治理流浪乞討人員的困境和思考

摘要: 2003年6月，國務院頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》規定廢除收容遣送站，新建“自愿受助、無償救助”的救助站，這充分體現了社會救助“以人為本”的思想。但是實施《救助管理辦法》以來，在城市管理、社會治安和市容等方面出現了許多新情況和新問題，尤其是對流浪乞討人員的管理出現了“管理真空”和管理盲區。本文試圖對乞丐問題作進一步的解讀和分析，并在此基礎上提出相應的政策和建議。

關鍵詞: 救助管理；職業乞丐；公權和私權；立法

一、 救助管理流浪乞討人員遇到的新問題

隨著改革開放的深入發展和社會主義市場經濟體制的確立，流動人口的規模與日俱增，流浪乞討現象日益嚴重，為了加強城市管理，于1982年開始實施《收容遣送辦法》。在隨后的二十年間，收容遣送站在配合城市管理、救助流浪乞討人員方面曾經起到了很大的作用。

可是在后階段，一些地方的收容遣送制度在實際操作中慢慢地異化了，一方面，任意擴大收容范圍，收容遣送的對象從生活無著的流浪乞討人員變為流動人口，特別是農村進城但證件不全、住所不定者；另一方面，在性質上，收容遣送基本上沒有社會救濟的成分，而變成單純的治安管理，即對被認定為危害城市社會秩序者的強制性收容和管治。由于這樣，收容遣送制度積聚了大量的社會不滿，以2003年3月的“孫志剛事件”為導火線，從而最終于同年6月被廢止。

但是，一種制度的轉變，在解決了舊的問題的同時，也必然會帶來新的問題。自2003年下半年以來，大中等城市繁華路段的流浪乞討人員數量大增，強討惡要現象突出，組織、利用未成年人進行乞討和從事非法活動的情況明顯增加，且絕大多數流浪乞討人員不愿接受救助。其中一些流浪乞討人員拉幫結派、爭奪地盤，嚴重危害了城市社會治安秩序，人民群眾反映強烈。

1.街面流浪乞討人員已呈多元化發展，難以辨認。

改革開放以來，流浪乞討人員的成分也開始發生改變，因生活貧困而進城流浪乞討的比例不斷下降，據權威資料顯示，在1980年以前，因生活無著、基本生存無法保障而流落街頭的乞丐約占乞丐總數的80%，而在80年代末這類乞丐僅占總數的20%。而游手好閑、好逸惡勞和以乞討流浪為生財之道的人數比例上升，“職業化”乞丐明顯增多，乞丐職業化的趨勢越來越顯著，很多人憑借這個“職業”脫貧致富，甚至腰纏萬貫。近幾年，他們的乞討方式也在不斷變化，由以前的固定場所的乞討轉變為流動的乞討，由過去的衣衫襤褸轉變為穿戴整齊的乞丐。

2. 政府管理出現缺位，執法工作難度加大。

根據《救助管理辦法》，要求民政部門的救助采取自愿原則，必須在乞討者自愿的情況下實施救助。同時規定公安部門的職責是：在執行任務時發現流浪乞討人員，“應當告知其向救助站求助；對其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的其他人員，還應當引導、護送到救助站”。這就是說，如果乞討人員不擾亂社會治安且拒絕政府救助，救助管理站、公安機關、市容等部門就無可奈何。所以在救助管理中，相關的執法部門均存在缺乏執法依據和執法手段的問題，對“職業乞丐”已成為一個新的管理盲區。

3. 職責協調問題，配套措施不夠具體。

在救助管理流浪乞討人員過程中，有的部門未盡到自己應盡的職責：其一是護送單位隨意擴大救助范圍現象時有發生。有些區縣公安部門仍沿用收容遣送時期的做法，把一些有輕微違法行為的人員、自殺自殘人員、上訪人員，甚至是無人照料的危重病人也送到救助管理站，他們甚至以“先接收，后甄別”為理由，迫使區縣救助管理站接收不該收受的對象。

其二是缺乏交接手續。當前有些區縣公安、城管、市容監察部門護送智障、危重或精神病人和其他救助人員到救助管理站時無任何工作情況記錄，有的甚至不負責任地將其丟在救助站外，不履行任何交接手續，給救助管理站的甄別和處置增加了難度。

