國有企業改革的基本問題和方式

（上接第1期）

4、國有企業與現代企業的代理制度的關系。要從理論上徹底說清國有企業所有人不缺位的問題，必須對現代企業的代理制度進行分析研究。現代企業的代理制度是在企業的規模超過了所有者個人的管理能力的條件下形成和發展起來的，在股份公司的形成和發展過程中不斷得到升級和完善。在小商品生產時代，由于企業規模較小，依靠所有者個人的管理能力就可以管理好企業。隨著近代工業革命的來到，企業的規模越來越大，以至超過了企業所有者個人管理好企業的能力，這時企業的所有者將企業的經營管理權委托給專業管理人員，即管理權的代理制度就產生了，最終形成了職業經理人階層。隨著技術的發展和企業規模的繼續增大，個別資本家的資本積累速度趕不上企業規模增長的需要，即企業規模超過了個別資本家的資本量時，就出現了將多個資本家的資本集中起來的社會需求，這樣股份制企業就誕生了。在股份制企業形成的過程中，產生了資本所有權的管理權的委托代理問題，即多個資本家組成的集團需要將自己的資本所有權的管理權委托給一個代理機構和代理人來行使，這樣就產生了企業法人的代理機構和代理人，即企業董事會及其董事長。這樣以來，就從企業經營管理權的代理制發展為資本所有權的管理權代理制，形成了資本所有權的管理權的代理制度。在現代企業的發展過程中，資本所有權的管理權代理制并沒有排斥或否定企業經營管理權的代理制，而是將這兩種代理制結合在一起，形成了現代企業的法人治理結構及其制度。

隨著資本所有權的管理權代理制的形成，就出現了間接代理問題，即股權的所有人將資本所有權的管理權委托給企業董事會，而董事會又將資本所有權的管理權委托給董事長，這樣就出現了資本所有權的管理權的間接代理現象。與此同時，企業董事會及其董事長又不能夠直接經營企業，而是將企業的經營管理權委托給一個經營管理機構來行使，這樣就產生了經營管理權的間接委托代理問題。特別是在規模龐大的大眾化的股份公司里，資本所有權的管理權的間接代理和企業經營管理權的間接代理成為代理制的主要形式和基本特征。在股份制企業中，委托人不是一個自然人，而是多個自然人的集合，或者是多個自然人與多個資本所有權的管理權的代理人的集合，就出現了資本所有權的管理權的集團委托現象。總之，資本所有權的管理權的集團委托和管理權的間接代理是現代企業中普遍現象，也是現代企業管理制度的基本特征。

現在來分析企業資本所有權的最終委托人問題。筆者認為，企業最終委托人是享有企業資本所有權的自然人或法人機構。在資本所有權的管理權的委托代理現象出現以前，企業資本所有權的最終委托人是作為資本家的自然人，委托人是單一的，不存在委托人之間的關系問題。但是，在股份制企業中，資本所有權人不是單個資本家，而是多個資本家的集合，這就出現了多個最終委托人之間的關系問題。為了處理最終委托人之間的關系，由多個最終委托人（即股東）組成了股東大會，形成兩層基本組織結構，即股東大會和董事會，并按照一定的規則處理多個最終委托人之間的關系。可見，在現實的經濟活動中，資本所有權人既可以是作為單個資本所有者的自然人，又可以是多個資本所有人組成，而多個資本所有人可以又將自己的資本所有權的管理權委托給一個代理機構和代理人，即董事會和董事長來行使。而股東和股東大會、董事會和董事長都享有一定資本所有權，都有行使某種資本所有權的管理權的職責。因此，股東和股東大會、董事會和董事長共同構成企業資本所有權的最終委托人。我們把享有企業資本所有權的自然人稱之為“單一最終委托人”，而把享有企業資本所有權的法人機構稱之為“復合最終委托人”。總之，隨著企業規模的擴大，企業資本所有權的最終委托人職責產生了分化，形成了多層結構，即股東和股東大會、董事會和董事長，他們共同行使企業資本所有權的最終委托人職責，形成“復合最終委托人”。因此，企業資本所有權的最終委托人既可以是享有資本所有權的單一的自然人，又可以是享有資本所有權的自然人組成的集團或享有資本所有權的組織機構。

