改革開放初期的人事制度改革

20世紀(jì)80年代，我國進(jìn)行了重大人事制度改革，確立了干部革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化的新方針，廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制。大力提拔中青年干部，建立離退休制度。推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革，取得了積極成果，今天仍然具有重要借鑒價(jià)值。為了了解相關(guān)的詳細(xì)情況，我們走訪了改革開放新時(shí)期首任國家人事局局長、黨組書記焦善民。焦老雖已年近九旬，但仍然精神矍鑠，思維敏捷。詳細(xì)回答了我們的提問。

走馬上任

記者：1980年，您在中央黨校高級(jí)理論班學(xué)習(xí)結(jié)業(yè)，不久，從紡織部調(diào)任國家人事局局長、黨組書記。但看您的履歷，新中國成立以后您好像沒有做過人事工作。

焦善民：說得對，新中國成立以后，我相繼在中財(cái)委、建筑工程部、建筑材料部、甘肅省委、紡織工業(yè)部(輕工部)工作，主要搞的是工業(yè)管理，沒有直接參與過人事工作。但是新中國成立以前，我長期從事黨委組織工作，曾相繼擔(dān)任縣委組織部長、縣委書記、地委組織部長、地委書記，對人事工作還是熟悉的。抗日戰(zhàn)爭最困難的時(shí)候，我從太岳區(qū)調(diào)到冀南三地委工作，宋任窮當(dāng)時(shí)是冀南區(qū)黨委書記，對我是較為了解的。

我在中央黨校學(xué)習(xí)結(jié)束后不久，中央組織部陳野蘋副部長找我談話，對我的工作安排有兩個(gè)去處，一個(gè)就是國家人事局，另一個(gè)是最高法院，擔(dān)任副院長。我想，人事工作相對熟悉一些，最高法院恐怕不能去，沒有學(xué)過法律，心里沒底。我一時(shí)拿不定主意，就找安子文征詢意見。抗戰(zhàn)時(shí)期我在太岳區(qū)工作時(shí)，他一直是我的領(lǐng)導(dǎo)，“文化大革命”前長期擔(dān)任中央組織部部長。他說了一句話：“當(dāng)然還是搞人事好。”我聽從了他的意見。

1982年機(jī)構(gòu)改革，國家勞動(dòng)總局、國家人事局、國務(wù)院科技干部局和國家編委等四部門合并組建勞動(dòng)人事部。我擔(dān)任勞動(dòng)人事部副部長，除繼續(xù)主管政府人事工作、軍轉(zhuǎn)工作、老干部工作，還分管政府機(jī)構(gòu)編制工作。1986年秋離任。

記者：上任之初，您最大的感受是什么?當(dāng)時(shí)國家人事工作面臨著一個(gè)什么樣的形勢?

焦善民：我最大的感受就是一個(gè)“亂”字。“文化大革命”把人事部門搞癱瘓了，干部轉(zhuǎn)正工作停止，大批干部下放五七干校勞動(dòng)，調(diào)配干部、軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置、工資福利等工作都遭到嚴(yán)重破壞。

黨中央一直以來還是十分重視人事工作的。新中國剛剛誕生就設(shè)立了政務(wù)院人事局，1950年中央人民政府設(shè)立人事部，1954年撤銷人事部改設(shè)國務(wù)院人事局，1959年撤銷國務(wù)院人事局并在內(nèi)務(wù)部設(shè)立政府機(jī)關(guān)人事局。“文化大革命”結(jié)束后，1978年新組建的民政部恢復(fù)了政府機(jī)關(guān)人事局。1980年，為加強(qiáng)人事工作，更好地為四化建設(shè)服務(wù)，黨中央、國務(wù)院決定將民政部政府機(jī)關(guān)人事局和國務(wù)院軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置小組辦公室合并成立國家人事局。當(dāng)時(shí)工作千頭萬緒，十分繁重，我身體還不錯(cuò)，但也是累得夠嗆，休息的時(shí)間很少。

積極組織調(diào)配干部，推動(dòng)人才合理流動(dòng)

記者：改革開放新時(shí)期，我國確定了干部“四化”方針，人事部門在這方面做了哪些工作?