二、 關于乞丐問題的理論思考

1.流浪乞討人員不一定是弱勢群體。

所謂弱勢群體，國際社會工作和社會政策界從是否喪失具有市場競爭的人力資本，是否難于融入所處地域社會的社會生活、難于與其他群體共享公平權利，是否遠離社會權力中心和社會對于社會群體的既定評價等角度來定義，形成了一個基本相同的界定，即認為弱勢群體是由于某些障礙及缺乏經濟、政治和社會機會，而在社會上處于不利地位的人群。主要包括兒童、老年人、殘疾人、精神病患者、失業者和貧困者。西方學者把弱勢群體分為兩類，即生理性弱勢群體和社會性弱勢群體。前者淪為弱勢群體有明顯的生理原因，后者則基本上是社會原因所致，如失業等。

但實際上這個群體已經發生了很大的變化，從表面上看，大多數乞丐確實是兒童、老年人、殘疾人、精神病患者、失業者和貧困者等社會弱者，但是，職業化乞丐的比重增加，幾乎上升到80％，他們的收入水平相當高。在他們當中，流行的順口溜是：上海是天堂，馬路是銀行，二手空空來，回家造樓房。

2.流浪乞討問題是社會問題。

城市流浪乞討人員群體的出現是伴隨著城市化和工業化的加劇而成為一個社會問題的，同時它也是一個不能回避而必須解決的問題。乞丐職業化現象的產生不僅僅是經濟貧窮的原因，也有社會文化、政策制度、倫理道德的原因；既有個人的原因，也有家庭、社區、城市和社會的原因。很多人認為乞丐問題隨著經濟的發展就自然解決了，雖然我國的經濟狀況不斷轉好，但是乞丐群體的規模卻在不斷擴大。這種現象的出現，一方面反映了當前人們追求物質財富手段的多樣化和價值觀的多元化。傳統道德視乞討為可恥行為，把乞丐當作“賤民”，如今這一觀念已經發生較大改變，日益寬容的社會環境使乞丐所受到的道德壓力越來越小。

另一方面，乞丐致富的示范作用，極大地刺激了同地區的其他人，于是出現了家庭型、村落型的乞丐群體，他們往往會形成一定的組織，劃分勢力范圍，這樣就形成了一種丐幫組織。這些“幫主”，大部分是地痞流氓、黑幫頭子，主要以暴力掌權，靠幫規約束幫眾，同時負責給乞丐們分配活動地盤，調解乞丐間的糾紛。

3.關于流浪乞討的權利和立法問題。

自從《救助管理辦法》的出臺，關于乞丐的權利的討論屢見報端。與以前對乞丐權利的相對漠視的態度完全相反，輿論導向又將大眾引入了另一個極端，即片面地強調乞丐的權利，而忽視了乞丐也有義務和責任。事實上，權利和義務密不可分，這是一項人類公理、法治鐵則。在當代社會，既沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利。

我們制定法律法規的原則，是建立在法律面前人人平等基礎之上的。個人在享有法律賦予的權利的同時，也不能因為享有權利而造成對他人權利的妨害。否則，就是公民在權利上的不平等。片面強調流浪乞討人員的權利，實際上是對他人權利的漠視。流浪乞討人員攔住過往行人要錢或者站在商家門前要錢，無形中都妨害著其他公民應該享有的自由權利，是應該被我們的法規所限制和禁止的。當然，不應把“禁止強行乞討”和“禁止乞討”混淆起來，我們要治理的是“強行乞討”，而不應該“禁止乞討”。所以，要努力的地方是“禁止強行乞討的創新”，而不是要設立禁乞區，損害已經處于社會底層的“正常乞討之公民”的基本權利。

另一方面，實際上，我們生活在社會中的人，都不是簡單意義上的自然人，而是要承擔對社會的責任。流浪乞討人員在享受自由乞討的權利的同時，也不能妨害他人的自由權，這就是他們的責任——社會責任。而如果他不能主動實現自己應盡的責任，制定相應的法規來限制他，讓他實現自己的責任，這既是法律的應有之義，更是對他人合法權益的保護。

在治理“乞丐職業化”的問題上，政府應當制定一套雙贏政策，即：如何既可能達到“公權”和“私權”協調統一，也達到個人與社會的“雙贏”。自從羅馬法區分“公權”和“私權”以來，公共領域的權利問題一直受到人們的普遍關注。“公權”指的是國家權力即公共權力，在流浪乞討人員的救助管理工作中，公權旨在維護社會穩定和絕大多數人的合法權利。“私權”即個人的合法權利，在這里，私權強調城市流浪乞討人員的生存權、人身權、自由和人格尊嚴等神圣不可侵犯。私權與公權雖不能構成絕對和諧的統一體，但也絕對不是根本對立的兩極，它們既互相沖突又互相適應，又對立統一。因此，協調公權與私權成為建構新的社會救助制度的關鍵。

