協商民主與公共政策合法性的提升

[摘 要]協商民主作為當代西方一種新的民主理論與實踐形態，以其固有的特性，對政策合法性的提升有著根本的促進作用。但由于協商民主內在的一些緊張關系，以及將協商與決策訴諸制度實踐時存在的非連續性問題，也可能影響到因為協商而獲得的決策的合法性。就中國目前現實來看，需要作出一系列的努力來通過協商對話提升政策合法性。

[關鍵詞]合法性；協商；民主；決策

[中圖分類號]D08 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)04-0012-04

一、公共政策合法性及其影響因素

所謂“合法性”概念最早是由德國著名思想家韋伯在20世紀初提出的，韋伯認為合法性概念意味著促使一些人服從某種命令的動機，意味著人們對享有權威者地位的確認和對其命令的服從。合法性涉及到政治領域的“判斷能力”，與贊同、規范網絡和法律相關，合法性來源于權力客體對權力主體的認可及其權力正當性的主觀認識。公共政策的合法性是指政策被政策客體認為是正當的、合乎道義的，從而自愿服從或認可。這種認同和服從不是政府權威單向作用的結果，更不是依靠強力的威脅就能達成，而是政府權威與社會公眾的雙向互動所致，依賴于民主自覺的認知活動。

可以說，人類進入政治社會以來的政治史就是一部權力主體向權力客體證明其占有政治權力的合法性的歷史，即一部政治權力不斷自我求證其正當性的歷史。處于蒙昧狀態和奴隸社會時期的人類，往往將合法性基礎與血緣、超自然力量和神權相結合，其典型做法是吹捧“君權神授”。近代以來，民主日益深入人心，個人權利與自由日益受到人們的珍視，公共權力的合法性這個問題變得更為突出也更為普遍。“從政治發展的角度看，任何一種政治體系在社會變遷的過程中大都面臨著合法性危機的問題，容易導致政治秩序的瓦解甚至政治體系的崩潰。”^[1]中國正處于從傳統社會向現代社會轉型的過渡時期，而現代化過程本質上是一種革命的進程，無論就其影響的廣度還是深度而言，都會給社會帶來巨大的變化和震蕩。在當前新舊體制轉軌的過渡時期，傳統的權威基礎已經逐漸崩潰，多元化價值體系正逐步取代一元化價值體系，但新的制度化權威還沒有完全建立起來，中國的經濟改革也影響到了社會的各個方面，民眾容易由于對政府權威不滿而出現合法性危機。具體來看，影響我國目前政策合法性的因素主要有以下幾個方面：

(1)政策制定與執行主體權威的削弱。公共政策形式上合法的惟一提供者只能是作為國家權力行使者的各級政府，而現代政府實質上的合法性來源于人民為保護自己的安全、維護社會的秩序和正義的需要，通過訂立契約的方式，將自己的權利讓渡出一部分而組成政府。一旦人們對權力的擁有者不服從，則當權者的地位就喪失了權威，其所制定或執行的政策就失去了合法性，得不到政策目標群體的認可與服從。

(2)傳統文化思想觀念對政策合法性的影響。合法性受制于一定時期的社會文化與思想觀念。國家的法律、道德倫理、政治思想、哲學、藝術和宗教等精神文化對人們的世界觀和行為產生重要的影響，影響人們的價值標準與取向。目前，我國還因為一些傳統的思想觀念影響到了政策客體的判斷，而使他們對國家的政策出現不認同、不配合的行為。政策客體思想文化素質的不同、教育背景與經歷的不同也使得他們對同樣的政策會有不同的感受和判斷。

(3)個人或小團體利益侵犯公共利益，削弱了公共政策實質上的合法性。合法律性僅是政策合法性的必要條件而非充分條件。公共政策作為社會價值的權威性分配，必須反映大多數人的利益，關注公平、自由、公正等價值取向，才能保證其內容的合法性。公共政策在考慮社會大多數人利益的同時，也不能忽略少數人的聲音。而政策制定者與執行者作為理性經濟人，也會從利己的角度來考慮問題。

