世界遺產地管理體制之爭及其理論實質

摘要：旅游發展背景下世界遺產地管理體制問題是目前學術界與實踐領域爭論的一個焦點。其核心內容是是否可以借鑒美國等西方國家的國家公園體制的爭論以及由此引出的風景與遺產資源是實行屬地化管理還是垂直管理的爭論；風景與遺產資源的管理權是否可以與經營權分離的爭論以及由此引發的景區經營公司可否上市的爭論。兩種爭論實際上是規避公共資源“公地悲劇”的兩種模式——政府強權干預與產權明晰化的爭論。

關鍵詞：旅游發展；世界遺產；公共資源；公地悲劇

中圖分類號：1590．3

文獻標識碼：B

一、引言

近年來，關于風景名勝區旅游發展驕人業績與風景名勝資源被毀滅性破壞的報道常常同時出現，關于風景名勝區旅游發展與資源保護的各種爭論也越來越激烈。

在國外的文獻中，習慣將各類自然景觀與風景資源等都稱為“遺產”(hedtage)，與之相關的旅游研究通常叫遺產旅游研究(heritage tourism research)，這些“遺產”包括國家公園、風景地、世界自然與文化遺產等，與國內大風景名勝區的概念基本相符。所以，國內關于風景名勝區、國家森林公園、世界文化與自然遺產類資源的旅游開發與保護等相關問題的爭論實際上是國際上探討得比較多的旅游發展與遺產管理的問題(tourismdevelopmentandherltagemanagement)。筆者擬在總結各類爭論的基礎上分析其理論實質。

二、爭論的緣起

理論的爭論常常源于實踐的沖突，關于旅游發展與遺產管理中的相關理論爭論也不例外。近年來，我國世界遺產地先后發生了一系列遺產保護與旅游發展相沖突的事件，這些事件對我國世界遺產的保護產生了深遠影響，引起了社會公眾的廣泛關注(表1)。社會各界就這些事件的產生原因以及解決對策提出了不同的看法，并逐漸形成不同的觀點派別進行爭論，形成了近年來旅游研究領域學術爭鳴的繁榮景象。

從爭論的內容來看，爭論可以分為對策探討與實踐措施評價兩個方面，前者主要集中在是否需要借鑒西方國家的國家公園垂直管理體系、是否需要建立風景區地方政府管理體系等方面，后者是對實踐領域中的一些經營措施如經營權與管理權分離、景區經營公司上市進行肯定與否定的爭論。由于新聞媒體參與等多種原因，后者的爭論顯得更為激烈。

三、爭論的焦點

(一)是否可以借鑒西方國家公園管理體制

比較中西方的風景名勝區管理體制，借鑒西方國家的國家公園管理經驗，是早期學者們為解決我國國家風景名勝區、國家森林公園旅游發展中所遇到的部門利益沖突、條塊分割問題進行的思考。

謝凝高(1995)較早地根據世界國家公園的發展經驗提出了在中國建立國家公園管理局的建議，并提出制定相應的法律制度。王瑩(1996)認識到中美風景區在管理體系、規劃設計、人力資源、資源保護等方面的巨大差異，提出“具備一個高度統一、辦事高效率的管理機構是風景名勝區健康發展的關鍵”的觀點。隨后有學者相繼介紹了加拿大、挪威、日本、澳大利亞等國的國家公園管理制度(申世廣、姚亦鋒，張曉、錢薏紅、2001)，呼吁建立國家公園管理局制度。其中，美國的國家公園管理體系起源、發展、立法以及規劃體系多方面經驗與教訓尤其受到關注(楊銳，2001、2002、2003)。 借鑒西方國家的經驗，建立國家公園管理體系是目前大多數專家比較認可的形式，但隨著形式的變化，特別是實踐中越來越多的風景名勝區與世界遺產地開始體制改革后，對“國家公園論”的不同聲音隨之出現，有學者認為，主張將國家公園體系作為中國遺產管理的唯一模式是錯誤的，這是因為：(1)這一體系并不能覆蓋不同類型、不同權屬、不同等級的文化與自然遺產；(2)即使對于公有的、不可移動的文化與自然遺產，也未必能照搬美國的“國家公園體系”，這是因為中國這些遺產所在區域歷史、人口、社會、經濟狀況與美國很不相同，反而較接近歐洲國家；(3)如果一定要將這些公有的、不可移動的、國家級的遺產的管理改制為“國家公園體系”，不僅會曲解“國家公園”的定義，還會降低國家公園應有的品格，并導致高昂的改制成本(徐嵩齡，2003)。也有學者認為，公共資源的公共管理的另一方面就是綜合管理，綜合管理屑地化既符合現狀的，也是符合長遠發展方向的。地方政府承保護之重，負發展之責，也應得到遺產之利，才可能使對遺產的公共管理真正落到實處，也才能使部門的功能性管理統一協調(魏小安，21102)。