三、 流浪乞討救助管理問題的對策和建議

通過對以上問題的理論分析，可以看到當前對城市流浪乞討人員的救助管理存在一些問題，對流浪乞討現象存在一些錯誤的認識，需要隨著我國經濟社會的發展變化和法律制度的不斷完善，盡快探索符合科學發展觀，符合國際慣例和我國現階段的國情，并結合我市實際情況的新對策和建議。

1.要進一步建立和健全有關涉及乞討現象的法律法規，解決法律法規的缺位問題和虛設問題。對流浪乞討人員的管理方面，要加快與當前形勢相配套的管理立法，遏制乞丐尤其是職業乞丐帶來的一些社會問題的蔓延。對形形色色的職業乞丐進行分類管理，主要是兩大類：一類是有嚴重犯罪傾向的職業乞丐；另一類是雖沒有嚴重犯罪傾向但在一定程度上擾亂社會治安的職業乞丐。要依法嚴肅懲處和嚴厲打擊有嚴重犯罪傾向的職業乞丐，堅決掃除這些社會丑惡現象，包括在逃犯罪嫌疑人行乞現象、部分乞討群體暴力化傾向現象和經營乞丐現象等等。對于另一類職業乞討，亟待出臺相應的社會治安處罰條款。針對扯衣抱腿、拉門強要、攔路硬討，算命看相、賣藝賣花等各種變相乞討及乞討群體大多在行乞過程中編造虛假身份和經歷獲取同情以求得錢財等行為，要進一步在法律法規上有所體現，并對他們處以各種相應的處罰。

2.拓寬救助渠道，走社會化救助道路，進一步推廣慈善救濟服務社。慈善救濟服務社作為政府購買服務的民間組織，以專業社工和志愿者的身份參與救助管理工作，更容易與救助對象溝通，更便于協助政府開展社會事務性工作，有利于緩解城市管理、政府工作的壓力。他們的工作職責是主動走上街頭，宣傳《救助管理辦法》及相關的法律法規，配合公安、城管等部門做好自愿受助的流浪乞討人員的告知、引導、護送工作。以上海浦東陽光服務社為例，該單位由浦東新區社區服務行業協會舉辦并出資，是從事非營利性社會慈善救濟服務社的民辦非企業單位，他們的經費來源主要是政府購買服務的收入、社會資助和其他合法收入。

3.加快形成救助管理工作的合力，建立以民政部門為主體，其他部門積極配合的工作模式，以期實現社會聯動，保證救助工作良性運轉。建議可成立流浪乞討人員的救助管理委員會，專門協調民政、公安、城管、衛生、財政等部門的聯合行動，在黨和政府的領導和支持下，統一思想、統一認識、統一組織、統一行動，有計劃有步驟有針對性地加以綜合治理。

4.加強社會網絡體系，廣泛發動群眾予以舉報監督和對口幫扶。加強救助管理和安置工作的社會網絡體系，使乞討人員不再乞討；在流浪乞討人員經常出現的地點（如景觀路、風景區、天橋、地鐵、車站等公眾場所），廣泛地宣傳全市統一的流浪乞討救助管理電話，發動廣大群眾舉報監督；也可在核實真實情況的前提下，登記造冊，對確有實際困難的，可設立專門網站在網上公布名單和具體情況，幫助協調建立幫扶對子， 鼓勵個人和社會組織救助流浪乞討人員，對參加救助的市民，是否可以考慮將其記錄在冊，給予非物質的獎勵，比如說提供免費的社區服務，使解決流浪乞討人員實際問題的工作步入規范化的良性軌道。

參考文獻：

［１］唐鈞.從收容遣送到救助管理.中國社會學網.

［２］王思斌.社會轉型中的弱勢群體.中國黨政干部論壇，2002.3.

［３］中華人民共和國民政部編.《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（國發【1982】79號），收入《中華人民共和國民政法規匯編（1949.10—1993.12）》.北京：華夏出版社，1993.

［４］邵芬，謝曉如.我國社會救助制度的發展和完善.云南：云南社會科學，2004，1.