(4)政策網絡的封閉性引起真實話語的缺乏，民主程度的低下從而降低政策合法性。政策網絡的封閉性排斥了民主政治的開放性與真實性對話，我國目前仍然是一種傳統的、封閉的決策模式。社會成員中資源占有者也是政治上的積極行動者，更容易享有話語決定權，影響公共政策，決策者也更為重視積極者的問題。政府沒有傾聽民眾的呼聲，沒有民眾參與的制度化的渠道，所采取的決策必然受到更多強勢群體的影響。

(5)公共政策違背制定程序，導致形式不合法。政府行動的一個根本原則就是依法行政，政策制定與執行都有一定的程序和步驟限制，要求決策中樞在充分征求咨詢機構意見的情況下，有針對性的作出最優化的決策。而目前政策制定還是會出現“拍腦袋”決策，暗箱操作，嚴重違反法律規定，導致政策形式的不合法。

二、協商民主的基本理論闡釋

1980年，美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特(Joseph M.Bessette)在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中首次從學術意義上使用“協商民主(Deliberative democracy)”一詞。他主張公民參與而反對精英主義的憲政解釋。但是，真正賦予協商民主動力的是伯納德·曼寧和喬舒亞·科恩。到了20世紀90年代后期，協商民主理論引起了更多學者的關注。羅爾斯與哈貝馬斯也分別出版了論述協商民主的著作，他們在書中都將自己看成是協商民主論者。

協商民主并非是一種范式上的創新，而可以看作是觀點的復興，早在古希臘城邦政治，以及伯克、密爾的政治理論就可以發現協商民主的先例。從不同的角度，協商民主可以有不同的理解。一是將協商民主看作一種理性的決策形式，如米勒所言，當一種民主體制的決策是通過公開討論——每個參與者能夠自由表達，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點——做出的，那么，這種民主體制就是協商的。二是將協商民主看作組織形態，科恩認為協商民主是指一種事務受其成員的公共協商所支配的團體。“這種團體的價值將民主本身視為一種基本的政治理想，而不僅僅是可以根據某方面的平等或公正價值來解釋的衍生性理想”。^[2]三是將協商民主看作一種治理形式。“協商民主是這樣一種觀念，即合法的立法來自公民的公共協商，它代表基于公民實踐推動的政治自治理想。”^[3]瓦拉德斯認為。“協商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式。它能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題。它尤其強調對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”。^[4]概括起來講，協商民主是一種治理形式，其中，公民平等、自由地參與公共協商，提出各種觀點，陳述理由說服他人，或者轉換自身的偏好，在廣泛考慮所有人需求和公共利益的基礎上，利用公開審議過程的理性指導協商，從而賦予立法和決策以政治合法性。

協商民主利用自由、開放的領域表現出的交往自由使民主成為一個連續的、富有創造性的過程。具體看來，協商民主具有以下幾個方面的特征：(1)包容性。協商民主通過為協商過程創造條件，將各種族文化團體吸納進協商過程，并且認真傾聽每個人的聲音，容納相對立的、不一致的概念和觀點，具有多樣化的關懷，所有相關的政治共同體成員在平等的基礎上參與決策，“不應排除任何一個相關個人”^[4]；(2)公開性。公民能夠仔細審視協商過程。公民不僅關心所提出的觀點和意見，而且能了解支持政策的各種理由，能夠對政策的前提和含義提出疑問，每個公民都有權指導和批評具有集體約束力政策的理論根據，阻止了秘密、幕后的政策制定，也使公民通過分歧、協商與合作而受到了教育。(3)責任性。在公開協商中，公民不僅要提出觀點，還要在基于公共利益的立場為自己的論點提出根據和理由，因此，協商民主要求參與者更充分、更詳細地描述政策在認識論方面的特殊正當及其可能的后果，這意味著對話交流中更具責任性。

