基因產品貿易未來的發展趨勢

美國、加拿大和阿根廷三國起訴歐盟對轉基因產品的審批體制案，有助于我們正確認識WTO多邊貿易體制如何看待轉基因產品的國際貿易問題，也有助于我們洞悉國際轉基因產品貿易未來的發展趨勢。

隨著轉基因技術的發展，人類在科技發展史上再次實現了飛躍。轉基因技術在給人們帶來豐富多樣的轉基因產品的同時，也給動植物健康和食品衛生帶來了新的挑戰。在國際貿易領域，不同國家和政府對轉基因產品采取了截然不同的態度，一些國家，如美國和其他一些發展中國家在推動轉基因技術在其國內廣泛運用的同時，倡導轉基因產品貿易的自由化；另一些國家，以歐盟及其成員國為代表，則從轉基因產品給動植物健康和食品安全造成的潛在威脅出發，主張慎待甚至限制轉基因產品的進出口貿易。美國、加拿大和阿根廷三國起訴歐盟對轉基因產品的審批體制案，是這兩大陣營矛盾斗爭白熱化的縮影。2006年9月29日，經過長達3年時間的審理，WTO爭端解決機構散發了此案的專家組報告。了解此案的有關情況，有助于我們正確認識WTO多邊貿易體制如何看待轉基因產品的國際貿易問題，也有助于我們洞悉國際轉基因產品貿易未來的發展趨勢。

案件的由來

所謂“生物科技產品（Biotech Products）”是指通過DNA重組技術創造的植物變種（Plant Cultivars），也可稱為 “轉基因生物體（Genetically Modified Organism，GMO）”。所謂轉基因生物體就是指除人類以外的， 遺傳物質已被非自然交配或/和自然重組方式改變的生物體。轉基因技術在增加農業產量、抗蟲、抗病、易于儲藏、增加食品的營業成份、保護環境（減少殺蟲劑的使用）方面具有不可替代的優勢。此外，轉基因技術已經被聯合國糧農組織（FAO）、世界衛生組織（WHO）、經濟合作組織（OECD）等許多國際組織以及美國、非洲、歐洲的獨立科學家所認可。20世紀80年代初，美國率先開始進行轉基因食品的研究。1996年，世界首批轉基因農產品——轉基因番茄、大豆、玉米、油菜和土豆進入市場。2

生物科技產品自誕生之日起便顯示出其必將成為富有爭議的新生事物，但其優劣之爭至今仍沒有停息。轉基因技術的弊端具體體現在轉基因產品對生態環境的影響3、對病蟲害防治的影響4以及食品安全的影響5等方面。歐盟及其成員國歷來對生物科技產品的負面影響表示擔憂，并對來自其他國家生物科技產品的進口規定了嚴格的審批制度。

歐盟現行的最基本的管理轉基因生物體的法規是2002年10月生效的《關于旨在環境中引入轉基因生物體問題的歐盟第2001/18號指令》（以下簡稱《2001/18號指令》）以及于1997年制定的《關于新食品和新食品成分的第258/97號規定》（簡稱為《258/97號規定》）。《2001/18號指令》和《258/97號規定》提供了一套轉基因生物體的審批程序。歐盟的審批程序有7個步驟：（1）申請的通知；（2）歐盟成員國的評估；（3）將評估結果散發其他歐盟成員國進行評論；（4）歐盟委員會的決定；（5）歐盟部長理事會的行動；（6）產品投放市場；（7）標簽。

從1998年10月開始，轉基因生物體投放市場的申請就在不同的階段被阻隔。首先，歐盟監督委員會和歐盟部長理事會停止審批新的轉基因生物體的通知，因為部分成員（主要是丹麥、意大利、法國、希臘、奧地利和盧森堡6）阻止了審批程序。此后，歐盟委員會就不再向歐盟監督委員會和歐盟部長理事會提交任何新的有關轉基因生物體的提案。因此，雖然歐盟沒有任何立法禁止轉基因生物體的審批，但這種“暫停”實施與轉基因申請有關的法規成為了事實上對轉基因生物體的禁止。

針對歐盟的上述做法，美國、加拿大和阿根廷于2003年5月20日，正式向歐盟提出磋商請求，認為歐盟影響生物科技產品審批和銷售的措施違反了《實施衛生與植物衛生措施協定》（《SPS協定》）、GATT 1994以及《技術性貿易壁壘協定》（《TBT協定》）的相關條款。三個起訴方起訴的歐盟相關措施為：（1）歐盟“暫停”考慮生物科技產品的審批申請做法；（2）對于某些特定的生物科技產品審批申請，歐盟沒有給予考慮和審批或者過度延誤審批程序（特定產品暫停審批）；（3）歐盟成員國禁止生物技術產品進口或銷售的保障措施7。

2003年8月29日，在DSB會議上，應美國、加拿大和阿根廷的要求，WTO爭端解決機構就此案設立了單一的專家組。中國等10余個WTO成員保留了作為第三方參加專家組程序的權利。

