國庫集中收付制度對基層單位的影響

摘要：國庫集中收付制度也稱國庫單一賬戶制度，是市場經濟國家普連實行的國庫管理制度，是被市場經濟國家尤其是西方發達國家長期公共財政管理實踐證明為行之有效的財政國庫管理制度。實行這種制度，能從根本上有效避免我國現行財政資金繳撥方式的種種弊端，對加強財政資金管理和監督，建立社會主義市場經濟條件下公共財政管理體制有著重要意義。

關鍵詞：國庫集中收付制度；基層單位；預算；會計制度

中圖分類號：F810

文獻標識碼：B

我國財政國庫管理制度改革開始于2000年，2001年2月國務院通過了(財政國庫管理制度改革方案)，并確定在國務院所屬6個部門進行國庫集中收付改革試點。財政國庫管理制度改革，就是借鑒國際慣例，建立一種對財政資金實行集中收繳和支付的管理制度，也稱國庫集中收付制度。

一、實行國庫集中收付制度的目的及重要意義

改革以預算單位設立多種存款賬戶為基礎的分級分散支付制度，為以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現代國庫管理制度，其根本的目的是適應社會主義市場經濟和公共財政發展要求，解決預算單位重復分散設置賬戶，因財政資金撥款環節多，在途時間長，閑置資金量大，而導致財政資金被擠占、挪用、隱匿和轉移問題的發生，增強財政資金活動透明度，實施有效管理和全面監督，保障財政資金運行安全，提高財政資金使用效益，從源頭上防止腐敗。財政國庫管理制度改革對預算單位而言，并沒有改變預算單位的財務管理、會計核算等職責權限，所改變的只是預算資金的撥付方式和程序，使預算資金能夠更方便、更快捷地撥付到基層用款單位。

財政國庫管理制度改革的目標是，按照財政國庫制度的基本發展要求，建立國庫單一體系，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳人國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者，即所謂的：金財工程”。具體內容包括：一是取消各類收入過渡戶。將所有賬戶歸并為國庫單一賬戶、零余額賬戶、預算外資金專戶、小額現金賬戶等五類賬戶，集合成國庫單一賬戶體系。二是規范收入收繳程序。取消設立過渡性賬戶繳款方式，除按有關法律法規規定，將所收的應繳收入匯總繳人國庫或財政專戶外，其余各項收入均由繳納人直接繳入國庫或財政專戶。三是規范支出撥付程序。將財政支出分為購買性支出和轉移性支出兩大類型；支付方式分為財政直接支付和財政授權支付兩種方式。

在預算資金管理方面，實施國庫集中收付制度之前，預算單位多頭開設賬戶，使用資金不規范等違規現象普遍存在，且屢禁不止。目前建立的統一、高效、規范酌預算資金申請與撥付體系，進一步對預算資金的管理、使用進行監督約束；在預算的執行和監督方面，樹立了依法執行預算觀念。國庫集中收付額度是嚴格按部門預算執行的，部門預算是經全國人大和各級人大審議批準的，所以任何機構和個人必須嚴格按此執行，’否則即是違法。對于預算支出中需要調整的項目、內容都必須按程序報經原批準單位批準后才能執行，否則也是違法、違規。此外，部門預算還強化了預算單位建立”先有預算，后有支出”及有多少錢辦多少事的觀念和辦事原則。

實行國庫集中收付制度后，把預算執行的事后監督變為事前和事中監督，把對支出預算總額的控制變為對每筆支出的控制，使各項支出能嚴格按預算執行，從而減少預算執行的隨意性，強化預算的嚴格性。，同時，由于實際資金不到單位賬戶，單位想擠占、挪用和截留財政資金已不可能。

二、國庫集中收付對基層單位的影響

黑龍江省從2004年11月起，對全省機關、事業單位的財政性資金試行國庫集中收付制度，含預算內、預算外資金。2005年1月1日起正式實行。在支付過程中，有許多問題逐漸顯露出來，下面就部分單位實踐中遇到的問題進行簡單的探討。

(一)建立科學合理的部門預算制度

國庫集中收付制度是建立在科學合理的部門預算基礎之上的，這就要求基層單位在上一年編報的部門預算必須考慮全面、準確、科學合理，轉變以前總額控制的觀念，嚴格按每一個項目編制預算。而在預算編報時，有許多條條框框，卻恰恰使預算編制不能準確，如：人員經費要求以上一年9月份的實際人數為依據編制，不允許考慮基層單位的發展因素，這勢必造成集中支付時串項目或不得不調整預算。