有經濟學家認為，只有活生生的自然人才是最終委托人，國有企業是沒有最終委托人的企業，國有經濟是一個沒有最終委托人的經濟。如果說只有自然人才是最終委托人的觀點是對的，那么，這種觀點只符合近代以前較小經濟規模的情況，不符合現代大規模經濟的情況。在現代大規模經濟的條件下，企業最終委托人在職責產生分化基礎上，形成一個企業資本所有人組成的集團。因此，說只有自然人才是最終委托人是一種過時的觀點，不能反映現代經濟的實際。說“國有企業是沒有最終委托人的企業，國有經濟是一個沒有最終委托人的經濟”也是用過時的觀點來解釋現代經濟而得出的不正確結論。我們已經給出企業最終委托人的一般定義，即“企業最終委托人是享有企業資本所有權的人或法人機構。”根據這個定義，我們可以把國有企業的最終委托人分為兩個層次：一個層次是整個國家或地區全體民眾的集合，另一個層次就是作為全體民眾代表的國家或地區性政府機構。這種劃分類似于股份制企業的股東和股東大會、董事會和董事長的劃分，但又有重大差別，即股東大會可以采取具體行為，而一個國家或地區全體民眾則不能采取具體行為，只能通過理論和法律來委托國家或地區性政府機構來采取具體行為。因此，從理論和法律上我們把國家看作是國有企業的最終委托人。所以，國有企業的最終委托人只能是“復合最終委托人”，國有企業是國家為最終委托人的一種企業形式，而決不是沒有最終委托人的企業。說“國有企業是沒有最終委托人的企業”，無非是想說國有企業的最終委托人無效，不能建立委托代理的責任鏈條，國有企業有天生的缺陷，多數的國有企業、集體企業一定會搞得一塌糊涂，國有企業生存不下去，只有把國有企業轉化為私有企業或者說的好聽點是民營企業才是出路。

5、國有企業發展、改革與管理、監督的關系。長期以來，我們一方面高度重視國有企業的發展和改革，許多企業一味追求做大，重視企業的規模和發展速度，重視多上基建項目，同時在缺乏科學地決策制度和監督制度的條件下，過分注重“企業經營自主權制度”的建設，片面強調落實企業的經營自主權，并制定了相應的法律和政策，在國有企業改革的過程中，形成了企業經營自主權改革單兵獨進的態勢。但另一方面，我們卻忽視了國有企業的管理與監督工作，忽視了“國有企業所有人制度”的建設，大大削弱了國家對國有企業的外部監督力度，忽視和放松了企業的科學管理，也大大削弱了企業的內部監督力度，最終形成了國有企業重發展、重改革、輕管理、輕監督的不平衡局面。這種現象突出表現在兩個方面：一是國有企業的法人治理結構不健全，董事會制度建設緩慢，許多企業沒有董事會制度，有些國有企業即使建立了董事會制度，機構也很不健全，與此相適應，國有企業的監事會也很不健全；二是國有資產的宏觀管理體制的改革和建設過程落后、緩慢，許多關鍵的制度還沒有確立，如企業國有資產預算制度、國有資本的分紅制度等等。目前，各級國有資產監管機構缺乏大批合格的專業化的國有企業的董事和監事隊伍。由于法人治理結構不健全，許多國有企業缺乏科學的、完整的決策機構、程序和機制，既缺乏對投資和管理決策的監督，也缺乏對決策執行過程的監督，因此，造成了許多決策失誤和腐敗案件的發生，既造成了國有資產的大量流失，又使許多原本有實力和潛力的國有企業的發展過程出現了曲折或衰落的態勢。