專家組的主要裁決

在2006年9月29日散發的專家組報告中，專家組就本案的主要問題做出了如下裁決：（1）歐盟自1999年6月至2003年8月“暫停”考慮生物科技產品的審批申請做法，在事實上導致了“不適當的遲延”（undue delay），不符合《SPS協定》附件C(1)(a)“各成員應當保證審批程序的實施和完成不受到不適當的遲延”的規定并因此違反了該協定第8條關于“控制、檢查和批準程序”的規定；（2）對起訴方列明的某些特定產品的審批措施，由于造成了“不適當的遲延”，因而同樣違反了《SPS協定》附件C(1)(a)和第8條的規定；（3）對成員方采取的保障措施，專家組認定歐盟成員國沒有進行《SPS協定》附件C(4)和第5.1款項下的風險評估（risk assessment），因而違反了《SPS協定》第5.1款和第5.7款的規定；（4）歐盟“暫停”審批的做法并不是《SPS協定》項下的“衛生與植物衛生措施”（SPS措施），因而駁回了起訴方關于“暫停”審批做法違反《SPS協定》其他相關條款的訴請。

案件涉及的主要法律問題

守夜之責－政府的不作為＝違法

1．關于是否存在“事實上的暫停”（de facto moratorium）

起訴方主張，歐盟的做法在事實上擱置了所有生物科技產品的審批程序，因而違反了《SPS協定》的相關規定。歐盟則認為其根本不存在任何所謂的“事實上的暫停”措施，請求專家組駁回起訴方的此項訴請。專家組審查了眾多證據，包括對“五國聲明”的審查以及1998年以來沒有一項申請獲得批準的事實，最終認定歐盟的做法構成了對生物科技產品的“事實上的暫停”措施。就“五國聲明”而言，專家組認為，由于“五國聲明”的存在，有理由認為歐委會在審批生物科技產品時無法獲得足夠多的成員支持，這影響了歐委會充分利用相關程序以完成審批手續的可行性。專家組指出，其對案件事實的分析揭示了歐共體審批程序中存在一種“清晰并且反復出現的不作為或延誤行為”。根據《SPS協定》附件C(1)(a)，對于檢查和保證實施衛生與植物衛生措施的程序，各成員應保證此類程序的實施和完成不受到不適當的遲延。專家組認定歐盟的上述“事實上的暫停”做法與《SPS協定》附件C(1)(a)不一致，并違反了《SPS協定》第8條。

2．審慎不能構成拖延的正當理由

歐盟在案件中就“不適當遲延”進行了抗辯。歐盟主張，采用謹慎和預防性的方法可能導致對生物科技產品審批過程的遲延，但不能認為其違反了《SPS協定》項下的義務。專家組駁回了歐盟的這一抗辯，指出在不造成不合理遲延的情況下完成審批程序與采用謹慎和預防性方法審批生物技術產品之間并不存在“內在沖突”（inherent tension）。相反，專家組認為，謹慎和預防性方法的采用并不是沒有紀律限制的，預防性方法更是不能吞噬《SPS協定》規定的紀律。如果允許一個WTO成員以評估申請時，以采用審慎和預防性的方法為由擱置審批程序，《SPS協定》規定的條件將變得沒有任何意義。

基于上述理由，專家組認定歐盟自1999年6月至2003年8月“暫停”考慮生物科技產品的審批申請做法以及某些特定產品的審批做法，在事實上導致了“不適當的遲延”，與《SPS協定》附件C(1)(a) 和第8條的規定不符。在歐共體在其“事實上的暫停”做法繼續存在的情況下，專家組要求歐共體使這一“事實上的暫停”做法與《SPS協定》的規定相一致。

關鍵指向－“風險評估”

《SPS協定》第5.1款規定，各成員應保證其衛生與植物衛生措施的制定以對人類、動物或植物的生命或健康所進行的、適合有關情況的風險評估為基礎，同時考慮有關國際組織制定的風險評估技術。起訴方認為，一些歐盟成員國（德國、法國、意大利、奧地利、希臘和盧森堡）采取的保障措施不符合此規定。專家組引用了上訴機構在歐共體－荷爾蒙案中裁決，在該案中，上訴機構指出，符合第5.1款的“風險評估”必須“有充分的根據”或者“有合理支持”。專家組對上述6個成員國的保障措施進行了審查，認為這些措施并沒有建立在風險評估的基礎上。例如，在審查奧地利采取的保障措施時，專家組指出，風險評估的結論沒有表明涉案產品較之其他非GMO產品對人類健康和環境具有更大的風險；奧地利采取的進口禁令是一種最為嚴格的SPS措施，風險評估的結論表明采取這一措施并沒有充分根據。專家組認為，如果允許奧地利采取進口限制措施而不顧風險評估的結果，將使這種風險評估喪失實質意義而徒于形式。專家組強調風險評估要求是對SPS措施的實體條件，不僅僅是一種形式要求。基于同樣的推理和理由，專家組同時認定其他歐盟成員（德國、法國、意大利、希臘和盧森堡）采取的保障措施同樣違反了《SPS協定》第5.1款的規定。此外，專家組還裁定歐盟成員國采取的保障措施違反了《SPS協定》第2.2款的規定8。

