全球可持續發展面臨的挑戰與治理機制的構建

[摘 要]全球可持續發展面臨的最大挑戰主要來自于政治領域。通過對全球溫室氣體減排案例的分析可以看出，無法形成一致性行動的根本原因，在于未能建立起多方所能接受的利益協調與合作機制。全球治理理論的提出為建立這一機制提供了有價值的思路。

[關鍵詞]全球可持續發展；治理機制；構建原則

[中圖分類號]D815

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2007)01-0096-03

1992年，在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會上。經過來自183個國家和70個國家機構參會代表的反復討論，大會對于“可持續發展”基本達成了共識，并通過了《里約宣言》和《21世紀議程》等重要文件，表明可持續發展不僅作為一個先進的理念、更是作為一種先進的發展思想在全球得到了廣泛接受。但是環發大會以后，盡管有150多個國家設立了負責制定和實施可持續發展戰略的國家級委員會或協調機制，但是落實“里約精神”的后續實際行動卻步履蹣跚。主要表現在：官方援助大幅度下降；在技術轉讓，尤其是環境無害化技術轉讓方面幾乎毫無進展；發達國家在生產與消費方式上幾乎沒有改變；發展中國家對環境問題也沒有像環發大會上表示的那樣給予特別的重視；發達國家在處理南北關系問題上存在著嚴重的“經濟保護主義”傾向；發展中國家的發展困難問題沒有得到有效解決，與發達國家的差距進一步拉大。認真地分析這一現象產生的原因并思考相關對策，不僅有利于全球可持續發展的實現，更有利于中國可持續發展的推進。

一、全球可持續發展面臨的挑戰

盡管人類的認識能力尚不足以發現所有的人與自然共生演進的規律，但是僅就可持續發展被提出這一點來看，就足以說明人類已經充分意識到傳統發展模式的弊端，而且人類目前也確實已經能夠辨識出相當數量的危及自身生存和發展的行為方式，已經掌握了相當多的關于自然界的知識和治理污染的技術，因此從理論上看摒棄不可持續的發展行為也已經具備了一定的條件。現實中全球可持續發展的舉步維艱，實際最主要的挑戰來自于政治領域。

人類文明發展到今天，世界已經建立起以國家和地區為主要形式的不同利益主體，傳統發展模式也已經形成了相對穩固的利益格局。在由傳統發展模式向可持續發展轉變的過程中，不同的國家和地區以及國家或地區內部的不同利益集團，所要付出的代價和獲取的收益往往是不相同和不對稱的。凈收益相對較少或凈收益為負的國家、地區以及利益集團，往往從自身利益出發，運用各種手段向國際組織、本國或本地區的政府施加壓力，使不符合自身利益的變革政策難以出臺或不能付諸實踐，并通過或明或暗的阻撓，使有損于自身利益的可持續發展的集體行動不能達到預期目的。

對于地區或國家內部的個體利益與集體利益的矛盾，可以通過地方政府或中央政府加以協調解決，盡管這種協調并非易事，但中央政府權威的存在使得這種協調行動仍然具有較強的現實性并可能獲得明顯的效果。但是，對于國際范圍內的個體利益與集體利益之間的矛盾，即國家或地區利益與全球利益之間的矛盾，盡管目前有聯合國這種解決國際利益爭端的組織形式，然而它并不是一個超國家的政府，并不具備足夠的權威和強制執行力量，因而在涉及各國重大利益的矛盾協調中常常顯得心有余而力不足，在可持續發展問題上也是如此。即使在區域政治一體化的歐盟內部，雖然用環境法的形式頒布了防治污染的條令要求其成員國遵守，但在實際的執行中各成員國也并不一致。因此，權威性監督力量和有效合作機制的缺乏，使得全球性合作以及在可持續發展中的補償性轉移支付在實踐中困難重重。

二、案例分析：全球溫室氣體減排中的利益博弈

最能反映這種來自政治領域挑戰的案例是《聯合國氣候變化框架公約》的制訂、實施和修訂過程。溫室氣體對地球生態環境威脅理論產生于20世紀80年代初。歐洲科學家認為排放的二氧化碳等具有溫室效應的氣體，將可能導致地球未來的平均氣溫上升，形成氣候系統不可逆轉的變化，從而帶來海平面上升、洪澇、干旱等氣候的頻繁發生，對整個人類的發展將產生不利影響，因此溫室氣體的排放屬于典型的不可持續發展行為。