實踐證明，國有企業的發展、改革與管理、監督的關系是互相聯系、互為基礎、互相促進的關系。為了確保國有企業的科學、健康和持續發展，必須正確處理國有企業的發展、改革與管理、監督的關系。一方面繼續高度重視國有企業的發展、改革，堅持以發展為國有企業工作的目的和核心，以改革為國有企業發展的重要動力，使國有企業保持持續發展態勢；另一方面，像重視國有企業的發展、改革一樣，也必須同時高度重視國有企業的管理、監督工作，堅持把科學管理作為國有企業發展的基礎和持續推動力量，把科學、嚴格的監督作為企業健康發展的根本保障，為國有經濟和國有企業發展、改革提供可靠基礎和根本保障，使國有企業走上完整、系統、科學的發展軌道。

四、新階段國有企業改革必須突出做好的五項工作

1、加強“國有企業所有人制度”的建設，特別要加快建立和完善國有獨資企業和國有控股企業的法人治理結構，從制度上、法律上和實際上保障國有企業所有人不缺位。這是國有企業改革和建立現代企業制度的核心和關鍵環節。當前最要緊的是建立和完善國有獨資和控股企業的董事會，關鍵是建立外部董事制度。這是因為，董事會在現代企業制度中處于核心地位，是企業最重要的決策機構，在各種權力和責任鏈條中處于關鍵環節，在企業經營決策中處于第一線，與政府管理機構相比能夠掌握更多的真實的信息，也有較為充分的時間思考和處理企業決策方面的重大問題。因此，董事會是能夠最方便、最有可能履行好國有企業所有人職責的企業機構。這個問題不解決，就是國有企業改革最關鍵、最核心的問題沒解決。近期應當建立規范法人治理結構，由董事會去挑選經營班子，將企業的經營層置于董事會的監督管理之下。但這也不能解決所有問題，還有董事會能否有效履行職責、經理層是否自覺接受董事會的監督、董事會又由誰來監督等問題也需要切實解決。在這方面國務院國資委在中央企業作了很好的探索，中央企業建立和完善董事會的試點工作取得積極進展，寶鋼、神華等六家企業相繼建立了完善的董事會。各省市（區）在企業法人治理結構建設方面也進行了積極探索，積累了一定的經驗。在建立和完善董事會的同時，繼續完善和加強企業經營責任制度建設，建立和完善職業經理人的信托責任制度，形成股東會、董事會、監事會和職業經理人互相監督、互相制衡、互相促進的現代企業的組織責任體系。

2、按照國有資產和國有企業性質或本質的根本要求，進一步明確國有企業改革的基本方式。在國有企業改革的基本方式中，產權改革是國有企業改革的基礎、核心、紐帶和關鍵環節，沒有產權改革，國有企業改革無法深入進行。但產權改革不是國有企業改革的獨立方式，產權改革是國有企業改革的牛鼻子，但不是國有企業改革這個全牛，通過牽牛鼻子可以使牛向前走動，通過以產權改革為支點可以撬動整個國有企業改革。我們必須明確，產權改革是改革的一種手段，不是改革的目的，不能以產權改革代替和沖淡國有企業改革的各項工作。所以，我們認為國有資產管理體制和國有企業改革，不是改變國有資產和國有企業的所有制的性質，而只是改革國有資產的管理體制和國有企業的具體表現或存在形式，不斷增強國有資產和國有企業的生機和活力，使國有資產和國有企業不斷發展壯大，而決不是通過產權改革削弱國有資產和國有企業的整體力量，這就是國有資產和國有企業的性質或本質對國有資產管理體制和國有企業改革的根本要求。從我國當前國有資產和國有企業的實際出發，按照這一根本要求，新階段我國國有企業改革的五種基本方式是：

①通過國有大企業的股份制改革，建立和完善以國有資本為核心的現代企業制度。國有企業改革的基礎形式是通過國有大企業的股份制改革來建立和完善以國有資本為核心的現代企業制度，具體形式是國有獨資公司和國有控股公司（有限責任公司和股份有限公司），通過改革，建立國有資本為核心的產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。這是國有企業改革的基本方式。

