中國社會保障制度的多重分割及對人口流動的影響

摘要：本文首先從中國人口流動的特征、主要驅動因素及受阻的制度性因素人手。分析了在中國經濟轉型與社會變遷過程之中，現行社會保障制度的多重分割，即城鄉分割、區域分割、社會人群分割構成了中國社會人口流動的桎梏。然后建議在社會再分配層面上，打破城鄉分割、區域分割和社會人群分割，加快建立基本保障全國統籌的、廣覆蓋、低水平、多層次的社會保障制度，以促進人口流動，促進各區域經濟的發展與平衡，縮小城鄉差距、區域差距、社會人群貧富差距。

關鍵詞：人口流動；社會保障制度；城鄉分割；區域分割；社會人群分割

中圖分類號：F842 文獻標識碼：A

一、引言

作為具有收入再分配功能的社會保障制度，其重要功能是促進社會公平。然而目前我國社會保障制度尚不健全，存在諸多問題，如制度不統一、統籌層次低、覆蓋范圍小等。現行社會保障制度存在多重分割：包括城鄉分割，即城鄉二元社會保障制度分割；地區分割，即全國各省級、縣級統籌之間的分割；社會人群分割，即城鎮企業職工、機關事業單位職工、農民工、征地農民、農民之間的分割。這在當今中國經濟急劇轉型、社會急劇變遷的過程之中，嚴重地阻礙了中國社會人口流動，包括農民工進城務工、城市無業下崗人員和大學生就業及人才的跨地區流動、老年退休人員退休后的跨地區遷居，在一定程度上影響到我國經濟社會的健康運行。

我國目前的社會保障體系主要包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷與生育保險、最低生活保障制度以及社會福利等。從廣義上講，與這些相關的制度都可以稱為社會保障制度。社會保障制度事關全體國民的切身利益，是維護社會公平并促進協調發展的不可替代的重要制度安排。從社會轉型、社會發展的角度來看，如何逐步完善建立我國的社會保障制度，既有利于和諧社會的建設，又有利于人口流動，促進各區域經濟的發展與平衡，具有重大的現實意義。

二、文獻回顧

關于社會保障制度及其發展研究。目前國內外研究成果主要集中于將一國視為沒有區域差距的整體。集中于不同國家之間的比較研究。而對于一國內部各區域之間社會保障的差距及其相互關系研究，不少學者在研究區域經濟發展、社會保障時已經注意到該問題，但國內外有關這方面的系統研究成果還極少。

19世紀末20世紀初主導英國現代社會保險制度建立的新自由主義和費邊社會主義成為后來出臺的貝弗里奇報告的理論基礎，認為社會保險應該滿足全體居民不同的社會保險需求，即社會保險的普遍性原則。英國1906年和1946年開始的二次大規模社會保障立法，均是這種思想理論的直接實踐。在美國社會保險制度建立過程中扮演重要角色的羅斯福主義，一反美國保守主義傳統，提出了安全保障社會化理論。

在建立并完善中國社會保障制度方面，劉遵義(2003)認為，中國社會養老保障體系的總體目標是為中國全體城鎮居民建立一個由社會基本養老金和個人公積金賬戶兩部分組成的社會養老保障體系，該體系以社會養老保障為基本功能，同時兼具醫療保障、失業保障及住房、教育等其他輔助性功能，在此基礎上。再根據中國經濟的實際發展狀況及社會養老保障體系的實際運行情況，選擇合適的時機和方式，逐步將社會養老保障體系擴大到全社會(即覆蓋全部城鄉人口)。馬丁·費爾德斯坦(1999)認為，對于中國來說，核心點在于要朝著投資式的個人賬戶轉換。周小川(2000)認為，中國社會保障體系的模式選擇問題已經成為制約中國經濟改革與發展的重大問題，高效率的社會保障模式應該解決失業救濟及勞動力流動問題，在一定意義上可以說，當前的社會保障體系問題已經成為制約中國經濟改革與發展的重大問題。左學金(2001)側重討論了中國人口老齡化對社會養老保險的直接與間接影響，以及它所面臨的主要問題和政策選擇。

胡鞍鋼(2001)在研究我國基本養老保險水平如何與經濟發展水平相適應的問題時，關注到我國區域之間基本養老保險的差異問題。馮蘭瑞(2002)等在研究我國區域之間基本養老保險差異所帶來的影響時，認為我國各區域之間基本養老保險的巨大差異會導致統一的勞動力市場難以形成、基本養老保險的運行管理成本高昂等負面影響，認為首先應建立基本養老保險的省級統籌，然后過渡到全國統籌。

在中國社會人口流動方面，李建民(2002)認為，由于經濟改革進程的迅速推進與社會和政治領域中傳統制度變革的滯后，使中國的勞動力市場被多重分隔，特別是正規勞動力市場和從屬勞動力市場并存的格局給中國的勞動力需求與供給、乃至整個經濟增長都帶來深刻影響。蔡防、王德文(2003)認為，決定人口流動的主要因素是經濟發展水平和市場發育程度在地區之間的不平衡、城鄉二元分割的戶籍制度。因此，在制度性障礙層面上，他們較少地注意到社會保障制度對人口流動的影響。

