論政府信用與構建和諧社會

[摘 要]政府信用是社會組織、公眾基于政府履行職責情況而對其信譽的一種主觀評價或價值判斷；由于政府在社會關系中的強勢地位，社會組織、公眾對政府信用的認可度是衡量和諧社會成敗的關鍵，因此，加強政府信用建設是構建和諧社會的首要條件，是政府加強自身建設的一個重要內容。

[關鍵詞]政府信用；社會信用；和諧社會

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1002—7408(2007)04-0070-03

和諧社會就是政府、企業(或社會組織)、個人均信守承諾，主動維護社會的誠信規范，做到“言必信，行必果”，使社會在法律和道德的約束下和諧發展，使社會各方共享社會發展的成果。在我國由于自然原因與社會原因，主觀原因與客觀原因，國內原因與國外原因的復雜化，不和諧因素一定程度地存在，致使政府失信，地區發展不平衡加大，貧富差距擴大，權力腐敗嚴重等不和諧現象大量存在，因此，構建和諧社會，促進社會各階層、不同利益群體、不同地域和諧發展，是政府今后的核心任務。當然，政府在推動全社會和諧建設的進程中，政府自身首先要講信用，樹立良好的政府形象；只有公眾對政府信任了，并自愿配合政府行政，社會的和諧才能實現。

一、政府信用是社會和諧的首要條件

政府信用，通常指國家行政機關的信用，即國家行政機關在經濟社會管理和服務活動中能夠履行契約而取得的信任，是社會組織、公眾對政府行政行為所產生的信譽和形象的一種主觀評價或價值判斷。它主要包括兩層意思：一是國家行政機關在法律、法規和政策的執行過程中，能夠做到依法行政，從而取得社會的信任；二是國家行政機關在沒有法律、法規、政策或行政合同具體約束的情況下，也能始終主持正義，維護公眾的利益，正確履行自己的職責，從而取得社會的信任。從政府信用的定義來看，政府獲得社會信譽有兩種途徑，即政府自身的行政過程——行政行為必須合法；政府行政目的——維護社會正義與公平，無論政府行政過程還是政府行政目的，都涉及社會發展的每一個方面，影響全社會的信用體系建設，決定和諧社會發展的進程。政府信用對和諧社會建設的決定性作用主要表現為如下方面：

1、政府信用是社會信用體系的基礎與核心，是實現社會和諧的關鍵因素。一個完整的社會信用體系應當由政府信用、企業(社會組織)信用、個人信用構成，而政府信用是整個社會信用體系的基礎與核心，是維護社會和諧的關鍵因素。由于政府是社會公共權力的代理者，是社會公共事務的管理者，所以政府信用的范圍最廣、內容最復雜，政府信用對整個社會信用體系的良性運行具有主導責任，正如洛克和霍布斯所指出的，信用和信任是政府和社會秩序的主要原則基礎。在現實實踐中，由于政府相對于其他社會組織或公眾在政治、經濟、文化和社會生活中所具有的強勢性，政府及其成員的誠信行為具有很強的引導和示范作用。政府誠信引導著整個社會的誠信，是社會誠信的保證。政府失信則會破壞公眾和政府之間的信任與協作關系，動搖法律的權威，影響社會的和諧。如果政府在管理政治、經濟、文化、社會事務以及各項工作時，不自覺維護法律的尊嚴，法律在調整社會關系中的作用將削弱。政府出臺的決定、規定、辦法和政策。公布之后如果不能堅決執行，或者隨意更改，或者一屆政府一朝政策，新官不理舊政，甚至出爾反爾，政府權力運行的嚴肅性將蕩然無存，政府權威將受到嚴重挑戰，最終導致整個社會信用體系的崩潰。因此，政府信用是整個社會信用體系的基礎，是推動和諧社會健康發展的關鍵因素。