三、協商民主的引入與公共政策合法性的提升

協商民主為提升公共政策合法性提供了一個新的視角。學者們從不同角度分析了協商民主對合法性的積極意義。

在支持協商民主的各種觀點中，主要是關于五個方面的視角。(1)公共協商過程的教育作用；(2)公共協商過程形成共同體的力量；(3)公共協商程序的公正性；(4)公共協商結果的認識平等；(5)協商民主表述的政治理想與“我們是誰”的一致性。^[6]在這五種觀點中，前四種是不充分或不完善的，必須求助于第五種觀點才能得到令人信服的理由。對于政策合法性而言，協商民主主要從以下幾個方面發揮了積極作用：

第一，協商民主的包容性提升了政策的民主程度，從而提升了政策的合法性。在利益分化的社會，個人和集體持有許多相互競爭的、常常敵對的和不可調和的對幸福的看法以及價值觀，針對日益增多的帶有集體身份特點的多元文化團體，羅爾斯倡導一種中立模式，旨在個人或集體對幸福生活的不同概念間找到一個中立的一致基礎，即“回避方法”。而以完美主義理想為基礎的自治或多樣性，一開始就承認自有正義準則及構成其基礎的自我概念的非中立性，相信自治是人類幸福的前提條件，贊同價值多元，為此，國家應更能容忍多樣性，不同的個人和團體應具有更大限度的彈性空間。

協商或對話模式比中立或完美主義模式具有更大程度的包容性。協商民主強調對話與協商，在很大程度上促進了不同團體和集體的跨文化交流，有助于對不同文化的理解，以便在對話的交談中相互學習。協商民主的要點在于它允許公民參與到理性協商中，在有爭議的道德、政治或種族問題上找到共同點。菲什金認為在具有政治平等性、參與性和非專制的運作框架下：“敵對雙方的討論觀點都能被仔細傾聽，而每一方都有機會回應對方。所有人都獲得同樣的信息。人們出席并參與到協商過程中。他們不只是傾聽而且也參與其中，而且參與的環境規模足夠小以使每個人都相信自己個人的意見會受到重視。他們在相互尊重的氛圍中討論問題，并嘗試找到共同點。”

第二，協商民主在團體的監督下促進最終選擇合法化。政策對象對政策的接受程度對政策的實施效果產生重要的影響，從而對政策實質的合法性發生作用。政策出臺后的后續步驟就是政策實施，但并不意味著全體公民的服從，政策的實質效果可能會被反對這個決策的公民抵制或弱化。協商民主通過討論，可能產生更大的共識，使得討論參與者更傾向于支持這個選擇的實施，因為他們一致認為討論是正確的事情，因此，更多的成員將會一起正確地實施這個決策，或情愿地服從。從程序上看，與簡單的投票決策相比，協商討論賦予每個人發言機會，即使他最終反對集體選擇。如果投票之前允許公民參與討論，也許人們會感到決策的過程是比較公平的，因此，程序的公正使得他們更傾向于服從或支持結果。程序上的平等是民主合法性的關鍵，公平程序感會加深人們對政策的認同，使得人們更為支持政策的執行，這種民主的協商討論減少了執行中的阻礙，而且其本身就是一種民主化的體現。

在協商討論的過程中參與者的道德素養和知識水平得以提高，參政能力的提高有助于對政策的認同感。對于一個民主化的國家而言，公民的權利和能力是一個重要因素，只有當這種權利和能力達到一定程度后，民主化才能夠真正開始。協商討論是一種形成公民美德的實踐項目，對參與者產生積極影響。密爾與阿倫特都認為參與公共事務獲益的主要是個人，參與可以提高參與者的道德、實踐和知識水平，這會使他們成為更好的公民，能更好的理解政策，配合政策的執行。