圍繞減排溫室氣體的國際合作開始于1990年，在第45屆聯合國大會上建立了政府間氣候變化談判委員會以談判制訂《聯合國氣候變化框架公約》。至此，氣候變化問題由一個科學問題變成了一個事關各國重大利益的政治和外交問題。經過歷時15個月共5輪的談判，各國政府于1992年5月9日達成了《聯合國氣候變化框架公約》，并在1992年6月在巴西召開的聯合國環境與發展會議上簽署，其目的是將溫室氣體排放水平維持在一個對人類生存安全的層次內。鑒于發達國家與發展中國家處于不同的發展水平上，公約規定了在氣候變化問題上“共同但有區別的責任”，發達國家在協議中承諾到2000年將溫室氣體降至1990年的水平，而且在《21世紀議程》中發達國家還承諾向發展中國家提供額外資金援助和技術轉讓來幫助發展中國家治理環境，這似乎預示著全球氣溫變暖問題的解決已經指日可待。

但是，出于對自身利益的考慮，大多數發達國家后來并沒有很好地履行這一承諾，而且，在1997年12月1-11日在日本京都召開的公約第三次締約方會議上，發達國家的態度開始有所改變。雖然大會通過了《京都議定書》，要求2000年之后采取更有效的措施降低溫室氣體的排放，在2008-2012年發達國家將其排放總量比1990年再降低5％，但是發達國家也試圖將“發展中國家自愿承諾”以及“發展中國家于2014年起承擔減排溫室氣體義務”等條款加入《京都議定書》，只是由于遭到了中國、印度等發展中國家的強烈反對而未被通過。

在1998年12月在阿根廷布宜諾斯艾利斯召開的公約第四次締約方會議上，發達國家與發展中國家的分歧更為明顯，雙方就解決全球氣候變化問題展開了激烈交鋒。分歧主要體現在三個方面：第一，對于全球氣候變化誰應承擔主要責任，發達國家提出，氣候的人為改變來自發展中國家的森林亂砍亂伐和對植被的各種破壞，必須采取措施制止發展中國家的這種趨勢，發展中國家應該承擔減排溫室氣體的義務；發展中國家則提出，無論從歷史還是從現實看，發達國家不合理的消費結構和工業高能耗結構，以及通過殖民地體系和不平等的世界貿易體系對發展中國家的掠奪性開發才是氣候變化的主要原因，發達國家應當承擔大部分責任。第二，關于全球減排的國際合作制度安排，發達國家提出了聯合履約、清潔發展機制以及國際排放貿易等合作機制；而發展中國家反對發達國家向發展中國家轉嫁排放現任定額，認為發達國家應該率先承擔責任，削減溫室氣體排放。第三，在資金與技術轉讓方面，公約曾明確提出，發達國家應向發展中國家提供資金援助以幫助其建立排放計算方法和推動技術轉讓，但是并沒有在資金數量上明確表態，只是籠統地稱為“新的額外的資金”，因而缺乏實施資助的具體標準。而在《21世紀議程》中盡管達成了發達國家每年拿出國民生產總值0．7％的資金作為對發展中國家治理環境的援助資金的協議，但是在1997年聯合國對履約情況的調查中卻發現，除了北歐的挪威等少數國家做到了這一點外，其它發達國家近年來的這一比例僅有0．25％，比1992年的0．33％左右還有所下降，發展中國家對發達國家不認真履約、援助資金遠遠低于當時達成協議的數量表示非常不滿；在技術轉讓方面，發達國家也借口知識產權的保護推卸向發展中國家轉讓技術的責任，并沒有提供應該提供的優惠條件。

1999年10月5日－11月5日，在德國波恩舉行的第五次締約方會議上，發達國家之間的利益沖突也開始明顯表現出來。歐盟為了充分發揮在能源結構、能源發展水平、環保技術水平和產品結構方面的競爭優勢，更為積極地推動公約的談判并提出制定較高的溫室氣體減排指標，以此與美、日、加、澳等國抗衡，爭奪未來的全球市場；而美日等國為了維護它們在世界政治和經濟中的主導地位，盡管表面上也同意制訂國際公約，但實質上并不想使其發展受到過多限制。尤其是作為二氧化碳第一排放大國的美國，從國內企鹽界的利益考慮，認為歐盟制訂的減排時間表“太匆忙”，提出了溫室氣體控制的“彈性要求”，時間為30-50年，在數量上也不是對每個國家都要實施控制，而是應允許二氧化碳排放額的國際許可貿易，這一建議顯然是出自對美國自身經濟結構和發展利益的考慮而提出的，利己之心昭然若揭。