(二)是否有必要成立風景區地方政府

國家建設部《風景名勝區管理暫行條例(1985)》第五條明確規定：“風景名勝區依法設立人民政府，全面負責風景名勝區的保護、利用、規劃和建設。風景名勝區沒有設立人民政府的，應當設立管理機構，在所屬人民政府領導下，主持風景名勝區的管理工作。設在風景名勝區內的所有單位，除各自業務受上級主管部門領導外，都必須服從管理機構對風景名勝區的統一規劃和管理”。實際上這也是實踐中用得比較多的一種模式，在一定時期內也的確產生了一定的效果，如峨嵋山(郭樹聲，2001)、泰山(郭樹聲，1999)、華山(李樹民，郭建友，2001)等地。

但隨著地方政府統一管理模式所帶來的弊端日益顯現，有學者認為：“我國對自然文化遺產資源宏觀管理的制度安排，優勢是可以調動各方面的積極性，參與國家遺產資源管理，從而減輕中央政府的負擔。但是其弊端也是顯而易見的；在國家級法律規定缺位的情況下，由于缺乏國家層面的綜合、統一管理，分散的管理模式勢必造成管理目標、績效考核標準等諸多不一致，對遺產資源以低標準低水平維護代替高水平科學有效地保護，以經濟開發特別是野蠻密集的旅游開發沖擊資源保護和合理利用。審視100多年來世界各國遺產管理模式，無一不采取國家統一管理的強硬政府管制，即使創立了的所謂地方政府與中央政府相結合的遺產資源模式(地方自然公園)的法國，也有由法國環境部管轄的7個國家公園、132個自然保護區(張曉，2001)”。

(三)遺產資源是否可以“兩／三／四權分離”

針對傳統的政府既管理又經營的模式，在實踐領域出現了轉讓經營權、租賃經營等作法，在理論界也提出了“四權分離”說、“三權分離”說(楊振之，馬治鸞，陳謹，2002)，“兩權分離”說，支持方認為：“中國的風景名勝、文物、森林等資源名義上屬于國家所有，但實際上中央、省、市、縣各級政府及其部門都能出面操作。往往在同一景區內，建設、文化、文物、林業、水利和旅游等多個部門交叉管理。行政部門既是資源的所有者、監護者，又是資源的管理者、經營者。在地方、部門、單位、個人的利益驅動下，有法不依、知法違法者有之，名為保護實為壟斷者有之，條塊分割各據一方者有之，貌似建設實為破壞者有之。到任何一個著名的風景名勝區，幾乎都可以在最佳景觀地段看到這個部委那個廳局建的“培訓中心”、“療養所”，破壞景觀的現象比比皆是(王興斌，2002)。”從政企分開的發展趨勢來看，經營權與所有權的分離是必然的，但由于遺產資源的特殊性，經營企業必須有特殊資質(茍自鈞，2002；鄔愛其，2001)，現在有一些景區經營權與管理權不能分離是由于管理問題或者實際的操作問題(魏小安，2000)。我國的旅游資源保護既缺乏完善的法律保障體系，更缺乏雄厚的保護資金作支撐。資源的保護需要資金作后盾，但國家對資源保護的資金投入明顯不足，更關鍵的是沒有形成一個確保資金來源的渠道和機制。總體上看，目前風景區尤其是新開發景區的管理體制和模式解決不了這一巨額的資金需求，一是前期缺乏足夠的資金投入景區開發，從而使取得相應的門票收入用于景區保護，要么資源一直沉睡得不到開發轉化為產品，要么發展緩慢形不成水平、規模。總之，缺乏把景區做強做大的資本能力來從門票收入中反哺景區保護；二是現有的體制和模式使景區經營管理者認為保護資金的投入是國家的責任，而不是自己的責任，致使資源保護的職責不明，景區為數不多的經營收入大多用于吃飯、養人或其他投資，而對保護資金的投入很少。既然保護需要大量資金而目前的體制又保證不了這為數不低的資金來源，那么，為何不可另尋途徑呢(鐘勉，2002)。

