論行政法治

行政法治，是近現(xiàn)代國家憲法法治原則在行政管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是用法律來調(diào)整整個行政管理活動。在憲政制度下，法律要保障公民權(quán)利與自由的實現(xiàn)，此乃法治的目的。為此，法治的根本要求是要對人民授予的權(quán)力，特別是行政權(quán)力合法有效行使。簡言之就是依法行政。

依法行政是依法治國的核心和關(guān)鍵。法制國家的最基本特征是實現(xiàn)行政法治。只有實行依法行政，實現(xiàn)行政法治，才能使我國真正成為社會主義法制國家。而實現(xiàn)行政法治，關(guān)鍵是要發(fā)揮法律調(diào)控行政權(quán)的規(guī)范作用：一為法對行政權(quán)行使的保障；一為法對行政權(quán)行使的監(jiān)督。

一、對行政權(quán)行使的法律保障是依法行政的前提和基礎(chǔ)

國家管理是權(quán)力管理。行政活動以行政權(quán)力為后盾，是國家行政機關(guān)履行職能所必需的。對行政權(quán)力的法律保障與法律監(jiān)督是加強行政法治促進(jìn)行政權(quán)合法行使的兩個方面。行政權(quán)力的法律保障是依法行政的前提和基礎(chǔ)。

國家存在的目的在于對公共事務(wù)的組織和管理，歸根到底在于謀求公共利益、維護公共秩序，謀求公共福利。它是基于行政權(quán)力的行使而展開的。行政權(quán)力是一種可以支配的人的力量，是一種可以強制他人服從的力量，即要求或禁止從事某種活動，社會成員必須服從，否則就采取制裁或強制的措施迫使違反者服從。所以，它能為實現(xiàn)公共行政的目的服務(wù)，而被譽為公共權(quán)力。行政權(quán)力重要性就在于此。憲政制底下的行政權(quán)力說到底來源于人民。人民不會把那種害人亂世的權(quán)力授予行政機關(guān)行使。正因為權(quán)力具有公益性，才成為國家和公共事務(wù)管理這一基本事實的需要，才成為源于人民而授予行政機關(guān)推動國家機器運轉(zhuǎn)的動力，隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，行政不斷膨脹，并得到憲政制度的確認(rèn)。至于權(quán)力異化偏離公眾所期望的方向，與其說是其本性，不如說是掌權(quán)者的錯誤行使更為恰當(dāng)。正如英國理論家J·洛克所指出的，是“由于人性具有貪權(quán)的弱點，一個人同時具有制定法律和執(zhí)行法律的權(quán)力是很危險的”。

在我國社會主義制度下，國家與各團體、組織和個人并沒有根本的利害沖突。但并不是說國家、集體和個人利益在任何時候、任何方面都能經(jīng)常保持一致。當(dāng)公共利益與公民、社會組織的利益發(fā)生沖突時，行政權(quán)力往往會受到挑戰(zhàn)。或是法律法規(guī)規(guī)定一般公民和社會組織的義務(wù)遭到拒絕履行；或是行政機關(guān)的命令、決定受阻不能執(zhí)行；甚至少數(shù)公民或者組織置法律、法規(guī)于不顧，違反行政法上的義務(wù)，破壞行政管理秩序，嚴(yán)重威脅、損害公民的人權(quán)、權(quán)利與自由和公共利益。因此，為了有效地實施行政管理，保障法律、法規(guī)貫徹執(zhí)行，國家通過憲法和法律為行政機關(guān)設(shè)定相對于公民、法人和其他組織的行政管理權(quán)，如采取行政強制權(quán)和行政處罰權(quán)、行政裁決權(quán)等，對行政權(quán)的支配力、強制力加以認(rèn)可，并賦予行政權(quán)以優(yōu)益性的法律保障，使行政機關(guān)用以控制行政相對人的意志，排除其抵抗和妨礙，以適應(yīng)現(xiàn)實的迫切需要：或確保行政調(diào)查和執(zhí)行的進(jìn)行；或迫使相對人履行義務(wù)；或追究既往，予以懲戒，制止將來重新違法；或參與解決與行政管理活動密切相關(guān)的、特定的民事爭議；實現(xiàn)維系行政管理的必要狀態(tài)，達(dá)到行政管理預(yù)期的決策和目標(biāo)。現(xiàn)代行政管理異常復(fù)雜，范圍廣泛，隨著社會不斷進(jìn)步，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，國家也要通過立法保障行政權(quán)力的實現(xiàn)。

