東到西各地區(qū)相鄰大城市諸如哈爾濱、長(zhǎng)春、沈陽(yáng)、鞍山、大連、秦皇島、北京、天津、張家口、大同、太原、銀川、蘭州等都應(yīng)該成為帶動(dòng)內(nèi)蒙古各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的發(fā)展極；另一方面利用內(nèi)蒙古從東到西海拉爾、烏蘭浩特、通遼、赤峰、集寧、呼和浩特、包頭、鄂爾多斯、臨河、烏海等20個(gè)大中城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，發(fā)展網(wǎng)絡(luò)型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，利用現(xiàn)有496個(gè)建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村工業(yè)化基礎(chǔ)發(fā)展據(jù)點(diǎn)型城市化。建立以大中城市為核心，眾多小城鎮(zhèn)為依托，廣大農(nóng)村牧區(qū)林區(qū)為腹地，以信息、交通、產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的城市經(jīng)濟(jì)區(qū)，以增強(qiáng)城鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的凝聚力和輻射力，優(yōu)化各類城鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)、提高區(qū)域城市化水平。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)分層次布局，這樣可以使內(nèi)蒙古在較短時(shí)間內(nèi)從東到西創(chuàng)造一個(gè)區(qū)域性“發(fā)展極”和地方性增長(zhǎng)中心極點(diǎn)，以鐵路運(yùn)輸為紐帶的“山”字形的多極化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局，這種以點(diǎn)帶線、以線帶面的發(fā)展格局從總體上體現(xiàn)了循序漸進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則和資源優(yōu)化配置的效益原則，將大大促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和人口城市化的進(jìn)程。

(三)實(shí)施開(kāi)放驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，推進(jìn)北開(kāi)南聯(lián)進(jìn)程

按照多極化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略思路，要實(shí)施內(nèi)蒙古多極化對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略，全區(qū)20個(gè)城市都要實(shí)施開(kāi)放驅(qū)動(dòng)、北開(kāi)南聯(lián)戰(zhàn)略和政策。

在北開(kāi)方面，要充分利用邊境優(yōu)勢(shì)和口岸優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大內(nèi)蒙古各城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)區(qū)的對(duì)外開(kāi)放，積極發(fā)展與俄羅斯、蒙古、韓國(guó)、朝鮮、日本等周邊國(guó)家的金融經(jīng)濟(jì)技術(shù)文化交流和合作，借助滿洲里、二連市歐亞大陸橋的交通優(yōu)勢(shì)，實(shí)施走出去的發(fā)展戰(zhàn)略，大力開(kāi)辟歐洲尤其是東歐國(guó)家的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易市場(chǎng)，借他國(guó)之力量強(qiáng)我區(qū)之城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

在南聯(lián)方面，要充分利用地緣優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大對(duì)國(guó)內(nèi)開(kāi)放和聯(lián)合。一是加強(qiáng)區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)和鄰邊省區(qū)城鎮(zhèn)之間的專業(yè)化分工和協(xié)作，當(dāng)前要在環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)戰(zhàn)略和振興東北經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中發(fā)揮重要作用；二是要加強(qiáng)區(qū)內(nèi)大中小城鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)技術(shù)文化聯(lián)系和協(xié)作；三是內(nèi)蒙古作為中國(guó)北方的生態(tài)屏障，承擔(dān)保護(hù)國(guó)家草原森林等植被生態(tài)系統(tǒng)的重要任務(wù)，一方面在內(nèi)蒙古的發(fā)展和建設(shè)中要重視保護(hù)生態(tài)環(huán)境，另一方面要積極爭(zhēng)取和吸引國(guó)內(nèi)外資金技術(shù)人才等資源，加強(qiáng)內(nèi)蒙古的生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、補(bǔ)償和投入，把內(nèi)蒙古的生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略和資源開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略一樣，作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。

內(nèi)蒙古推進(jìn)北開(kāi)南聯(lián)的主要措施：

一要協(xié)調(diào)各方盡快修通與發(fā)達(dá)鄰區(qū)城市之間應(yīng)接未接的鐵路、公路、郵路、電路和信息高速公路；

二要堅(jiān)決鏟除行政區(qū)之間人為的關(guān)卡和地方保護(hù)主義，鼓勵(lì)人流、物流、資金流、信息流暢通無(wú)阻；

三要建立多種形式的經(jīng)濟(jì)技術(shù)文化交流協(xié)商制度，建立對(duì)口城市和姊妹城市，開(kāi)拓多方面的合作領(lǐng)域。

(四)改革條塊分割體制，強(qiáng)化城市政府職能

實(shí)施多極化發(fā)展思路，要在體制政策上進(jìn)行配套的改革。理順各級(jí)政府之間人權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系，自治區(qū)政府首先要政策放寬、管理放權(quán)、工作放手，減少行政審批手續(xù)，做到條塊結(jié)合，尤其在地廣人稀、東西狹長(zhǎng)、交通不便條件下推進(jìn)內(nèi)蒙古國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的信息化建設(shè)，加快信息產(chǎn)業(yè)、知識(shí)產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、交通產(chǎn)業(yè)、流通產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。自治區(qū)政府要從單純的注重行政區(qū)組織經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、行政手段管理資源配置，高度集中的直接管理向分級(jí)管理，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、政策、網(wǎng)絡(luò)等多種方式管理的轉(zhuǎn)變。以地方塊塊為主，充分發(fā)揮中心城市的作用。弱化自治區(qū)政府對(duì)盟市的條條行政直接管理職能，強(qiáng)化宏觀間接調(diào)控，建立區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)的組織機(jī)制，搞好城鎮(zhèn)和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、協(xié)調(diào)和服務(wù)。盡力減少行政區(qū)劃和政府干預(yù)對(duì)于經(jīng)濟(jì)區(qū)橫向聯(lián)系的消極影響。強(qiáng)化盟市政府對(duì)區(qū)域和城市的綜合管理職能，鼓勵(lì)各城市經(jīng)濟(jì)區(qū)在自治區(qū)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下探索和選擇各具特色的改革、開(kāi)放、發(fā)展模式和城市化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展道路。其次，加快政企分開(kāi)、政事分開(kāi)步伐，理順條塊管理關(guān)系。一是通過(guò)深化改革建立部門(mén)管理與地區(qū)管理協(xié)調(diào)的體制關(guān)系，增強(qiáng)各級(jí)政府的自我發(fā)展能力、體制創(chuàng)新能力和自主發(fā)展機(jī)制。二是通過(guò)政策協(xié)調(diào)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策城市化、城市政策產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(作者系內(nèi)蒙古政協(xié)委員、內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、研究員)