2、政府履行其職責，贏得社會信任是社會和諧的根本標準?，F代社會政府首要的也是最基礎的職能便是履行公共職責，提供公共產品和公共服務，實現公眾利益。行政權力的公共性決定了政府信用的核心是公共責任，公共責任履行的充分程度也就成為政府信用的實質標準。在我國，由于國家政權的性質，政府的職能只能是為人民群眾服務，政府官員一律是人民公仆，政府信用從根本上講，要看政府是否真正代表了最廣大人民群眾的利益，為人民謀福祉，并取得了最廣大人民群眾的信任與支持。人民的信任與支持是政府信用的根本。新中國一成立，我國政府就宣布，我國政府是人民的政府，是為最廣大人民服務的。幾十年來，政府堅持不懈地履行全心全意為人民服務的宗旨，想同題、辦事情都能夠以人民高興不高興，答應不答應。滿意不滿意為標準，干群眾得實惠的事，從而使政府獲得了人民的信任與支持，維護了社會的和諧與穩定，推動了改革的進一步向縱深發展。在構建社會主義和諧社會的今天，如何維護不同利益群體的利益，縮小貧富差距與地區差距，緩解社會矛盾……，對政府來講是一個嚴峻的考驗。如果政府不能代表最廣大人民利益，而只是代表少數人利益，或只想出“政績”，想著自己升官發財，玩假、大、空的把戲；如果口號喊得比誰都響，落實起來卻遲遲不見行動，或拖著搞“胡子工程”，三年五載不能兌現，即便一時蒙蔽了一些人，升了官，但最終必然是失去人民的信任，引起人民的強烈不滿，政府的合法性將受到威脅。黨的十六屆四中全會、十六屆六中全會一再強調要推進社會的和諧發展，并將構建和諧社會作為黨的執政能力建設的一個重要內容，說明社會和諧問題一度被政府忽視，或在這方面做得不夠，不能達到最廣大人民群眾的滿意。這些年政府過于追求經濟增長速度，忽視或無視群眾的健康問題、就業問題、改革的力度與群眾承受力問題，等等，致使“爛尾”工程隨處可見，官員腐敗日趨嚴重，社會不和諧因素已到了不能不重視的地步。構建和諧社會，建立信用政府就是政府重視自己的公共職責，將最廣大人民群眾的安危冷暖視為自己的根本職責。

3、政府信用能夠推動市場經濟的完善與發展，為社會和諧的構建提供經濟保證。社會要和諧，首先要發展。要加快發展速度，提高發展質量，必須大力發展社會主義市場經濟。然而社會主義市場經濟的快速發展有賴于對社會秩序、規則、信用的嚴格遵守，而對社會秩序、規則、信用的遵守，單靠市場中各競爭主體的自發行為顯然不現實，逐利是市場競爭主體自發行為的根本屬性，而逐利性又驅使市場競爭主體想方設法規避法律、規則的約束，所以，要使市場經濟有效運行的秩序、規則、信用受到嚴格的遵守，必須依靠政府，發揮政府的引導、強制作用。政府要為市場競爭制定游戲規則、信用規則；政府要通過政府行為，運用法律、行政及經濟手段對不講游戲規則，不按信用規則辦事的市場競爭主體予以制裁與懲處；政府要發揮政府信用的表率與楷模作用，引導市場競爭主體守法律，講信用。相反，如果政府失信，社會信用將受到錯誤的誘導，無形中加大發展成本，造成直接經濟損失。據專家測算和保守的判斷，由于我國市場交易中缺乏信用體系，使得無效成本占國內生產總值的比重至少為10％-20％。2002年10月，商務部、中國外經貿企業協會調查結果顯示：中國企業因信用問題造成的損失達到5855億元，相當于中國年財政收入的37％。具體來說，我國每年因為逃避債務造成的直接損失約為1800億元，由于合同欺詐造成的直接損失約為55億元，產品質量低劣和制假售假造成的各種損失至少有200億元。因此，沒有好的政府信用，政府出臺的政策再優惠，地方資源再豐富，商機再多，對于投資者而言也不過是美麗的陷阱而已。政府信用的缺失，不僅會失去市場。還會失去自己的發言權。因此，只有政府完全履行自己的承諾，才能真正形成和諧的市場經濟環境，才能推動經濟發展，才能使社會和諧有堅實的物質基礎。