(二)實施國庫集中收付系統

高效率的國庫集中收付是建立在先進、高效的國庫集中收付系統之上的。黑龍江省現在使用的國庫集中收付系統，由于使用時間尚短，存在許多問題。首先，會計核算出現瓶頸，由于每個單位只有一臺計算機能與集中支付系統聯網，不論工作量有多大，只能由一個會計開授權支付令或支付申請(有多臺計算機與集中支付系統聯網的單位，要人為地把預算分割，視同是多個單位)，形成一個人忙得不可開交，其他人卻幫不上忙的局面，降低了工作效率，辦事人員對財務人員的意見增大，降低了會計人員的形象。其次，錄人人員和審核人員只進行一下角色轉換，無須更換密碼，審核實際上已經流于形式，沒有真正意義上的審核。再次，基層單位、銀行、財政任何一個環節出現故障，都會造成系統的癱瘓，支付的中斷，影響工作效率。

(三)需要財政部門及時出臺相應的國庫集中收付細則，使基層單位有章可尋

由于集中支付制度全面鋪開的時間尚短，許多東西是在實踐中不斷總結出來的。由于沒有相關的支付細則，許多單位都是在摸著石頭過河，有時往往是過后才知道是不合理的。有些事情又是在不斷變化，如授權支付令與支票的關系。因此急需完善和規范，使基層單位可以按照規范行事。如：授權支付與直接支付之間沒有明確的界定，基層單位難以區分；大修理費的直接支付，根據批復的支付計劃，填制直接支付申請，紙制憑證需要送達財政支付中心，這里的紙制憑證都包括哪些，財政就應該明確規定出來，有些合同文本很厚，是否需要全部復印，全部復印是否造成浪費，都尚待進一步論證。另外，所有直接支付業務都需要國庫支付中心會計人員審核，基層單位會計的審核力度勢必削弱，而且也造成國庫中心業務量過大，形成瓶頸，降低支付效率。

(四)需明確基本戶與零余額賬戶的關系

實行集中支付以后，原則上除了往來經費與代管經費之外，基本戶不能進行現金業務的支付，而原來的制度卻規定，一個單位只能有一個基本賬戶進行現金業務的支付，銀行還在執行這個制度，這就使得有些現金支付業務不得不先在基本戶支付，再由零余額賬戶轉回，而這實際上是不允許的。這就是基層單位陷入兩難的境地。

(五)國庫集中收付對會計人員提出更高的要求

為使國庫集中收付這一重大支付制度改革能得以順利實現，會計人員必須更多地參與管理，對基層單位的經濟活動有一個全方位的了解，只有這樣才能編制出科學、合理、準確的預算，準確編制每一個季度的用款計劃，使得國庫資金順利支付。因此，會計人員必須認真學習、深刻領會財政管理體制改革的重要性，提高認識、轉變觀念。機構上，應成立資金預算科和會計核算科，由會計核算科負責國庫集中收付工作；積極參加財政管理制度改革培訓，熟悉國庫集中收付實施的程序和方法；為國庫集中收付工作的實施打下良好的基礎。

(六)明確集中支付系統與會計賬務之間的關系

加快預算會計的改革步伐，使部門預算、會計核算、財務決算形成一套科學合理的體系，統一口徑，統一核算內容；，國庫集中收付系統與會計賬務之間是緊密相連、密不可分的，科目處理必須是一致的。會計人員必須明確此觀點。

三、國庫集中收付試點工作中遇到的問題及建議

從2004年底實施國庫集中收付實踐來看，存在著以下問題需要進一步完善解決。

(一)縮短額度文件批復的時間

預算單位收到額度批復文件周轉時間長，從2004年底實施國庫集中收付情況來看，預算單位收到額度批復文件周轉時間過長。建議各級管理單位應盡可能提高工作效率，縮短文件在單位周轉時間，或采用其他批復方式。如使用傳真、網絡等方式下達批復意見。

(二)部門預算對國庫集中收付制度實施的影響

國庫集中收付制度實施的順利與否，關鍵在于部門預算的執行情況。國庫集中收付要求預算具體準確，而我國的預算編制比較粗糙，年中增加預算的隨意性大。國庫集中收付額度的審核是根據預算單位的預算進行的。目前部門預算的編制不規范、批復也不及時、年度預算調整頻繁等，給國庫集中收付制度的實施增加了難度。建議盡快細化預算編制的內容，制定單位預算定額，實行零基預算，為國庫集中收付制度的順利實施提供必要的制度保障。