慎思明辯－適用條文要準確

《SPS協定》第5.7款規定，在有關科學證據不充分的情況下，一成員可根據可獲得的有關信息，包括來自有關國際組織以及其他成員實施的衛生與植物衛生措施的信息，臨時采用衛生與植物衛生措施。歐盟主張其成員國采取的保障措施是根據《SPS協定》第5.7款采取的“臨時措施”，因此并不違反《SPS協定》第5.1款和第2.2款的規定9。專家組認為，第5.7款規定的例外是有前提條件的，即在采取臨時措施時有關科學證據并不充分。在科學證據充分的情況下，一成員不能援引第5.7款的規定獲得豁免。經過對案件相關事實的充分評估和審查，專家組認為歐盟成員國在采取保障措施時，有關生物技術產品的科學證據并不是不夠充分，因此，歐盟成員國的保障措施并不符合第5.7款的要求。基于這一理由，專家組駁回了歐盟的上述抗辯。

釜底抽薪－“暫停”審批是SPS措施嗎？

關于何為SPS措施，《SPS協定》附件A.1做出了明確定義。10但從《SPS協定》附件A的規定看，其定義一直被認為是十分廣泛的。但是，本案中專家組卻似乎傾向于限定SPS措施的內涵和外延。本案中，專家組認定歐盟的“暫停”審批做法并不是《SPS協定》項下的SPS措施。專家組指出，歐盟的“暫停”做法僅僅是一種“程序上的決定”，并不是拒絕所有申請的“實體決定”。專家組認為，一種推遲審批的程序決定并不意味著是一種特定的SPS保護措施水平，故歐盟的“暫停”審批措施并不是SPS措施。由于起訴方提出了其他一些訴請是以“暫停”審批措施是SPS措施為前提條件的，據此，專家組駁回了這些訴請11。

事易時移——對本案的簡評和展望

轉基因產品是農業發展與農產品貿易中的一個新課題，激發了世界主要農業國家的高度重視。一方面轉基因產品具有高產、品質優良、抗病蟲等優點，似乎是農業發展的一個方向；另一方面，轉基因產品可能存在對生態環境乃至食品安全的負面影響。美國是轉基因產品的開發國，技術領先。其它許多農業國家，包括歐盟在內，轉基因的開發與技術都相對落后。由此如何對待轉基因產品的進出口貿易，各國的政策也不盡相同。美國主張對轉基因產品不能限制，不能歧視；而歐盟等國出于自身利益，主張采取謹慎的態度。應該說轉基因產品究竟優劣如何，是一個科學技術問題。應該通過科學論證證明它的可取之處以及它的負面影響，從而決定取舍。目前的科技水平似乎顯示轉基因產品不存在不能發展、不能食用的結論，而且包括中國在內，許多國家仍在積極開發轉基因產品。然而，轉基因產品畢竟是新產品，科學的論證尚未窮盡，因此政府起碼應保證消費者的知情權，即對轉基因產品應加上標識。這也是不少轉基因產品進口國采用的辦法。

本案的特點之一是關于歐盟對法律的履行問題，而不在歐盟法律本身是否符合WTO的相關協定。歐共體的“暫停”考慮生物科技產品的審批申請做法，審批程序中存在的“清晰并且反復出現的不作為或延誤行為”，在事實上導致了“不適當的遲延”，從而使歐共體違反了SPS協定。各國為了履行烏拉圭回合的各項協定，分別在WTO建立的前后將WTO的各項協定轉換為國內法。雖然目前國內法與協定不一致仍是是WTO貿易爭端的主要對象，但法律符合WTO協定的要求，執行時卻不依法律辦事，這也成了WTO貿易爭端的事由，應引起我們的重視。盡管有了法律，但如果不依法行為或不行為，同樣會導致違反WTO義務。

重視風險評估。SPS協定第5.1款“風險評估和適當的衛生與保護水平的確定”規定：“各成員應保證其衛生與植物衛生措施的制定以對人類、動物或植物的生命或健康所進行的、適合有關情況的風險評估為基礎，同時考慮有關國際組織制定的風險評估技術”。協定第5條的其它條款以及附件C對風險評估還有更加具體的規定。依SPS采取措施限制進口，必須進行風險評估，而且要采用國際組織的評估標準與技術。從目前WTO的案例看，一些成員就是由于沒有重視這一點，結果敗下陣來。中國是農產品的進口大國，防止農業病蟲害以及其它有害農產品傳入中國十分重要，因為這涉及到保護中國的生態環境、食品安全，乃至中國農業安全的問題。因此，中國應建立起自己行之有效的風險評估體系，以科學為依據，信息靈通，措施及時。這樣才能保護好國家利益，同時一旦發生貿易爭端，我們也能在WTO站住腳跟。