二、政府的失信及其造成的負面影響

政府失信就是政府及政府官員沒有或不完全履行其職責，政府與社會、公眾關系處于不和諧甚至緊張狀態，社會矛盾與社會沖突加劇等。就我國目前來講，政府信用總體上是好的，但政府失信的現象也是存在的，且有嚴重的趨勢。政府的失信行為已對社會造成了極大的負面影響，主要有：

1、政府失信引發政府追逐“自利”，背棄社會公共利益。一般來說，政府是公共利益的代表，政府沒有自己的利益，政府的職責就是維護社會的正義與公平，在我國尤其如此，我國的社會主義性質決定了政府只能以服務最廣大人民利益為根本宗旨，但是，由于政府是由具體的組織和人員組成的，同時對政府的監督還很缺乏。因此。政府的行為不一定在任何時候、任何條件下會以社會公共利益為行動的目標和評價標準。如有的地方政府為了追求“為官一任、造福一方”的“政績”。在招商引資時做出種種減免稅費的承諾，等到項目完成或有效益時，又概不認賬，稅收照收不誤。工商行政部門自己籌資建設市場，“管辦不分”。強制關閉原有市場，單方面廢止原來的門點、攤位租賃合同，責令經營者限期遷入自己新建的市場。政府城建部門做規劃，批項目，自己還經營土地，當開發商，強令原有住戶拆遷，否則動之以行政強制措施和行政處罰。諸如此類的政府失信并不鮮見。許多地方的政府和部門已把追求地方政府自身利益和政府官員的既得利益，當作堂而皇之的政府目標來追求或維護，將社會公眾的利益則作為政府行為的次等目標，這就是當前社會上普遍指責的“小圈子利益”、“既得利益集團”。政府失信表面上看是政府權威的喪失，但本質上則是對政府公共責任的猥褻和對公共利益的侵害，影響政府行為獲得社會公眾的支持與配合，甚至會引起社會公眾與政府的對抗，危及政府自身的生存與發展。

2、政府失信引發政府對國家政策的濫用。一是政府政策缺乏穩定性和連續性。最為突出的是“新官不理舊事”，政府官員特別是主要負責人的工作變動往往會給工作的連續性帶來潛在的破壞，時常出現一屆政府一朝政策，政府的公信力在公眾的心目中大打折扣。二是政府行政決策隨意性大。行政決策是政府行政活動的起點，也是政府信用的核心。而當前，有些基層政府在決策時不從實際出發，不深入調查了解情況，不講究科學。憑經驗和習慣辦事，致使決策失誤，造成不應有的損失。由于制定政策缺乏規范，使得政策易變，而政策的不確定性使人們對未來缺乏信心，從而使政府的信用在群眾心目中遭到削弱。三是行政審批缺乏規范性。有些行政管理部門的行政審批程序過于繁瑣，不透明，審批環節不一致，審批標準隨意性大；有的自行設置行政許可，或違反法律規定越權審批，或設置審批障礙等，導致政府執政信譽嚴重下降。四是不規范的行政執行。有的政府組織在行政執行上沒有統一的規范的標準。缺少必要的程序和步驟；有的政府官員鉆職責分工不明確的空子，在行政執行時，對自己有利的事就積極去辦。對自己不利或無利的事則應付了事。

3、政府失信造成政府權威的喪失。在我國，老百姓把政府看作是具有絕對公信力的機構，政府必須是“言必行，行必果”的，政府所言，就是圣旨，是必須執行的。政府作出的政策，必須是一言九鼎的。政府必須有法必依，違法必究，執法必嚴；政府必須有令則行，有行則靈，有行則果。然而，在現實生活中，有法不依，違法不究，執法不嚴；政府有令不行，有行不靈，有行不果的現象還很多。一些政府在經濟活動中缺乏誠信，答應付的款不付，在經濟活動中全無法制意識，一派霸王心態。例如，一些政府部門，盡管中央三令五申要求取消或廢止一些收費項目，有些政府部門從本地區本部門的局部利益出發，照收不誤。一些政府部門為了本地方本部門的利益，成了“地方保護主義”者、“行業保護主義者”，甚至成了一些不法分子的幫兇。政府在社會、公眾的威信從下表可見一斑：