第三，協商民主對公正的追求，關注社會的公共利益，這是政策合法性的根源所在。通過秘密投票選舉是私下的，而且一定程度上是匿名行為，而導致后果是投票者在不負責任的情況下為其投票提供任何公共理由和原因，助長了對自身利益的追求，也忽視了公共利益。而在協商與理性說服的過程中，參與者可能不愿意支持純粹自利的提案，他們避免表現出自私的傾向，盡管他們存在確實是自私的假設。不希望表現出自私可能暗含著希望“保持一致”，會更多地關注他人的觀點，并尋找與自己觀點一致的契合點。而參與者在協商與對話的過程中，通過各種心理機制而公開贊成一種觀點可能重塑個人愿望，增強人們對共同體和決策的參與感，并努力尋求公正的價值追求。協商民主關注公共利益，并不意味著對弱勢群體利益的忽視。協商民主引入自由而開放的對話，協商的公共性保證所有發言人都可有效參與辯論和商討，每個人都期待其他人回應他們。參與者會關注他人的態度與觀點。

第四，協商民主減少或克服有限理性，提高決策的科學程度。因為人的有限理性，決策者都無法獲得完全的信息，也無法做出最優化的決策，這影響到了政策的合法性程度。政策主體一方面處于自身理性的有限性而出現決策失敗，另外，政府也有可能受到利益集團的影響，被其“俘獲”而作出對公眾不利的政策選擇。西蒙認為，討論是消除有限理性影響的一種方式，通過討論而集中有限理性，可以增加做出最佳選擇的幾率。通過把政治正當化和決策置于多種備選方案中，協商提高了它們的質量。當協商在開放的公共能量場上進行的時候，理性的質量就可能提高。在公開的討論過程中，“公共輿論更有可能基于所有視角、利益和信息而形成，而不大可能將合法利益、相關知識或適當的反對意見排除在外”。^[8]政治正當化中理性質量的提高最終會影響到決策結果，因為理性反映了所有受到影響的協商更為廣泛的要求而更具有公共性。

而政策的合法性也受到社會、經濟、文化等多方面因素的影響，“不存在獨立于歷史和文化背景之外而能夠判定認識有效性的權威標準”^[6]，科學、法律、政治或道德等方面的知識容易被錯誤解釋，而且應根據新論據和觀點來修改，沒有限制的理性討論就具有了必要性。從某種意義上說，協商與其說是一種對話或辯論形式，不如說是一種共同的合作性活動，依靠共同的理性與信息來推動決策的科學化與合法化。

四、協商民主與政策合法性的提升：中國視閾

改革開放以來，中國經濟、社會、文化、科技等各方面的發展使得協商民主的存在和發展具有了現實意義，要求協商民主成為代議制民主的補充形式以提升公共政策合法性。隨著社會主義市場經濟機制的建立和不斷完善，新的利益階層、組織群體不斷涌現，各種經濟實體有平等的權利和機會表達自身利益要求。現代社會結構的多元化與利益分化，使協商民主發展的社會基礎不斷擴大。社會生活方式、社會組織形式和價值觀念的多樣化進一步發展，為公民追求和增進合理合法的利益提供了前所未有的廣闊空間，要求協商民主模式來擴大有序的政治參與，形成利益的協調與整合機制，緩沖不同利益群體要求，以達成一致和協調，提升政策的認可度。從協商民主的研究視角可以看出自由參與、理性對話、平等協商、合法性以及包容性對提升政策合法性具有重大意義。

(1)大力完善和豐富協商民主的形式。目前我國制度化的協商民主形式主要是人民政協，政協、人大在決策過程中發揮著審議、咨詢、協商的功能，在一定程度上對公共政策產生了重要影響。我們需要堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，進一步推進人民政協履行職能的制度化、規范化、程序化。第二，要完善社會公示制度與聽證制度。社會公示制度和聽證制度通過將決策的相關具體內容公開明示，邀請相關團體、公民和專家進行辯論、咨詢，接受民眾評議和監督，有利于決策部門吸納不同意見。但由于現存公示制度中缺乏對公示內容、時間、形式的必要規范；聽證的法律依據不明確，程序差異很大，許多地方的價格聽證會異化為漲價會等弊端，還需要改進。第三，要大力創新基層民主協商形式。例如1999年浙江臺州溫嶺市的“民主懇談會”，南京市2002年起鼓樓區開展的“社區議事園”，一些地方政府網絡媒體開辦公開論壇等，都值得進一步推廣、創新、完善。