二、對行政權(quán)行使的法律監(jiān)督是依法行政的保證。

保障行政權(quán)力的順利形勢固然重要，但我們也應(yīng)該看到事物的另一方面，即對行政權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督會導(dǎo)致行政權(quán)力的失控。權(quán)力不受制約，必然會被濫用。濫用行政權(quán)力，必然導(dǎo)致政府的腐敗。現(xiàn)代社會由于社會管理的復(fù)雜化，行政權(quán)力日益膨脹，在某些地方、某些部門行政權(quán)力被濫用甚至成為一種見怪不怪的普遍現(xiàn)象。因此沒有對行政權(quán)力有效的監(jiān)督機制，就會發(fā)生以權(quán)謀私和腐敗。

從立憲主義的角度來看，行政腐敗是一種濫用行政權(quán)力、以權(quán)謀私的任意行為，它直接影響著憲法和法律的權(quán)威，破壞著法律的尊嚴(yán)，在一定程度上造成公共權(quán)力和公民權(quán)利之間的人為緊張與對抗關(guān)系，嚴(yán)重者甚至危害到整個國家的政權(quán)基礎(chǔ)。

現(xiàn)實是不容忽視或回避的，在我國的各級行政機關(guān)的執(zhí)法工作中，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、濫用職權(quán)、錢權(quán)交易等腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重地破壞了我們的社會風(fēng)氣，損害了黨的形象，踐踏了國家的法律。對行政權(quán)利進(jìn)行合法、有效的監(jiān)督，早已成為黨和人民群眾的共同心聲，也是現(xiàn)代民主政論制度發(fā)展的必然要求。

加強對行政權(quán)利的監(jiān)督，必須有策略上的講究和應(yīng)遵循的原則。要依法行政，消除腐敗，防止行政權(quán)利的濫用，實行對行政權(quán)利有效的監(jiān)督，在策略上應(yīng)當(dāng)從如下方面入手：

（一）行政權(quán)利的配置合理

對行政權(quán)利的有效制衡，首先是建立在行政權(quán)利的合理配置基礎(chǔ)上的，這是加強行政權(quán)力控制的前提。

（二）加強對行政權(quán)利的制約，以權(quán)力制約權(quán)力，即通過行政法制的監(jiān)督，加強對行政權(quán)行使的控制。

行政法制監(jiān)督是控制、制裁行政違法和行政不當(dāng)?shù)奶厥馐侄巍Ｍㄟ^檢查，監(jiān)督，審查，對于違法和不適當(dāng)行政行為和實施行政管理，予以糾正并追究其法律責(zé)任。法制社會，就是責(zé)任社會，任何人都必須對自己的行為負(fù)責(zé)，行政機關(guān)也不例外。有權(quán)力就必須有責(zé)任，行使權(quán)力就必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。其次，必須運用國家不同的行政權(quán)利來進(jìn)行互相的監(jiān)控，如加強審計監(jiān)督，行政檢查等等。再次，應(yīng)當(dāng)加強在同一機關(guān)內(nèi)部不同工作職權(quán)間的互相監(jiān)控和制約。

（三）加強各級人民代表大會對行政權(quán)力和行政機關(guān)的監(jiān)督。

我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民。人民行使權(quán)利的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”人民當(dāng)家作主是社會主義民主政論的精義所在。我國“依法治國”，“行政法治”的實質(zhì)是人民依靠法律治理國家機關(guān)，管理國家和公共事務(wù)。人民通過自己的代表機關(guān)行使立法權(quán)，制定憲法和法律，設(shè)定和規(guī)范國家行政機關(guān)，審判機關(guān)和檢察機關(guān)，分別獨立行使行政權(quán)，審判權(quán)和檢察權(quán)。由此可見，行政權(quán)利的所有者只能是人民，各級政府及其工作人員，都只能是行政權(quán)利的行使者，這正是我國行政權(quán)力的來源。因此各級人民代表大會必須加強對行政機關(guān)的監(jiān)督，包括定期對行政機關(guān)的業(yè)績進(jìn)行考核，對重要的具有較大社會影響的行政執(zhí)法進(jìn)行全程監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)糾正行政不當(dāng)和違法行政。

