新公共管理對于中國城市管理的應用思路分析

[摘 要]與傳統的公共管理相比，新公共管理是一種對公共事務更加科學合理的管理模式。在城市管理中引入新公共管理的理念有助于克服傳統城市管理的弊端，實現城市的可持續發展。

[關鍵詞]新公共管理；城市管理；管理模式

[中圖分類號]F299．23

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2007)01-0055-03

一、新公共管理的特征

新公共管理是20世紀80年代以來興盛于西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式。傳統公共管理建立在韋伯官僚制和威爾遜政治行政兩分法兩大理論基礎之上，是一種注重于行政系統內部結構特征的、相對“封閉”的理論和行為模式。與傳統的公共管理相比，新公共管理打破了傳統行政的封閉系統，以一種更為包容和“開放”的系統來對公共事務進行管理和實踐。新公共管理具有以下三個特征：

1、管理對象的“外化”。新公共管理不僅包括了對行政組織內部的管理，同時還將管理的焦點由傳統公共行政的“內部取向”轉變為“外部取向”，由重視政府機構、過程和程序轉到重視項目、結果與績效。新公共管理的對象“外化”必然要求對政府的職能做出新的定位，政府對公共事務的管理不再注重對具體過程的管理，而要注重發揮政府宏觀決策的作用，使政府對整個社會的經濟、文化和自然的和諧發展起催化作用。

2、管理主體的“多元化”。在社會公共物品和服務的提供領域，新公共管理強調引入市場競爭機制，打破政府提供公共物品和服務的壟斷地位，允許私人企業、社會團體參與服務競爭；在社區和市場管理領域，新公共管理極力敦促政府充分培養和利用中介組織，讓中介組織承擔一部分社會協調和微觀管理的職能。總之，新公共管理并不像傳統的公共管理那樣，將公共管理的主體局限在政府行政機關特別是官僚機構上，而是把公共管理放在全社會動員的層面上，使參與公共管理的對象擴大到公眾、企業和非營利組織或非政府組織上。

3、管理手段的“多樣化”。新公共管理主張從企業管理方法中汲取營養，認為政府公共部門應廣泛采用企業部門成功的管理方法和競爭機制。諸如績效管理、目標管理、組織規劃以及人力資源開發等手段、方法完全可以廣泛地運用到公共部門的管理之中。這種主張是政府公共管理職能發生變化的邏輯結果，當公共管理主要關注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向，而更多地是關注取得結果和對結果的獲得負個人責任，那么企業部門在這方面所積累的經驗自然可以被借鑒。

較之于傳統的公共管理，新公共管理在政府職能的定位、公共管理的參與主體以及管理的手段上有了較為明顯的轉變。通過對新公共管理的特征進行分析后，我們可以得到以下結論：新公共管理的核心就是要改革政府的管理體制，通過參與公共管理主體的多元化和公共管理手段企業化的方法，使政府發揮新的、不同的作用——不是作為唯一的公共產品和服務的提供者，而是作為促進者和管理者，從而達到提高政府公共管理有效性和社會公共福利的根本目標，實現社會的可持續發展。

二、新公共管理對于中國城市管理的啟發與借鑒作用

21世紀是城市化加速發展的時代，預計到2010年我國的城市化水平將達到40％左右，城市人口將達到5．5億。在城市化的進程中，世界各國都面臨著如何提高城市管理有效性的問題。在城市管理中引入新公共管理的理念，目的在于克服傳統城市管理中存在的諸如城市管理財政不足、公共物品和服務質量差、公共管理成本過高、以及管理水平低下等各種弊端，提高城市綜合效益，實現城市的可持續發展。從新公共管理的內涵特征出發并結合我國當前城市管理中所存在的問題，新公共管理對于中國城市管理的啟發與借鑒作用主要體現在以下三個方面。

1、對城市政府職能重新定位。新公共管理強調將傳統公共管理中的“內部取向”轉變為“外部取向”，這意味著政府不僅要搞好行政系統內的內部管理，更重要的是提高政府管理外部公共事務的效率和能力。在如何提高政府管理公共事務的有效性這一問題上，新公共管理認為，政府在職能上要實現從“劃槳人”到“掌舵人”的轉變。以公共福利為例，政府不應該再無限限制擔當公共產品和服務的具體生產和提供方，而應該作為公共產品及服務數量和質量上的控制者。在公共物品和服務的供給上，政府要充當總量控制者的角色，即政府必須向社會提供一定數量和質量的公共物品，但政府供給不一定必須采取政府直接生產的形式。相反地，政府應從企業能夠經營的所有領域中逐步退出，實現政企分開。尤其是一些原來由政府直接經營的資源，也要通過市場化、企業化來運作。同時，還要區分自然壟斷經營業務和非自然壟斷經營業務。應將前一類業務分離出來，由一家或極少數幾家企業進行壟斷經營，并由政府進行適當管制；而后一類業務則由多家企業競爭性經營，以充分發揮市場機制的作用。