此外，在溫室減排問題上，發展中國家內部也存在著矛盾，而且由于各國利益相去甚遠，矛盾表現得更加錯綜復雜。

盡管各方都知道減少溫室氣體的排放符合包括所有個體在內的人類整體的久遠利益，解決問題的關鍵在于個體之間的一致合作，但是個體的理性選擇卻導致了集體無理性的結果，從而使這一問題的解決陷入了“囚徒困境”。因此，在溫室氣體排放問題上產生種種分歧的根本原因在于各國、各地區之間的利益矛盾，未能形成一致性行動的根本原因在于未能建立起多方所能接受的利益協調與合作機制。相對于傳統發展模式，這種集體無理性現象的發生在更具公共性、久遠性特征的可持續發展實現過程中更為廣泛和普遍。

即使具備資金、技術條件和思想共識，在不具備高超的政治協調能力，不能夠有效協調各國、各地區利益矛盾的情況下，可持續發展“理論熱，實踐冷，口號響，行動慢”的局面將難以得到根本性的改觀。因此，如何構建一種機制、有效地協調國家與地區間的利益矛盾，將成為現實條件下推進全球可持續發展的關鍵所在。

三、全球治理的含義

1992年聯合國有關機構成立了一個全球治理委員會，并出版了一份名為《全球治理》的雜志。羅西瑙在《全球治理》第一期上首次就“全球治理”提出了一個晦澀并且過于寬泛的定義：翻全球治理可設想為包括通過控制、追求目標以產生跨國影響的各級人類活動——從家庭到國際組織——的規則系統，甚至包括被卷入更加相互依賴的急劇增加的世界網絡中的大量規則系統。

這個意義模糊的定義遭到了多方的質疑，但后來的其他學者在這方面的努力也沒有超越傳統思維的框架，只不過將其進行了更為理想化的描述。直到1995年全球治理委員會借鑒歐洲學者提出的“多層次治理”的觀念，提出了下述的“全球治理”觀點：“治理在世界一級一直被主要視為政府間的關系，如今則必須看到它與非政府組織、各種公民運動、跨國公司和世界資本市場有關。凡此種種均與具有廣泛影響的全球大眾傳媒相互作用。”同時，全球治理委員會還給出了“全球治理”的四個規定性特征：第一，治理不是一套規章條例，也不是一種活動，而是一個過程；第二，治理的建立不以支配為基礎而以調和為基礎；第三，治理同時涉及公、私部門；第四，治理并不意味著一種正式制度，但確實有賴于持續的相互作用。

全球治理委員會關于全球治理的觀點及其特征的論述向我們傳遞了這樣一種圖景：現代社會日益復雜，越來越難以控制，只有相互依賴、廣泛合作，才能從容地應對各種挑戰。其中，最重要的一點在于參與者的多元性與多樣性，即國際事務的治理不僅僅是國家政府之間的活動，而且也應當是多種多樣的參與者進行談判或者相互作用的過程，程序的基本原則(為維護對話機制)至少與實際的基本原則(為公眾利益進行某種活動)同樣重要。

事實上，聯合國的一些大型專題會議，如1992年的里約環境會議、1994年的開羅人口大會、2002年的約翰內斯堡可持續發展世界首腦峰會等正在實踐著全球治理的理念。因為會議組織者一般將上萬個代表人類各種文化、意識形態和利益、愿望的人聚集到一起，不僅包括政府官員、專家學者，還包括企業、非政府組織、志愿性組織的成員代表。會議圍繞著幾個主題和概念進行探討與溝通，以期求得相互協調，尋找共同的參照系，力圖形成新的思想理念、制約因素和行動法則以影響國家和公眾的行為。但是會議后行動不盡如人意也說明，全球可持續發展需要遵循一些基本性的原則、建立起能夠推動實質性行動的治理機制。