4、官員失信引發官民沖突。政府官員是人民的代表，應該是為人民服務的，應該是公平、公正、正義的象征，在人民群眾中應該享有很高的威信。然而，在現實生活中，有些官員言而無信、出爾反爾，不誠實、不守信用，人民群眾看在眼里，記在心里，不僅影響了自己在老百姓心中的形象，也嚴重影響到政府的誠信。一些官員在名利面前，更是信奉“不說假話辦不成大事”，在官場上熱衷于搞噱頭、擺花架子，欺上瞞下，數字出官、官出數字，讓百姓們無所適從，深惡痛絕。由于官員的失信行為，群眾與政府官員或政府沖突事件頻頻見于網絡、報紙等新聞媒體，通過網絡或報紙的報道，一件具體的事情往往迅速擴散，產生共振效應，在普通群眾心理造成難以扭轉的負面影響。政府官員失信造成的具體工作失誤，之所以會在社會上引起震動，那是因為政府官員的失信行為已不是個別現象，而且失信行為造成后果也不是表面的。官員的失信不僅指個體失信，還代表了官員整體，這是引發官民沖突的起爆器。

三、加強政府信用建設，構建和諧社會

構建和諧社會，政府誠實守信、盡職盡責、依法辦事是關鍵，然而政府信用建設卻是一個長期的、漸進的過程，需要多管齊下，既要加強制度建設，又要加強官員誠信道德建設。因此，政府信用建設是個復雜的系統工作。

1、加強政府及其官的信用道德建設。政府信用建設既要發揚道德的自律作用，更要發揮制度的他律作用。政府行為是通過政府官員的系列行為構成的，政府官員的素質和職業道德水平是決定政府信用的關鍵因素。因此，要加強官員的思想道德品質教育和業務素質培訓，提高官員的道德水平和業務水平，避免因政府官員素質的低下而導致政府的無意信用失常行為。政府要把“恪守信用”、“誠信為本”作為社會道德建設的基礎工程來抓，把講信用作為公共倫理的底線。同時，在政府內部建立嚴格的責任制度，強化政府職能部門及其工作人員的責任意識和服務意識，做到言必信、行必果。這樣，政府的目標才容易被其行為主體認可、接受、執行，使政府行為按既定的目標進行，保證其政策得以順利實施，以提高政府的信用。從他律性特點分析，行政倫理建設需要加強監督機制建設，如立法監督、司法監督、行政監督、政黨監督、群眾監督、輿論監督等。其中立法監督和群眾監督是重點。加強法制監督，逐步使政府官員道德要求法規化，這是加強行政道德建設的重要方面。因此，只有在自律主導之下的他律與自律的統一，才能保證政府官員依法行政，誠實守信，使政府行政得到社會的信任與支持。

2、規范政府權限。使其有所為有所不為，制止政府的“自利性”行為。政府信用的最基本要求是不超越政府權力即職能的范圍，政府必須明確自己的職能和作用，并據此選擇一定的行為方式。在市場經濟條件下，政府的職能應當是“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”。然而，由于受傳統思維方式的影響，目前一些政府部門依然大量地插手干預微觀經濟事務，企圖以行政手段代替市場的職能，對市場管得過多過死。同時，某些經營者也希望借助政府權力，來實現難以通過市場競爭實現的利益。這樣，必然導致具體的行政行為背離總的行政宗旨，行政權力與經濟利益相結合，最終損害政府的信用和經濟發展環境。因此，當前一定要認真解決行政職能錯位、越位和缺位問題。按市場經濟的要求來對政府的職能進行合理定位。政府既要明確行為對象、規范行為方式，為市場和市場機制作用的發揮創造必要的條件，又不能過多地干預甚至參與經濟活動，這是政府信用的根本表現。