迄今為止，鮮有學者系統研究中國社會保障制度的多重分割及對人口流動的影響問題。本文提出中國社會保障制度的多重分割概念，并嘗試探討中國社會保障制度的多重分割對人口流動的影響，以期逐步完善中國社會保障制度的設計，促進人口流動，促進各區域經濟協調發展，促進和諧社會的建設。

三、中國人口流動的特征、驅動因素及受阻的制度性因素

(一)中國社會轉型與變遷過程中的人口流動特征

1、從組成上看，目前我國流動人口主要以農村剩余勞動力、城鎮失業人口為主。

2、從數量上看，近幾年全國范圍內的流動人口數量大幅上升。1995年到2003年8年時間，全國流動人口數從5349萬增至1.4億，已經超過了全國人口總數的10％。2005年底全國人口中，流動人口為14735萬人，其中跨省流動人口4779萬人；與第五次全國人口普查相比，流動人口增加296萬人，跨省流動人口增加537萬人。

3、從流向上看。大多流動人口主要轉移到東部地區、大、中城市以及相對流動人口的原籍更發達的地區，其中長江三角洲、珠江三角洲和京、津、冀地區是流動人口聚集最多的地區。四川、安徽、湖南、江西、河南、湖北等六省、市流出人口占全國跨省流動人口的大多數，廣東、浙江、上海、江蘇、北京、福建等六省、市流入人口占全國總量的大多數。

(二)中國人口流動的主要驅動因素

1、城鄉收入差距：從農村到城市

從表1中可以看出，中國城鄉收入差距由1978年的2.57倍下降到1985年的1.86倍；進入90年代以來，隨著中國城市化進程的加快，城鄉收入差距持續擴大，到1999年上升到2.65倍；進入21世紀之后，城鄉收入差距逐步上升，到2005年上升到3.22倍，也即中國城鄉收入差距在3倍以上。

2000年我國人均GDP突破800美元，2003年突破1000美元。國際上人均GDP為800-1000美元的國家的城鄉人均收入差距約1.7倍，因此相比較之下，中國城鄉收入差距遠遠高于國際一般城鄉收入差距狀況，而且還呈上升趨勢。

2、地區收入差距：從中西部到東部

近年來，中國各地區收入差距越來越大。2004年中國31個城鎮地區和31個農村地區居民家庭人均年收入排序如表2所示：

從表2中可以看出，比較各地區城鎮居民家庭人均年收入，處于全國平均水平之上的地區(由高到低排序)是上海、北京、浙江、廣東、天津、福建、江蘇、山東等8個地區，最后五位地區(由高到低排序)是黑龍江、甘肅、貴州、青海、寧夏，其中最高地區上海與最低地區寧夏之比為2.31倍。

比較各地區農村居民家庭人均年收入，處于全國平均水平之上的地區(由高到低排序)是上海、北京、浙江、天津、江蘇、廣東、福建、山東、遼寧、河北、黑龍江、吉林等12個地區。最后五位地區(由高到低排序)是陜西、云南、西藏、甘肅、貴州，其中最高地區上海與最低地區貴州之比為4.10倍。

從上表中可以明顯地看出，中國地區之間居民收入差距的擴大特別反映在東部和中西部地區之間差距的擴大上。改革開放以來，中國各地區居民的收入都有較大幅度地增長，但東部地區居民收入增長最快，中部地區次之，西部地區最慢(張建紅，2006)。雖然西部大開發和中部崛起這兩大戰略啟動中西部地區經濟增長的作用開始顯現，但中西部地區農業的比重較大，工業的基礎比較薄弱，而東部資本技術密集型產業的附加值較高，基礎也很雄厚，因此短期內中西部與東部地區的產值差距還很難顯著縮小，區域間居民收入差距呈持續擴大之勢。2005年城鎮居民人均可支配收入最高省與最低省之比達到2.36，超過2004年的2.31倍；農村居民人均現金收入最高省與最低省之比接近8倍，大大超過了004年的4.1倍。各省城鎮人均可支配收入、農村人均現金收入的變異系數繼續擴大，區域間居民收入差距擴大的趨勢沒有得到有效控制。

總之，長期以來，中國城鄉差距與地區差距不斷擴大，這是導致中國大規模人口遷移與人口流動的主要驅動因素，從而使中國人口流動呈現出從農村到城市、從中西部到東部沿海地區等特征。

(三)中國人口流動受阻的制度性因素

1、戶籍制度

目前中國戶籍制度的改革正在加緊進行，2001年3月國務院批轉的公安部《關于推進小城鎮戶籍制度改革的意見》提出，全國縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮，所有在當地有合法固定住所、穩定的職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口；對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。