(2)要樹立對協商民主的正確認識。協商民主并非取代代議制，這有助于發展協商與決策的連續性。代議制作為一種主流的民主形式，并沒有過時。與協商民主不是對立關系。“影響某一個人一生的決策機構如此之多和分散，以至于這個人不可能都出席。退一步講，即使在決策時他都在場，由于時間壓力和社會互動的動力也可能導致事實上的代表制(已不像是正式的代表制)缺少責任機制。”^[5]在我國現階段，一方面應大力完善代議制，另一方面也要求在代表們之間實現管制協商。對于一般公共事務決策問題，隨機抽樣產生的參與者得到客觀詳盡的材料來審視政策方案、支持或反對這些方案的觀點和理由。然后由訓練有素的仲裁者組織他們進行協商。在最后投票時應確定一個適當比例，以避免“人民”由于非理性對眼前利益和局部利益的追求壓倒一切，對于特定決策事項，尤其是與政府部門利益有關的事項，應由人大機關主持協商議程，把協商放在政黨和社團中考慮，團體內部的協商發揮決策的咨詢和智囊團作用，人大在綜合各方觀點的基礎上依法做出最后決定，由包容的和理性的協商產生的民主決策具有合法性。

(3)發展社團組織，實現政府與社會平等交流、對話。協商民主平等、理性對話的內在特質要求政府與民眾之間建立平等的話語機制。在平等的對話主體間，才能出現對抗中的“他性、對立或者緊張關系”，意味著對話的正當性。在當今組織化的社會中，個人的力量顯得卑微渺小，個人的聲音更是微不足道，個人的行動經常會受到各種組織強大的壓力，社團組織憑借組織優勢和擁有的物資、人際關系等資源來在決策過程中贏得“話語權”，是公民更有力的參與方式。由于現代社會的高度分化的特征，統一的表達和參與方式無法適應復雜的現代社會多元價值取向，需要有更多的團體來進行分門別類的、專業化的社會表達和社會參與。另一方面，個人參與組織，參加組織的活動，遵守組織的規程，是在小團體內接受道德、能力等各方面教育和鍛煉的機會。發展各種社團來有組織地參與，才能真正實現平等、非歧視參與的協商，提升決策的接受程度。

(4)建立規范的協商對話的教育和培訓制度。這包括對公共管理者與公民雙方面的培訓和教育。對于公共管理者而言，要培養一種“公共行政的精神”，重視公民參與。公共政策系統不應是封閉的系統，“官僚體制內的專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息。”^[10]p68政府與公民在這里不是簡單的領導和被領導或是服務和被服務的關系，兩者是在對等基礎上的互動。“在公開場合上，所有意見都具有同樣的價值，而且為了探求社會中的真知灼見，各種觀點都應該表達出來。”^[10]p69其次應培養其傾聽能力，“傾聽是話語理論的一種前攝責任。不會傾聽會造成不良后果。”^[9]p151傾聽表明一種關切的態度，體現了真實話語的一種愿望。要注意傾聽卑微的聲音，對不同的觀點保持開放、容忍差異，甄別出真誠、正當性的話語，更準確地界定問題。再次，公共管理者應具有美德、公益精神，應具有責任意識，關注公民所想，真正實現政策的公益導向。

對于公民而言，首先要提高其參與的主動性和自覺性，對其進行“公民權”教育，讓公民有責任地參與，通過交流、溝通、妥協與節制來克服理性經濟人的“自利”理念，實現個人理性與集體理性的一致。有意識地努力把正確的個人偏好轉換或集中到公共政策中，通過一些人的對話來實現民主。其次，要提高公民協商對話的能力，加強公民自身素質，提高對信息的掌握程度、理解程度及對政策過程的影響，培養公民的寬容、理性、公益心和公共精神，實現實質性的參與，也能增加公民對政府的信任和合法性認同。

[基金項目：南京農業大學人文社科基金項目(SK06014)]

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[責任編輯：王潤秋]