焦善民：80年代初，全國各地都在進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，人才缺乏是一個(gè)嚴(yán)重問題。怎么解決呢?陳云提出：出國留學(xué)人員數(shù)量畢竟有限，要實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，具有五六十年代技術(shù)水平的現(xiàn)有人員是骨干。“文化大革命”期間，知識(shí)分子變成“臭老九”，專業(yè)技術(shù)人員隊(duì)伍亂了，要合理使用他們，必須撥亂反正，合理調(diào)配，這就是我們一開始的主要工作。所以，就“四化”方針來講，我們主要是在實(shí)現(xiàn)知識(shí)化、專業(yè)化方面下功夫。至于大力提拔中青年干部，建立后備干部制度，主要由組織部門承擔(dān)，人事部門起協(xié)助作用。

剛才我講了，當(dāng)時(shí)我們面臨的形勢是“亂”。概括起來，主要是兩個(gè)“亂”：一個(gè)“亂”是“文化大革命”期間一些國家職能部門和教育科研院所受到極大沖擊；另一個(gè)“亂”是人才分配制度被打亂了，科研人員普遍學(xué)非所用。我們當(dāng)時(shí)在全國范圍內(nèi)對學(xué)非所用的專業(yè)技術(shù)人才進(jìn)行了調(diào)查摸底，當(dāng)時(shí)未從事科技工作的科技人員有81萬多人，改做一般行政工作和當(dāng)工人、售貨員的占85％以上。我兒子學(xué)的是外貿(mào)，你知道他分配到哪了嗎?勞改農(nóng)場。現(xiàn)在你們想象不到的。

為了全面恢復(fù)重建國家機(jī)關(guān)、教育科研院所，我們辦理調(diào)回北京的超過萬人，絕大部分是專業(yè)技術(shù)干部，其中包括像農(nóng)業(yè)大學(xué)那樣成建制搬回來的。做這個(gè)工作的時(shí)候，碰到一個(gè)大難題，就是戶口限制。為此，我們沒少和北京有關(guān)部門打交道，那可真不容易!事后曾有人轉(zhuǎn)了幾道彎向我表示感謝的。

為了解決學(xué)非所用的問題，從1979年開始，我們調(diào)整了20余萬專業(yè)技術(shù)干部的工作。我們還特別針對當(dāng)時(shí)外語、科技人員奇缺的情況，從社會(huì)上考核錄用了一批閑散的科技、外語人員，充實(shí)到急需的部門。

有一件事也值得一提，我印象很深。當(dāng)時(shí)有些省從勞改刑滿留場(廠)的專業(yè)技術(shù)人員中錄用了一批人。這些人都是有真才實(shí)學(xué)的，大部分是在五六十年代“左”的政策下，因?yàn)橹v真話而被打倒的。據(jù)我后來了解，這些人工作還很好，特別是一些解放前的大學(xué)生非常搶手。

記者：剛才您講了調(diào)配干部。看得出來，改革開放新時(shí)期，法學(xué)、外語、商業(yè)、銀行、稅務(wù)等人文社會(huì)科學(xué)方面的人才非常缺乏。除了調(diào)配以外，你們還為此做了哪些重要的工作?

焦善民：全面開展社會(huì)科學(xué)專業(yè)干部業(yè)務(wù)技術(shù)職稱制定和評定，是另一項(xiàng)主要工作。社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要各個(gè)方面的人才，它不僅需要大批理工科和農(nóng)業(yè)、醫(yī)學(xué)方面的人才，同時(shí)也需要大批文科人才。多年來，我們在工作的指導(dǎo)思想上，重理工，輕文科，社會(huì)科學(xué)專業(yè)干部職稱評定長期滯后。

1980年以后，國家人事局會(huì)同中央有關(guān)部門進(jìn)行了社會(huì)科學(xué)專業(yè)干部各種業(yè)務(wù)技術(shù)職稱暫行規(guī)定的制定工作，先后制定了統(tǒng)計(jì)、編輯、外語翻譯、新聞?dòng)浾摺⒔?jīng)濟(jì)、圖書檔案資料、會(huì)計(jì)和體育教練員、播音員等9種業(yè)務(wù)技術(shù)職稱暫行規(guī)定。隨后，職稱評定工作在全國展開。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到1982年，全國開展試點(diǎn)的單位共有9000多個(gè)，初步評定或正式授予了近12萬名專業(yè)干部各種業(yè)務(wù)技術(shù)職稱。

從試點(diǎn)工作總的情況看，職稱評定工作進(jìn)展比較順利，取得了初步成效，激發(fā)了學(xué)習(xí)理論、鉆研業(yè)務(wù)的自覺性，提高了工作效率和管理水平。不少地區(qū)和部門在評定職稱中，把職稱評定工作與選拔中青年干部、合理使用人才結(jié)合起來，比如：山西運(yùn)城地區(qū)通過評定職稱，向地、縣兩級(jí)組織部門推薦了182名優(yōu)秀中青年干部。

記者：80年代，各地陸續(xù)出現(xiàn)了人才交流市場，開始打破人才計(jì)劃分配的模式。人才市場這個(gè)新鮮事物是怎么出現(xiàn)的?