3、讓人民群眾參與到政府信用建設中來。加強社會對政府信用的監督。讓人民群眾充分享有知情權、參與權、表達權和監督權，有利于決策的科學化、民主化，更為重要的是，可以在政府與社會之間搭設起一座溝通的橋梁，可以理順政府與群眾的心氣，也有利于群眾對政府決策的理解，這樣政府在推動工作時，更能得到群眾的理解和支持，從而降低行政成本，提高行政效率。政務公開既是人民主權這一憲法原則在國家行政領域的具體體現，同時又是現代民主法治國家中公民基本政治權利的體現。凡是群眾關心的，像經濟社會發展目標、財政財務收支、組織人事、城市景觀、生態環境建設與保護等對群眾生活有重大影響的政府投資都應該公開。關系到人民群眾切身利益的事情，應當廣泛聽取群眾意見。全面推行政務公開，使群眾了解政府行為的內容、程序，將一切失信于民的行為均置于群眾監督之下。

4、建立健全信用監督約束機制，樹立良好的政府形象。對政府行為進行監督、約束僅靠政府的自覺是不行的，必須借助外在的力量。這個外在的力量有兩方面：一是政府的權力必須置于法律的權威之下，任何政府調控政策和規則措施都必須具有充分的法律理由基礎。政府調控和規范市場必須遵循法治精神，受法律的制約。二是政府政務公開、辦事公開，實行陽光行政。構筑政府信用的關鍵是建立透明政府。建立透明政府歸根到底是政府信息的公開，政府決策的公開和政府管理的公開。政府掌握的個人和公共信息必須向社會公開，公眾有權接觸和使用這些信息，而涉及個人隱私、商業秘密及國家安全法規定的不能公開的除外。政府機關的絕大部分活動，從立法、執法、提供資訊、社會服務等多方面的信息都將向社會公開，供公眾使用，而不必問公眾需要這些信息的用途。只要公眾有這方面的需求，政府機關就有義務提供，公眾也有權利獲??；政府有義務在規定的時間、地點將這些信息公布于眾，以供公眾索取。實行政務公開，提高信息的透明度，既是民主政治下公眾和消費者信息獲取的具體體現，也是國際化對政府的一個基本要求，更是樹立信用政府形象的要求。

5、加快建立政府信用管理體系。政府不但要加強自身的信用建設，而且要對全社會的信用建設承擔責任，要塑造良好的社會信用環境。第一，建立信用資料數據庫和實現信用資料的開放，并對信用資料的公開、正當的收集與使用通過立法形式明確界定。第二，加快建立和完善信用方面的法律法規，如制定頒布《社會信用法》、《公平信用報告法》等。第三，大力發展信用服務中介機構。一方面通過信用服務中介機構向客戶提供所需的信用報告，幫助客戶防范信用風險，另一方面通過它們特有的信息傳遞機制，促進有效的社會懲罰機制的形成，使失信者的失信成本遠遠高于失信所獲得的收益，以此彌補法律懲罰的不足。第四，引導企業強化信用管理。在市場經濟條件下，企業是信用風險的主要承擔者之一，政府引導企業強化信用管理就成為有效發揮信用功能，防范信用風險的必然要求。特別是加入WTO后，企業的信用管理水平是決定其競爭力的重要原因。第五，政府介入信用評估只能是過渡性的，最終仍要以民營為主，并使之市場化。鑒于目前我國信用市場仍處于發育時期，社會中介也處于起步階段，宜先采取政府主導型，逐步向政府委托型、政府完全脫離型過渡?？上冉⒁劳杏谡男庞霉芾頇C構，借助政府的力量進行信用建設，然后由政府委托特定的社會中介組織具體操作，最后完全由民間機構評定。

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