（四）行政執(zhí)法者對權(quán)力意識的正確認(rèn)識，是加強行政權(quán)力控制的內(nèi)在動力。

當(dāng)前，在提高行政執(zhí)法人員法律意識的過程中，首先必須從法學(xué)基本理論的角度，使他們通過學(xué)習(xí)，真正弄清權(quán)力和職責(zé)，權(quán)利和義務(wù)的基本內(nèi)涵，特別應(yīng)當(dāng)弄清權(quán)力和權(quán)利的區(qū)別。在干部職責(zé)的法制觀念方面，至今仍然在工作作風(fēng)上還保留著濃厚的“衙門”味道，門難進(jìn)，臉難看，話難聽，事難辦，就是這一作風(fēng)的真實寫照。遇到應(yīng)該處理的問題，有些干部往往聽下級匯報的多，真正下去深入了解調(diào)查情況的少；采取簡單命令者多，征求群眾意見的少；一錘定音者多，采取民主措施的少。動輒從干部自身權(quán)力“管”、“治”的角度去考慮問題，而不注意履行干部職責(zé)或管理義務(wù)。鑒于此，行政機關(guān)及其工作人員要增強對自己的行為承擔(dān)責(zé)任的法制觀念，行政機關(guān)從事行政管理活動要合法行使權(quán)力，履行職責(zé)，超越法律的界限就要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。在我國的許多行政法律和法規(guī)中，都規(guī)定有對行政機關(guān)及其工作人員違反法律的責(zé)任條款。我國行政責(zé)任法律制度正趨向完備和明確，對促進(jìn)行政機關(guān)依法行政，防止濫用職權(quán)，維護被管理者的合法權(quán)益將起著積極的作用。

（五）對行政機關(guān)加強輿論監(jiān)督。

輿論在任何時候都是一塊重要的陣地。對行政權(quán)力和行政機關(guān)的監(jiān)督，我們也離不開這塊陣地。畢竟對各種社會關(guān)系的調(diào)整應(yīng)該是循序漸進(jìn)的。道德調(diào)整不了，我們才借助法律。

綜上所述，行政權(quán)依照法律規(guī)定的要求去行使。簡言之，即依法行使是職權(quán)和職責(zé)統(tǒng)一的必然規(guī)定。行政機關(guān)行使職權(quán)既要遵守行政實體規(guī)范，也要遵守行政程序規(guī)范。不履行或延遲履行法定職責(zé)，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。當(dāng)然應(yīng)著重監(jiān)督控制，否則職權(quán)的合法行使也沒有保障。行政權(quán)行使既有權(quán)限，范圍的法律規(guī)定，也有職責(zé)，程序的法律規(guī)定；既是行政行使的法律保障的依據(jù)，也是行政權(quán)行使的法律控制的依據(jù)，都是行政法要件解決的核心問題。就行政法合法行使的前提和基礎(chǔ)而言，應(yīng)肯定行政法律規(guī)范的保障功能；就確保行政權(quán)合法行使而言，應(yīng)強調(diào)行政法律規(guī)范的控制功能。兩者并不矛盾。保障和監(jiān)督是法律規(guī)范兩個相互依存，不可分割的功能。“保障”是“監(jiān)督”的要求和基礎(chǔ)，沒有“保障”，“監(jiān)督”就沒有標(biāo)準(zhǔn)；“監(jiān)督”是“保障”的實現(xiàn)和保證，沒有“監(jiān)督”，“保障”就會落空。作為規(guī)范行政權(quán)的行政法，體現(xiàn)著法律的保障和控制功能。對行政權(quán)行使的法律保障和法律控制是實現(xiàn)行政法制不可缺少的。