焦善民：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，人事制度有一個(gè)特點(diǎn)，叫做“干部單位所有”，由此造成干部“調(diào)不出、派不進(jìn)”的局面。這種局面同80年代各地大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)不相符合，很多地方在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中遇到的最大難題就是人才缺乏，為了解決人才的急需，人事改革就由此開始了。

從1981年起，不少地方由主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)到北京來招聘人才，還制定了不少優(yōu)惠政策。我們結(jié)合當(dāng)時(shí)解決干部夫妻分居的問題，大力提倡夫妻分居的干部特別是專業(yè)技術(shù)干部走出北京團(tuán)聚。結(jié)果，各地從中央國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位招聘了近千名專業(yè)技術(shù)干部。這些干部到地方后受到重視，得到重用，在不長時(shí)間里就充分施展出他們的才干，作出了優(yōu)異的成績。有的助理研究員擔(dān)任了研究所所長，有的講師負(fù)責(zé)籌建新的高等院校，有的工程技術(shù)人員被任命為廠長、總工程師、市工業(yè)局副局長等等。當(dāng)時(shí)社會(huì)上流傳：“北京一條蟲，出去一條龍”，就是這么來的。1982年，鄧小平在一次關(guān)于科技干部的講話中，稱贊“招聘是個(gè)好辦法”。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志更是明確指出：“人才可以流動(dòng)。”

在這種大好形勢的鼓舞下，很多人事部門紛紛打消疑慮，積極制定完善招聘辦法，使招聘辦法成為計(jì)劃調(diào)配的有力補(bǔ)充。1984年，沈陽、廣州率先成立了人才交流服務(wù)中心。我們因勢利導(dǎo)加速改革步伐，在山東煙臺(tái)召開了全國人才交流工作會(huì)議，鼓勵(lì)人才合理流動(dòng)，并成立了全國人才交流咨詢服務(wù)中心。隨后，人才交流機(jī)構(gòu)如雨后春筍般在全國各地先后建立。

解決歷史遺留問題，為廣大干部分憂解難

記者：80年代，陳云有過多次指示，要求關(guān)心知識(shí)分子生活上的困難。在這方面，夫妻兩地分居是一個(gè)大問題，你們是怎么解決的?

焦善民：我到國家人事局以后，為打開工作局面，著力抓的第一個(gè)工作就是解決干部夫妻兩地分居問題。建國以來，由于政治運(yùn)動(dòng)不斷，機(jī)構(gòu)多次精簡，特別是“文化大革命”中大批干部下放，積累的干部夫妻分居問題越來越多。據(jù)1979年初步統(tǒng)計(jì)，夫妻兩地分居的干部達(dá)100萬人(戶)。

當(dāng)時(shí)胡耀邦曾對我們說：“兩地分居一二十年，君在長江頭，我在長江尾啊!你們看過這個(gè)相聲沒有?我看了這個(gè)相聲心里難受。當(dāng)然，要馬上都解決是不可能的，但可不可以想點(diǎn)辦法互相調(diào)換一下。”我們以胡耀邦這個(gè)講話為契機(jī)，努力推動(dòng)夫妻分居問題的解決。國家人事局在1980年上半年相繼召開了華東、東北、華北三個(gè)地區(qū)座談會(huì)，初步議定解決7000人長期分居的問題。胡耀邦看到《國內(nèi)動(dòng)態(tài)清樣》刊登的有關(guān)報(bào)道后，再次批示：“這是件大好事，只要有可能，就要加以解決，什么問題控制得死死的，唱高調(diào)，耍態(tài)度，事不關(guān)己，高高掛起，這樣的人做干部工作、人事工作、勞動(dòng)工資工作不可能建立威信。”經(jīng)過我們幾年的努力，有近90萬對夫妻得以團(tuán)聚，他們稱贊人事部門是“干部之家”。

記者：除了夫妻分居問題，你們還解決了歷史遺留問題?