②通過國有資本、集體資本與外資、私人資本相結合，形成以混合所有制經濟為基礎的現代企業制度。改革開放以來，外資經濟和私人經濟在我國獲得了較大發展，力量得到不斷壯大，已經成為國民經濟的重要組成部分，這為國有資本與外資、私人資本相結合提供了客觀條件。要適應經濟市場不斷發展的趨勢，把國有資本、集體資本與外國資本、私人資本結合起來，實現投資主體的多元化，形成混合所有制經濟的股份制公司，需要由國有資本控股的企業，區別不同情況采取絕對和相對控股兩種形式，其它行業和領域國有資本可以控股或不控股，進一步增強國有經濟的影響力和控制力。這是國有企業改革的一種重要方式。

③以國有資產為核心組建和完善大公司或大企業集團。以國有資產為核心、以現代企業制度為基礎組建和完善大公司或大型企業集團也是國有企業改革的重要方式，國有大公司或大企業集團可分為投資、產業和流通（不包括金融）三個類別，企業集團總部可以是國有獨資公司形式，也可以是國有控股的有限公司或股份公司形式，應當通過改革建立和完善國有企業集團的管理體制、組織結構和運行方式。

④以國有資產經營管理公司為平臺推進國有企業的調整重組，形成以資產為紐帶的新型國有企業組織系統。在各級國資委的管理監督下，以國有資產經營管理公司為平臺、以資產為核心推進國有企業的調整重組，形成以資產為紐帶的新型國有企業組織系統。也是國有企業改革的一種重要方式，但這種方式不適合大公司和大企業集團。

⑤把改革和發展相結合，興利除弊、揚長避短，從不適合國有企業的投資和經營的領域有步驟的退出，集中力量在適合國有企業投資和經營的領域發展壯大。認清國有企業的優勢和缺陷是國有企業改革的基本前提。總的說，國有企業的優勢是，國有企業與國家和民族的根本利益是一致的，與社會主義基本制度的性質是統一的，經濟和科技實力較為強大，資金來源較為充足，人才也較為充足，企業管理較為規范，能夠得到政府的直接支持和幫助，在企業遇到危機時救濟的渠道多等。國有企業的缺陷是決策過程復雜且往往不及時，對市場的反應慢，與政府的關系復雜，來自政府的干預較多等。因此國有企業適合在基礎產業、資源和能源開發產業、航天、航空、海洋等大工程等領域投資經營。國有企業改革就是興利除弊，選擇能夠揚長避短的投資和經營領域，從不適合國有企業投資和經營的領域有步驟的退出，集中力量在適合國有企業投資和經營的領域發展壯大。也是國有企業改革的一種重要方式。

3、按照國有資產根本性質的要求，建立和完善科學嚴密、職責明確、管理規范、運轉有效的國有資產管理體制。從2003年開始，中央、省、市三級國有資產監督管理機構陸續建立起來，制定發布了一系列國有資產和國有企業的管理規章和規范性文件，推動和規范了國有企業的改革和發展。從當前的實際和國有企業的改革發展的需要來看，應當建立和完善科學嚴密、職責明確、管理規范、運轉有效的國有資產管理體制為目標，抓好以下十項的工作：一是繼續加強和完善國有資產監管的法規規章建設，建立國有資產和國有企業監管的法律法規體系；二是建立國有資本經營預算制度，核心是國有企業必須向國家分紅，真正體現國家作為所有者的權利；三是建立國有企業的分類管理體系，按照產業、流通和投資三類公司建立不同的經營模式、考核標準和考核方式；四是完善企業經營業績考核制度（包括利潤、凈資產收益率、生產或管理成本、流動資金周轉率、成本占收入的比率等標準、指標和考核方式），規范薪酬分配制度，落實國有資產保值增值的責任；五是加大對國有資產的監管力度，繼續加強和改進監事會工作，完善出資人財務監督制度體系，加強企業經濟責任審計工作，加強和改善對企業財務預算、決算的監管；六是繼續規范國有企業改制和國有產權轉讓，防止國有資產流失，維護國家和職工的合法權益；七是建立和完善國有企業資產損失責任追究制度，對因違法違紀違規、未履行或未正確履行職責等過錯行為造成資產損失的責任人應當承擔責任；八是建立處置國有企業不良資產的工作機制，盡可能減少國有資產流失；九是完善國有資產評估、國有產權界定等國有資產監管的基礎工作；十是繼續加強和完善各級國有資產監督管理機構的建設，更好履行和承擔國有資產監督管理的職責，為國有企業的改革發展提供可靠有力的保障。