四、全球可持續發展治理機制的構建

全球治理是一個有價值的概念，因為它從戰略互動的角度來理解問題，引入了靈活而非機械的運作模式，為更好地解決國際爭端和全球性問題提供了可資借鑒的技術路線。但是，全球治理也并非是完美無缺的，它比一個國家或地區內部的治理更容易遭到失敗。這是因為一方面它以參與治理各方均抱有解決問題的誠意為假設，卻忽略了確實存在的利益矛盾，甚至是引發戰爭利益沖突；另一方面它強調了民間組織的自主性，卻忽略了國際性民間組織所追求的目標同樣也可以明確地劃歸于某個領域，仍然從屬于或部分地從屬于那些在國際關系中地位較高、實力較強的國家，其完全的中立性也值得懷疑。因此，如果只是強調治理的跨國性和全球性，容易產生助長強國、國際性組織和跨國公司借全球治理之名，干涉別國內政、推行國際霸權主義和削弱國家主權的傾向。那么，如何將全球治理理論正確地應用于全球可持續發展呢?我們認為，治理機制的構建應遵從以下原則：

首先，應強調平等的多樣性的參與主體。即在尋求可持續發展的共同行動過程中，必須認識到共同行動來自于各種意識與思想的交互作用，只有使各種利益主體的代表都以平等的地位參與到全球可持續發展治理中，使不同的聲音在國際政治舞臺都得以表達，達成共識和采取共同行動才有可能。政府的聲音并不必然地反映所在國家人民的真實意志，政府之間的交鋒有時更多地是為了政治利益而非公共福利。因此，吸收更為廣泛的非政府組織和私人機構參與到全球可持續發展治理中是十分必要的。

其次，應慎重選擇非政府組織等參與主體。強調多樣性的參與主體并不是說每個人或者每個組織對于任何國際事務都有參與權，所謂平等也是指在一定能力基礎上的機會公平。過多的參與主體不僅交易成本太高，會滯延達成決策的時間，而且正如“投票悖論”和“阿羅不可能定理”所揭示的，依照多數票規則所進行的集體選擇并不一定就能體現公眾的意志。因此，有必要對作為參與主體的非政府組織等機構進行篩選和評估。鑒于全球治理的局限性，一方面應選取以推行全球可持續發展為己任的國際性非政府組織作為參與者，如聯合國可持續發展委員會、世界可持續發展工商理事會、地球之友、綠色和平組織等；另一方面應選取以推動全球經濟發展為己任的國際性非政府組織作為參與者，如世界貿易組織、世界銀行、聯合國開發計劃署、國際貨幣基金組織等。只有將經濟全球化與全球可持續發展這兩個高度相關又存在一定矛盾的全球性問題緊密聯系起來，人口、資源、環境與發展問題才真正能夠被作為一體化考慮并加以解決。

再次，主張“一個地球，多個國家”的基本立場。有的西方學者提出應建立人類整體意識、樹立人類生存權高于國家利益的觀念；有的西方學者，甚至露骨地為發達國家向發展中國家進行污染轉移作辯解，如世界銀行首席經濟學家勞倫·薩默斯在1990年向其同行發送的備忘錄中認為，從經濟代價、生態代價、環境質量的收入彈性等方面來分析，世界銀行應鼓勵向不發達國家轉移更多的骯臟工業，并認為世人應當勇敢面對這種現實。這些觀點都是值得發展中國家重視和警惕的。盡管全球可持續發展的確需要世界所有國家的共同行動，但是也不應該忽略，當前發展不可持續局面的形成不是每個國家都應承擔同樣的責任，地球村里的居民也并非都過著同等水平的生活。因此，在強調全球性合作的同時，也必須考慮不同國家的歷史和國情，任何涉及可持續發展領域的合作都必須以尊重國家主權為首要的前提。

最后，借鑒世界貿易組織的國際爭端解決機制，建立全球可持續發展的治理機制。世界貿易組織在推動經濟全球化方面具有舉足輕重的作用，不僅成員包捂世界140多個國家和地區，管轄范圍涉及了貨物貿易、服務貿易、知識產權、金融、環境、勞動等廣闊的領域，而且它在解決國際爭端方面頗有效力，其規則體系具有相當高的權威性。但是目前世界貿易組織的框架規則中，所涉及可持續發展的領域主要是產品與生產方法問題和環境補貼問題。因此，如果能借鑒世界貿易組織的國際爭端解決機制，謀求世界貿易組織與其它國際可持續發展組織的合作，建立起全球可持續發展的治理機制，將有助于更為廣泛的可持續發展問題的解決。

[責任編輯：秦玉珍]

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