焦善民：“以工代干”也是歷史遺留下來的老問題。從20世紀(jì)60年代初期開始，由于干部多次受到?jīng)_擊或者下放，又因編制限制得不到補(bǔ)充，不少地方的機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位自行抽調(diào)工人當(dāng)干部使用，尤其是“文化大革命”一亂，工作失控，出現(xiàn)了大量“以工代干”。1982年我們統(tǒng)計(jì)大約有445萬人。他們大部分年富力強(qiáng)，有實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，但有的人甚至當(dāng)了縣委副書記了，還是非工非干，思想不穩(wěn)定，影響工作積極性。多次人代會(huì)、政協(xié)會(huì)的提案提出要盡快妥善解決這個(gè)問題。

有一次，張勁夫在聽取煤炭部匯報(bào)時(shí)指出，對“~2-r_代干”要嚴(yán)格考核，夠條件的就當(dāng)干部。我們認(rèn)為這是一個(gè)很好的機(jī)會(huì)。據(jù)此，我們經(jīng)中央書記處同意后，與中央組織部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于整頓“以工代干”問題的通知》，提出了整頓的要求，對確實(shí)符合條件的，按照程序辦理轉(zhuǎn)干；對不符合條件的退回生產(chǎn)崗位和妥善安置處理。到1985年整頓工作結(jié)束，共轉(zhuǎn)干347萬人，占全國以工代干總數(shù)的78％。這樣不僅解決了歷史長期遺留的老大難問題，而且為干部隊(duì)伍中充實(shí)了一批年輕骨干，促進(jìn)干部隊(duì)伍的年輕化、專業(yè)化。

記者：廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制，建立離退休制度，這是新時(shí)期人事制度改革的重要內(nèi)容。您是一位老干部，同時(shí)又是人事管理者，您對這個(gè)問題怎么看?人事部門為此做了哪些工作?

焦善民：我是一二九運(yùn)動(dòng)中入的黨，入黨的時(shí)候宣誓為共產(chǎn)主義事業(yè)奮斗終身，所以當(dāng)時(shí)沒有想到還有離休、退休。但是，新中國成立以后，我們黨成了執(zhí)政黨，毛澤東講革命成功只是萬里長征的第一步，共產(chǎn)主義不可能在我們這一代人手中就能建成，這實(shí)際上就有了一個(gè)離退休的問題。“文化大革命”以后，離退休的問題就不能不提出來了。

和西方國家比較，我們的老干部長期搞革命，擅長做領(lǐng)導(dǎo)工作和群眾工作，但是沒有家業(yè)可供經(jīng)營，也缺乏技術(shù)、職業(yè)性準(zhǔn)備，退休以后不能自謀職業(yè)。所以我們離退休制度的特點(diǎn)，就是要為離退休干部發(fā)揮余熱創(chuàng)造條件，同時(shí)在生活上給予照顧。

我當(dāng)時(shí)在勞動(dòng)人事部主抓老干部離退休工作，主要是協(xié)同中組部督促建立各部門、各地方為老干部退休服務(wù)的機(jī)構(gòu)組織，進(jìn)而抓了離退休干部活動(dòng)中心(或站)的建立工作。當(dāng)時(shí)，我直接經(jīng)辦的有三件事：一是在大連、泰山、北戴河等地建立了老干部療養(yǎng)院；二是會(huì)同中組部、北京市委等部門，每年春節(jié)、“七一”前在人民大會(huì)堂為離退休老同志舉辦聯(lián)歡會(huì)，放電影、唱戲、雜耍等等，很受老干部歡迎。開聯(lián)歡會(huì)要錢，萬里那時(shí)管我們，我們打報(bào)告給他，財(cái)政部撥了幾十萬塊錢。三是每個(gè)季度組織一個(gè)報(bào)告會(huì)，請中央有關(guān)部門負(fù)責(zé)人給老干部作報(bào)告。

百萬大裁軍與軍隊(duì)干部轉(zhuǎn)業(yè)安置

記者：軍隊(duì)干部轉(zhuǎn)業(yè)地方安置工作，是黨和國家的一項(xiàng)重要制度，新中國成立以來一直由政府人事部門承辦。“文化大革命”中，軍隊(duì)干部轉(zhuǎn)業(yè)是不是也受到了沖擊?