2、關于城市管理主體的再認識。新公共管理主張政府職能的轉變，這在本質上要求政府組織要改變傳統單一的官僚制集權管理的方式，按照公營部門的目標和服務的性質、類型，建立起多元不同分權結構的組織體系，實現公營部門自身存在的價值。而多元化組織體系必然要求多元化管理主體的存在，因此，新公共管理理論指導下的城市管理必然要求政府要積極培養參與城市管理的多元化主體。

在我國以傳統計劃經濟為主體的城市管理模式中，政府往往被認為是城市管理的唯一主體。新型的城市管理應該由城市政府的集權走向分權，充分意識到其他社會主體參與公共管理事務的極大潛力，建立起以政府為主導，有公共事業組織、第三部門組織、營利性企業、社會公眾等多元主體參加的城市管理主體模式。在城市管理多元化主體模式中，各管理主體的地位和作用不盡相同，各主體參與城市管理的領域和方式也分為不同層面。

城市政府依然在城市管理中起主導作用，其核心地位不會因其他主體的參與而有所動搖。城市政府可以通過公營部門改制、放權給非部門性公共機構或非政府組織、和營利性組織建立合作伙伴關系、在制定政策時加強公共參與等措施來實現分權和其他城市管理主體的培養。政府可以通過契約。以委托一代理的方式決定和影響其他城市管理主體的活動方式和活動效果。

公共事業組織，也有人把它稱之為準行政類的中介組織，主要是指以商業化方式運作的事業單位，它一般是由政府組織改制而來，是政府公共部門的延伸，不以營利為目的并為社會提供多樣化的服務。在公共事業組織中，除了產權所有權歸政府所有，總經理一般由政府直接授權外，經營權全部下放。總經理有決定資源使用和分配的權力，有更多的投資權和定價權，但不實行公務員體制。

第三部門組織一般是指除政府和企業之外的其他社會組織，包括非政府組織和社會中介組織(考慮到我國公共事業組織與政府聯系的特殊性，未把它列入第三部門)。它們具有行業性較強的特點，為本行業及社會其他成員提供各種服務。在政府和社會之間起著中介橋梁作用，如會計師協會、律師協會、消費者權益保護協會等。在一定程度上，非政府機構已成為公眾參與決策的組織者和代表。而另一方面，非政府組織分擔了調查公眾情況、了解社區需要的工作，因而可以更確切地反映公眾的意愿，在不影響政府社會職責的同時，減少了政府的工作量，使一個較精簡的“小政府”得以實現。在財政開支上，非政府組織不拿政府工資，故減少了政府的財政支出。行業協會是以同行業企業為主體，依照國家有關法律和政策自愿組成的非營利性、自律性的行業管理組織。在市場經濟條件下，行業協會是聯系政府與企業的橋梁和紐帶，是加強對企業政策引導、信息溝通、協調服務以及密切企業與企業之間相互關系的市場中介組織。

營利性組織主要是指配合政府為城市提供公共物品和服務的企業，它們的介入可以克服政府包攬管理事務的傳統弊端而提高城市管理的效率與效益。而公共參與則是城市管理主體中的基礎細胞，他們不僅可以通過第三部門組織(包括非政府組織和社會中介組織)來表達自己的意愿和訴求，也可以通過政府上網工程、聽政會等形式直接參與管理。

3、企業管理方法在城市管理中的應用問題。在公共部門推行績效管理是提高政府工作有效性的重要手段之一。在美國，全國績效評估委員會將績效管理定義為：“使用績效評估信息幫助建立業績目標，分配并優先配給資源，通過公共部門經理確定或改變目前的政策或項目方向，以滿足制定的目標，并報告是否成功滿足了這些目標”。

在公共部門中引入績效管理應當與政府權力下放聯系起來，建立起權責掛鉤的制度也是提高政府管理效率的通常做法。在公共部門內部，政府權力下放可分為兩個層次：一是推進政府組織的扁平化，減少層級，上級政府放權給下級政府或部門，以增強城市政府組織的“現場管理能力”；二是在具體行政操作中重視賦予一線的中低級公務員職、權、責，充分給予他們在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。

此外，要提高城市政府管理的有效性，還應該在人力資源管理上有所突破，即建立一個促使公務員盡職盡責、積極工作的激勵機制。企業非常注重職員工作積極性和創造力的發揮，城市政府也要在這方面進行研究，尤其要鼓勵公務員創造能力的發揮。企業還注重塑造企業文化，認為積極的企業文化是企業實現長期發展的源動力。對此，城市政府也不妨塑造自己的政府文化、政府精神，以此鼓勵公務員將所在組織的目標看作是自己的目標，自愿擔負起從長遠考慮的責任，從而實現城市管理的長期高效。

三、新公共管理應用于中國城市管理的具體思路

盡管中國城市的發展正處于轉型期，市場經濟的程度不如西方社會發達，法制的規則還沒有深入人心，但這些“弱因素”都不能成為阻礙我國城市政府學習和實踐西方先進公共管理理念的“門檻”。因為中國城市要實現跨越式的發展，不僅需要在經濟實力上，更需要在管理上實現跨越。在立足我國城市管理的現狀的基礎上，創造實施新公共管理的條件，探索出一條適合于中國城市發展之路的做法應當是明知之舉。