反對方認為，國家風景名勝區是一種特殊的公共資源，它具有全球或全國唯一性及不可重現(造)性，要避免產生類似“搭便車”的問題，由政府管理國家風景名勝區資源只能是唯一選擇，并且，政府對國家風景名勝區資源只能是根據社會福利原則來實行使用分配，這是政府的責任(張曉，1998；徐嵩齡，2003a、2003b)，遺產資源的特殊性決定了經營權與所有權是天然一體的，“管理權與經營權的分離必然導致遺產地管理轉入以營利為首要目的商業性旅游經營軌道，其經營舉措往往是與遺產保護背道而馳的(徐嵩齡，2003)。”

也有人認為，產權與使用權、經營權是可以分離的，但是所有者的代理人決定分割產權時，選擇經營者、決定轉讓價格、制定約束合同是產權變更的關鍵環節，可能對風景名勝資源的使用產生重大影響(胡敏，2003)。

(四)景區經營公司是否可以上市

關于景區經營公司是否可以上市的爭論實際上是遺產資源的經營權、管理權與所有權能否分離問題的延伸。1990年代末期，一些風景區的經營管理公司先后組建上市，同時在國內掀起了一股整合風景資源捆綁上市的熱潮。理論界也因此展開了爭論。

支持方認為，景區經營公司上市與風景名勝資源上市是兩個不同的概念。在上市的景區經營公司中沒有一家將風景名勝資源作為資產列入資產清單，換句話說，首先旅游景區管理公司只擁有景區的管理權和經營權，而不是擁有自然景區的財產權。首先，風景資源的國家所有性質并不會因為經營權的轉移而發生變化。因此，不會存在因企業興衰多變，壽命有限而影響到自然文化遺產的世世相傳、永續利用。其次，上市的景區公司都是國家控股，經營權、管理權仍掌握在主管部門手里，景區公司上市并不等于國家主管部門完全放棄了對景區的管理，只是管理的方式和手段不同而已曠相反，現階段風景區行政事業管理的弊端很大，必須采取市場化運作，而組織旅游上市公司則是—種比較規范的市場運作模式(張凌云，2000)。

反對方認為，風景名勝資源是公共資源，理論上政府管理是風景名勝區資源的惟一選擇，風景名勝資源而言，保護是第一位的，對上市公司而言，盈利是第一位的，不論近期還是遠期，它們的目標是不一致的。一方面，在對國家風景名勝區的管理權利和義務上，上市公司不能替代政府的作用，或因替代成本過高使企業無法承受，另一方面；市場經濟中的任何企業的經營都是有風險的，企業能夠承擔的風險是有限的，而國家風景名勝區這一獨特的公共資源的保護維護風險可以說是很大的甚至是無限的，事實上二者無法捆綁在一起利益共享、風險共擔(張曉，1998)。