焦善民：沖擊很大，我們最好從頭說起。“文化大革命”前十幾年，軍隊(duì)精簡整編，主要是成建制、成批轉(zhuǎn)業(yè)，人事部門只負(fù)責(zé)每年正常轉(zhuǎn)業(yè)的部分。“文化大革命”期間，正常轉(zhuǎn)業(yè)工作被迫中斷，幾十萬軍隊(duì)干部被作為復(fù)員回家，散落各地，對軍隊(duì)產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響。1975年鄧小平主持軍委工作，提出軍隊(duì)消腫和恢復(fù)軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作。為此。國務(wù)院成立了軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組及辦公室負(fù)責(zé)軍轉(zhuǎn)工作。1980年國家人事局成立后，我們恢復(fù)并完善了軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置制度，首先把1969年至1975年間作為復(fù)員處理的41萬干部改辦轉(zhuǎn)業(yè)手續(xù)，補(bǔ)發(fā)了工資，安置或調(diào)整了工作，并按原職級(jí)安排了相應(yīng)的干部職務(wù)，這對穩(wěn)定軍隊(duì)、促進(jìn)國防建設(shè)起了很大作用。

記者：1985年，鄧小平在軍委擴(kuò)大會(huì)議上莊嚴(yán)宣告，我國政府決定裁軍百萬，這一決定在全世界引起了廣泛的反響。但從人事工作角度來看，要在三年內(nèi)把百萬裁軍中的轉(zhuǎn)業(yè)干部全部接收下來并安置好，難度相當(dāng)大。當(dāng)時(shí)你們面臨著哪些困難?

焦善民：百萬裁軍中將近60萬是干部，除了離退休、軍隊(duì)內(nèi)部消化外，我們實(shí)際共接收安置了近50萬。其中師級(jí)干部納入計(jì)劃成批轉(zhuǎn)業(yè)是第一次，營級(jí)以上干部占了大多數(shù)，他們大部分已經(jīng)結(jié)婚，安置他們的同時(shí)，還有安置好他們的老婆孩子，困難真是不小啊!具體來講，主要是四個(gè)方面的困難：

一是安置去向的問題。當(dāng)時(shí)全國各地都在搞機(jī)構(gòu)改革，普遍超編，于是，有的地方、單位態(tài)度不夠積極，強(qiáng)調(diào)客觀困難多，甚至不愿意接收。而從轉(zhuǎn)業(yè)干部來講，要求到大、中城市，到黨政機(jī)關(guān)任職的比較多，到邊遠(yuǎn)地區(qū)、基層的少。1985年江蘇每個(gè)縣接收團(tuán)以上轉(zhuǎn)業(yè)干部都在20名以上，其中無錫縣多達(dá)52名，而寧夏石嘴山煤礦需要二三百人，1985年只去了3人。

二是職務(wù)安排問題。當(dāng)時(shí)就有很多人反映，轉(zhuǎn)業(yè)干部職務(wù)安排低了，特別是團(tuán)級(jí)干部安排低了，到地方比在軍隊(duì)差了兩三級(jí)。當(dāng)時(shí)正在搞工資改革，級(jí)別一低，待遇就差很遠(yuǎn)。對這個(gè)問題，應(yīng)該歷史地去看。“文化大革命”前，轉(zhuǎn)業(yè)干部數(shù)量較少，各項(xiàng)建設(shè)需要的干部多，大多數(shù)同志的職務(wù)安排比較高。十年內(nèi)亂，干部數(shù)量大量增加，軍隊(duì)干部超編也多。百萬大裁軍這三年一下子轉(zhuǎn)業(yè)這么多干部，去向又很集中，對職務(wù)的要求就自然很難滿足。

三是住房問題，這是安置工作中最大的難題。當(dāng)時(shí)全國各地住房普遍緊張，大中城市更是如此，上海人均住房面積只有6平方米。而百萬裁軍的軍轉(zhuǎn)干部中的全遷戶占一半以上，想在部隊(duì)營房“蹭”一段時(shí)間也不可能，不解決住房問題沒辦法實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)業(yè)。1985年14萬軍轉(zhuǎn)干部中，有大約3萬到1986年還沒落實(shí)住房。

四是家屬子女問題。家屬中原來屬于集體所有制企業(yè)的占多數(shù)，文化層次相對較低，加上當(dāng)時(shí)企業(yè)也在改革，對口安排工作難度很大；也還有一些家屬原本沒有工作，在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下安排更是困難重重。子女入學(xué)要交集資辦學(xué)費(fèi)也是一個(gè)問題。

記者：安置工作難度確實(shí)挺大。不過從事后來看，問題解決得還是比較好，大多數(shù)人比較滿意。你們采取了哪些措施?