4、提升和加強國有企業的經營管理工作，增強企業風險防范和市場競爭能力。由于重發展、改革，輕管理、監督現象的流行，部分企業應對市場變化的能力不強、經營成本增長過快、經營風險加大、財務管理不規范等問題突出，企業布局結構不合理、經營機制不活、管理粗放等深層次矛盾和問題還沒（下轉第66頁）（上接第50頁）有完全解決，企業財產安全、生產安全和環境安全事故時有發生。從當前的實際來看，提升和加強國有企業的經營管理能力必須做好以下十項工作：一是重視戰略管理，明確企業主業，為企業指明發展的方向和重點；二是嚴格制度管理，為企業的運轉提供經營規范和行為準則；三是重視和加強標準管理，應當研究和推出自己的先進的產品標準、服務標準和企業管理標準，為企業的發展提供制高點；四是加強成本管理，提高經濟效益，增強企業競爭力；五是加強財務資金管理，防止資金鏈的斷裂，為企業的發展提供可靠保障；六是實施科學的機構管理，建立科學合理、分工明確、互相制衡和互相促進的企業機構系統；七是加強層級管理，嚴格控制縱向層級數量，大公司、大企業集團的縱向層級數量一般不得超過三級，減少管理層次，縮短管理鏈條，提高和增強總部的控制力；八是建立和完善知識管理和文化管理，提升企業的科學與管理知識儲備，增強企業運用知識的能力，提升知識資本在總資本中的比率，加大企業文化建設的力度，增強企業戰略發展能力；九是重視風險和安全管理，加強對風險的監控和防范，確保生產安全、資金安全和環境安全；十是提升和完善企業管理手段，實現管理手段的科學化、現代化和信息化，實現各種現代化管理手段的科學集成。

5、加強國有企業黨的建設，科學處理企業黨組織與企業組織的關系，加快建立健全與現代企業制度相適應的教育、制度和監督并重的懲治和預防腐敗的體系和機制。國有企業是黨在經濟戰線的核心陣地，在這個陣地上黨的工作不能削弱，還必須改善和加強。在國有企業中黨組織必須發揮政治核心作用，搞好企業黨的建設和黨的工作，關鍵是要科學處理企業黨組織與企業組織的關系，在大中型國有企業中黨委書記與總經理必須分設，董事長和黨委書記也可以不分設，由一人擔任。在企業中還應設立黨的工作機構，配備必要干部，確保正常開展黨的工作，發揮好黨組織的職能。一是要健全黨的組織，開展黨的工作，保持黨組織和黨員的先進性；二是要以思想政治建設和能力建設為重點，以建設“政治素質好、經營業績好、團結協作好、作風形象好”為目標，加強國有企業領導班子建設；三是企業黨組織在享有知情權、監督權的基礎上參與企業重大事項的決策；四是大力推進企業文化建設，不斷提高精神文明建設水平，形成有自己特色的企業精神；五是積極探索在現代企業制度下的職工民主管理的有效形式，健全和完善職工代表大會制度，進一步推進廠務、企務公開；六是加強企業黨風廉正建設工作，切實落實黨風廉正建設責任制，加快建立健全與現代企業制度相適應的教育、制度和監督并重的懲治和預防腐敗的體系和機制，保證國有資產和國有企業運轉的安全，維護國家和人民利益。（完）