1、繼續推進城市政府的職能轉變。轉變城市政府管理職能是實現科學管理的核心。目前我國城市政府職能轉變的重點集中在“政企分開上”，而對城市政府宏觀管理的層面，對“政事分離”，對城市服務提供的多重性主體等方面還均沒有涉及。隨著我國經濟體制和市場體系的發展，城市政府的職能轉變還需要不斷的深入，城市管理的觀念也需要不斷的更新，其中就包括了對新公共管理的理解。尤其是城市管理中市場機制的引入，公共物品和服務的競爭方案，能夠解決我國城市發展的諸多問題，應該得到城市政府的高度重視。

2、積極培育參與城市管理的多元化主體。不管是城市政府的職能轉變，還是在公共服務中引入競爭機制，都需要參與城市管理多元化主體的存在。中國的城市管理要實現以政府為主導，有公共事業組織、第三部門組織、營利性組織和社會公眾等多元主體參與的城市管理主體模式，就必須大力培養除政府以外的其他形式的主體。

公共事業組織不實行公務員編制，以提供社會服務為目的。公共事業組織的經費不排除政府的劃撥，但可以通過基金的運作方式進行操作。其負責人應具有經理人的地位，在人事、財政等方面具有更高的靈活性。

第三部門組織中的非政府組織是指不以營利為目的，非政治性的，獨立的，以研究社會發展政策、參與社會事務、服務社區為主要工作的組織。包括(但不限于)大學、社會科學研究所、社區內的服務團體等。目前，我國城市中教育類的非政府組織不在少數，關鍵在于要充分發揮它們的作用，而對于社會服務類的非政府組織則有待加強。目前要大力挖掘居民委員會的功能，改革選舉程序，充實高素質的人才，提高對居民委員會的認識，并加強對此的研究。在行業性中介組織方面，我國城市政府雖然在放權的過程中對此進行了有意識的培養，但實際情況是許多社團和行業協會實質上就是政府的派出體，其工作人員享受國家公務員的待遇，在財政上也和政府掛靠在一起，其社會和政府之間的中介作用往往很難體現，較難起到令人滿意的協調作用。

參與城市管理的營利性組織主要體現在公共物品和服務供給上。首先應該加快推進國有公用事業企業的轉制改革。按照建立現代企業制度的要求，將現國有企業改組成規范的國有獨資公司或股份有限公司和有限責任公司，使其真正成為企業法人。其次，在具備條件的行業塑造多元競爭主體，允許私人部門參加競爭，可采用“專利經營”(即在政府監管下由私人資本通過投標取得政府特許的專利經營權來經營某種公共物品的生產與供給)、“私商經營”(即將某些公共物品的生產和供給完全交由一些私人機構經營)等方式改革公共物品的供給模式。

對于社會公眾參與城市管理，關鍵在于培養一個信息流。首先要有信息，即培養公眾參與城市管理的意識，使其樂意發表自己的觀點、建議，當然這里有一個城市管理民主化的問題；其次，要有信息流通的渠道，即可通過媒體、上網、聽政會、電話、信件等形式收集公眾的意見；最后還應當有一個信息的反饋，讓公眾知道政府是否采納了它們的意見，為什么沒有采納，采納后效果如何等等，以此來真正實現公眾參與，并進一步提高它們參與城市管理的積極性。

3、在城市管理中引入企業管理的先進方法和手段。這里要注意的是，雖然企業的管理方法的確能夠提高效率，但要把公共部門的公益性融入其中，從而實現效率與公共的協調。城市政府需要把管理手段的改進作為一個重要課題，要求政府內部的研究機構。或委托外部的咨詢組織(大學的研究中心或咨詢公司)進行專門的理論研究和實踐分析。

4、加強城市管理中的法制建設。首先，在城市管理主體模式的構建中，要用法律的形式確定各主體參與城市管理的地位。不僅要賦予私營部門、第三部門組織和社會公眾參與管理的主體地位，同樣也需要對政府的主導作用、主要職能等給出法律條文上的規定。通過把政府改革的措施上升為一定層次的法律、規章，能夠減少行政改革的不穩定性，從而達到用法律的嚴肅性來確保城市管理主體的多元性的目的。其次，在運用市場競爭機制，尤其是在允許私營部門參與競爭的公共物品和服務的供給上，要保證公平競爭的環境。既要在招標、承發包等環節上防止公共權力的尋租和腐敗現象，也要對私營部門的操作進行監督，要保證公共物品、服務的供給數量和質量，不僅要在程序上有所規定，也要在違約責任上做出相應的法律規定。這樣以來就可以用法律保證公共責任，防止以效率代替公平，以營利代替福利。最后，在政府內部要繼續貫徹以法行政。政府上級向下級放權以及一線公務員直接權力的擴大，就更需要對擴大的權力進行監督和約束，防止權力的濫用、錯用。

[責任編輯：孫巍]

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