焦善民：首先還是應(yīng)該講中央和地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視，這是安置工作得以順利完成的根本保證。在歷次軍轉(zhuǎn)安置會(huì)議上，中央領(lǐng)導(dǎo)同志都要親自接見會(huì)議代表，并發(fā)表重要講話。當(dāng)時(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)同志明確指示，所有新增加干部的單位，都必須首先從當(dāng)年大中專畢業(yè)生和條件合適的轉(zhuǎn)業(yè)干部中調(diào)配。今天工商部門、稅務(wù)、銀行、保險(xiǎn)、海關(guān)、政法等系統(tǒng)的轉(zhuǎn)業(yè)干部，很多就是當(dāng)年根據(jù)這一指示，吸納進(jìn)去的。

至于我們，只是做了一些具體工作，還是分問題說吧：

安置去向問題。針對有些地方、單位不愿意接收轉(zhuǎn)業(yè)干部的情況，我們確定了回原籍或入伍地安置的原則，起了積極作用。但老實(shí)講，這是不得已的辦法，事后看，也有很大副作用。比如講山東，參軍的多，提干的多，轉(zhuǎn)業(yè)干部也就多，從1975年至1985年，共接收團(tuán)級(jí)以上干部11400多人，平均每個(gè)縣接收團(tuán)職干部110人，占全省處級(jí)干部總數(shù)的45％，占的比例太大，安置也的確非常困難。對比較多的要求在大中城市安置的問題，經(jīng)反復(fù)做工作，并對進(jìn)入大中城市的規(guī)定一些條件，也解決得比較好。

職務(wù)安排問題。我們提出一個(gè)原則：暫時(shí)不能相應(yīng)安排職務(wù)的，保持政治生活待遇不變。這一條剛提出來的時(shí)候，管工資的同志還不同意，說這樣不符合政策。所以我還專門給萬里、楊尚昆打了一個(gè)報(bào)告，匯報(bào)了我們的意見，結(jié)果他們批了。這個(gè)辦法實(shí)施以后，很受歡迎，一定程度上穩(wěn)定了轉(zhuǎn)業(yè)干部隊(duì)伍。

住房問題。應(yīng)該講，這件事情地方是做了很大努力的。當(dāng)時(shí)國家財(cái)力有限，各地先是采取擠、騰、租、讓等辦法，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量先予安頓下來；同時(shí)，多方籌集資金，中央財(cái)政拿一部分，各地自籌一部分，為轉(zhuǎn)業(yè)干部買房、建房。長春、沈陽、大連等市采取人事(軍轉(zhuǎn))部門集資建房、有償分配的辦法解決了他們的急需，相比福利分房制度，這也算一個(gè)創(chuàng)新。

家屬子女問題。家屬的工作，多數(shù)地區(qū)采取了統(tǒng)一分配或由接收轉(zhuǎn)業(yè)干部的系統(tǒng)、單位負(fù)責(zé)的辦法。不能對口安排的，或者原本沒有工作的，采取了利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)服務(wù)公司安置的辦法。現(xiàn)在來看，大的、比較有錢的系統(tǒng)解決得比較好，零散接收的就差一些。在各級(jí)教育部門協(xié)助下，子女入學(xué)問題解決得比較好，集資辦學(xué)費(fèi)影響不大。

探索行政機(jī)構(gòu)改革之路

記者：長期以來，機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，是我國行政機(jī)構(gòu)的痼疾。80年代，我國進(jìn)行了兩次機(jī)構(gòu)改革。您當(dāng)時(shí)在勞動(dòng)人事部分管這方面工作，能不能對此談?wù)効捶?