(五)幾種爭論的困境

由于以上一些原因，現階段關于旅游發展與遺產保護的研究與實踐正陷入這樣一個僵局：

在實踐領域，一方面是部分遺產資源所在政府捧著金飯碗要飯吃，急于擺脫現狀進行改制；另一方面從率先實行經營權與所有權分離的實踐來看，已經產生了較好的效果，越來越顯示了它強大的生命力(鐘勉，2002)，但同時部分遺產地也因此給旅游開發帶來大量負面影響，各方面的批評聲不斷，實踐者們陷入一個矛盾的僵局。

在理論研究領域，一方面支持兩權分離與經營公司上市的學者們大聲疾呼，另一方面堅持政府強權管理的學者們極力聲討，各有道理，但也各有局限，誰也說服不了誰，理論研究也陷入一個僵局。

四、兩種爭論的理論實質

厘清兩種爭論的理論實質，關鍵是遺產資源的基本屬性。從現有的文獻來看，盡管大家所持立場不盡相同，但大家基本都同意遺產資源是一種特殊的公共資源(徐嵩齡，2002；張曉，2002；彭德成，2003)o或者更準確地講，國家風景名勝區與世界自然文化遺，產是一種特殊的公共資源，對積極參與遺產資源開發的各利益主體來講，世界遺產資源具有非排他性，卻具有競爭性，因此它是一種公共池塘資源；對旅游者來講，只有當旅游者人數達到一定數量時，它才具有競爭性，但排他成本較高，因此世界遺產地是一種俱樂部資源或擁擠性資源。

對于公共資源的治理，受哈丁公共悲劇(Hardin，1968：244)、囚犯困境博弈(Dawesl-973，1975)、集體行動邏輯(Mancur Olson l965)三個理論模型的影響，很多學者認為，公共資源將很難避免“公地悲劇”的困境，要解決這一問題，有學者認為“強制權力的政府管理是惟一方案(Ophuls，1973：228)”；也有學者認為“創立一種私有財產權制度來終止公共財產制度是惟一的方案(Robert J．Smith，1981：467)”；奧斯特羅姆的經驗研究表明，“許多社群的人們借助不同于國家也不同于市場的制度安排，也實現了對部分公共資源的成功管理”(奧斯特羅姆著，2000)。

正如奧斯特羅姆所說，受各自理論模型的指導，每個人都認為自己的方案是一惟一”的，但事實卻并非如此。公共資源的治理即“公地悲劇”。的規避，既有政府強權干涉治理成功的案例，也不乏通過明晰產權而得到合理解決的個案，問題的解決方式可能是多樣的，并不是非此即彼的關系。政府或者市場都不是“惟一”的方式，二者都有其合理存在的可能性，關鍵是找到一種合適的制度安排。實際上，世界各地的國家公園，既有中央集權式管理模式、地方自治管理模式，也有產權私有化式的管理模式(盧琦等，1995)。因此，可以從這個層次上理解；“無論是中國還是國外，遺產單位并非采取單一的模式，總是根據遺產的特點做出新的選擇(徐嵩齡，2003)”。

所以，關于遺產資源管理的爭論實質上是一個問題的兩個方面，即公共資源的管理是由政府強權來經營管理，還是明晰產權由市場來經營，二者本質上并不是非此即彼的關系，而是解決問題的兩種不同的思，路，問題的關鍵是尋找合適的制度安排，制定恰當的游戲規則。

五、結論與討論

綜上所述，關于旅游發展與風景遺產資源管理的爭論實際上不是誰對誰錯的問題，而是各自需要什么樣制度安排的問題，沒有良好的制度保障，即便政府強權管理風景與遺產資源，也未必能夠保證風景與遺產資源的真實性與完整性；有完善的制度保障，市場經營未必就一定會破壞資源，毀壞遺產。理論上看，這是一個公共資源管理的問題，對于這類問題制度安排的研究，比較適合公共選擇與制度分析的方法。

遺產資源治理模式在實踐中已經出現了多元化的格局，各自都有自己產生的現實背景，也應該承認各自的制度安排在一定時期內確實都起到積極作用，但各自的制度變遷后面的真正原因是什么，是否有一定的規律，能否掌握并利用這一規律才是學者們需要進行認真思考與探討的課題。