焦善民：80年代初，鄧小平提出，機(jī)構(gòu)不精簡，四個(gè)現(xiàn)代化沒有希望。自那以后，80年代進(jìn)行了兩次機(jī)構(gòu)改革，一次是1982年開始的全國機(jī)構(gòu)改革，一次是1988年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。兩次改革，解決了一些問題，主要是干部隊(duì)伍實(shí)行了“四化”方針和離退休制度，國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能有所轉(zhuǎn)變。但是這兩次改革，都沒有能夠擺脫精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的不良循環(huán)，我們曾和中組部聯(lián)合發(fā)文，國務(wù)院后來又發(fā)文，甚至凍結(jié)編制，但都沒有產(chǎn)生太大的效果，機(jī)構(gòu)和人員仍在不斷膨脹，鄧小平精減幾百萬人的要求沒能實(shí)現(xiàn)。

80年代機(jī)構(gòu)改革沒有取得預(yù)期效果，原因當(dāng)然很復(fù)雜，我只能談?wù)勎覀€(gè)人比較關(guān)注的幾點(diǎn)：一是計(jì)劃體制，這是機(jī)構(gòu)改革的大背景。當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制改革正在進(jìn)行，市場還不太活躍，每年大批的大中專畢業(yè)生、轉(zhuǎn)業(yè)干部，雖然我們號(hào)召到經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線，到基層，但實(shí)際上大部分還是分配進(jìn)了黨政機(jī)關(guān)，這顯然影響了機(jī)構(gòu)改革。二是精簡人員安置問題。“精簡容易，安置難”，一貫如此。1982年改革時(shí)，為了安定人心，實(shí)行了“定編不定人”的辦法，未提充實(shí)加強(qiáng)基層，這也應(yīng)該算是精減人員失敗的一個(gè)重要原因。三是立法問題。我國在行政管理上，條條干預(yù)嚴(yán)重，基本上處于“人治”狀況。法制不健全，缺乏有力的監(jiān)督，應(yīng)該是一個(gè)關(guān)鍵因素。

還想補(bǔ)充說一點(diǎn)，事業(yè)單位的改革也很重要，其職工人數(shù)是國家行政機(jī)關(guān)的好幾倍。事業(yè)單位管理比行政機(jī)構(gòu)管理還要滯后，更加嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革。除了和行政機(jī)構(gòu)管理相同的弊病外，我認(rèn)為還有一個(gè)問題就是經(jīng)費(fèi)不足，很大部分經(jīng)費(fèi)都是發(fā)人頭費(fèi)了。“文化大革命”前如此，“文化大革命”后更是如此。今天熱議教育問題、醫(yī)療問題，國家投入不足是一個(gè)關(guān)鍵。你只要看看80年代以來北京建了幾所大醫(yī)院就明白了，我記得大概只有中日友好醫(yī)院這一所。

記者：您的看法很中肯。80年代，我們在行政、人事管理的理論研究方面有什么進(jìn)展?您作為職能部門領(lǐng)導(dǎo)，為此做了哪些工作?

焦善民：80年代行政、人事管理理論研究的氛圍很好，大家暢所欲言，提出了很多重要的觀點(diǎn)，如建立干部分類管理制度、建立國家公務(wù)員制度、建立崗位責(zé)任制和考核、獎(jiǎng)懲相結(jié)合的制度、建立人才合理流動(dòng)的制度等，這些在今天仍然有重要的指導(dǎo)意義。

至于我個(gè)人，我印象比較深的，有這么幾件事：一是由我負(fù)責(zé)籌建行政管理科學(xué)研究所和中國行政管理學(xué)會(huì)，我還被推選為中國行政管理學(xué)會(huì)的副會(huì)長，會(huì)長是當(dāng)時(shí)國務(wù)院秘書長陳俊生。二是1985年8月，聯(lián)合國技術(shù)合作發(fā)展部在北京舉辦文官制度改革研討會(huì)，這是我國第一次舉行的關(guān)于政府人事制度改革的國際研討會(huì)。我代表中方負(fù)責(zé)籌備和接待工作，并作了題為《中國人事制度的改革》的發(fā)言。三是經(jīng)過大量調(diào)研，我們提出了《關(guān)于人事制度改革的意見》。當(dāng)時(shí)田紀(jì)云副總理對此有一個(gè)批示：“成熟一項(xiàng)，改革一項(xiàng)。”我們接到這個(gè)指示后，遂逐項(xiàng)探索，積極實(shí)踐，取得了一定成效。當(dāng)年提出的《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員條例》(草案)，就是經(jīng)過多次調(diào)研修改形成的改革初步成果，它為以后《公務(wù)員暫行條例》、《公務(wù)員法》的正式出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。

目前，我最大的愿望是實(shí)現(xiàn)行政編制立法。從1987年黨的十三大正式提出到現(xiàn)在，已經(jīng)20年了，立法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。我們希望通過立法，使編制工作做到像鄧小平說的那樣，不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變，真正擺脫精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的不良循環(huán)。

記者：謝謝您接受我們的采訪。