但是一些大城市、尤其是特大城市仍在設置一些與戶籍相關的政策“壁壘”，雖然戶籍制度不是限制農村勞動力進入小城鎮和中小城市的最主要障礙，但它仍然是進入大城市勞動力市場的一大障礙。在最近一輪的“十一五”規劃和城市規劃修編中，一些城市的人口控制逐步納入公共政策決策議程④。雖然戶籍制度對人口流動的阻礙作用正在逐步減弱，但長期以來形成的制度“慣性”仍難以打破，仍將在很長一段時間內阻礙人口流動。

2、現行社會保障制度

長期以來，我國城鄉社會保障出現巨大差別，社會保障因城鄉分割而存在懸殊差異，成為勞動力自由流動的制度性阻礙。

不僅如此，目前我國社會保障只有12個省市實現省級統籌，大部分還只是停留在縣級統籌層面上。這種社會保障的區域分割也阻礙了人口流動。

再者，中國社會保障制度的社會人群分割也阻礙著人口跨職業間的流動。有關中國社會保障制度的這三種分割及其對人口流動的影響分析詳見下文。

四、中國社會保障制度的多重分割

中國社會保障制度的多重分割是指該制度的城鄉分割、區域分割、社會人群分割。

(一)城鄉分割

中國社會保障制度的城鄉分割是指城鄉居民因身份不同而擁有不同的社會保障制度。享受不同的保障待遇。自1949年以來，中國形成了城鄉分割的二元社會保障體制：城市形成了以就業為中心的、較為完整的社會保障體系，包括城市社會養老保險制度、城市職工基本醫療保險、城市社會救助、社會福利服務體系和其他各種社會保障制度；而農村則形成了以家庭保障為主、集體保障為輔的較低層次的生活保障體系，農村社會保障制度是改革開放以來進展緩慢的領域，尤其隨著在90年代農村經濟的相對滑坡，以及大量農村勞動力外出打工，建立農村社會保障體系的工作進展緩慢。

無論在社會保障的項目上還是在保障的水平上，城市和農村的社會保障具有巨大的差異，中國的社會保障制度在城市和鄉村之間有一條明顯的鴻溝。

(二)區域分割

1997年7月國務院發布26號文件《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(以下簡稱《決定》)已經過去9年了，1998年要求整合統一制度的限期3年時間也已結束，但《決定》所要求的“四統一”(統一制度、統一標準、統一管理和統一調劑使用資金)、基本養老保險運行“七統一”(統一個人賬戶規模、記賬利率、繳費基數、繳費比例、養老金計發辦法、過渡辦法、并軌時間)。都還沒有在全國實現。

中國社會保障制度的區域分割是指中國各省、市、自治區甚至縣市各自形成各區域的社會保障制度。中國各地區的自然資源、天然環境各不相同，經濟基礎也不一樣，管理水平和人才條件也存在著一定差異，這些都決定著一個地區的經濟發展水平，進而也決定著一個地區的資金籌措能力。統籌層次決定動員社會保障資金的伸縮能力，從一個側面也能反映社會保障制度的完善程度。目前中國社會保險費的統籌層次很低，雖然國家也要求各地區盡快實現省級統籌，但大部分地區落實到地市級統籌，還存在不少的縣級統籌。目前中國有2000多個統籌單位把守著我國養老、醫療等主要社會保險體制，各單位之間政策不統一，從而形成了中國社會保障制度的區域分割。

從制度上來解釋，這是由于當前我國還沒有形成全國統一的社會保障制度，社會保障資金的統籌層次低，社會保險費的征繳和發放等各項具體措施規定還是由各地區根據本地區的經濟狀況、人口結構等因素來制定。從本質上看，這是發達地區保障發達地區，不發達地區保障不發達地區，富裕地區保障富裕地區，窮困地區保障窮困地區。

(三)社會人群分割

中國社會保障制度的社會人群分割是指不同的社會群體由于就業與否、就業所在的部門不同而帶來的不同身份的人員享有不同的社會保障制度。

1、城鎮企業職工、機關、事業單位職工

2005末全國參加城鎮基本養老保險人數為17487萬人，其中參保職工13120萬人，參保離退休人員4367萬人；企業參加基本養老保險人數為15716萬人，機關事業單位參加基本養老保險人數為1771萬人。雖然城鎮企業職工和機關事業單位職工同屬城市居民，不同于農村居民，但是城鎮企業職工的社會保障制度與機關、事業單位職工的社會保障制度也不盡相同。尤其在養老保障制度方面，如下表的比較：

2、農民

截止2005年10月底，中國共有2053個縣、4萬個鄉、70萬個行政村、320，7萬個自然村、9.29億農村人口。農村每年新增勞動力1300萬人，除部分轉移到城市外，每年至少有800萬人滯留在農村。目前農民社會保險的負擔方式主要有家庭養老、土地保障、集體養老、社會救濟、個人商業保險養老、最低生活保障制度和農保，有關制度詳見上文所述。2005年末全國參加農村養老保險人數為5442萬人，全年共有302萬農民領取了養老金，全年共支付養老金21億元，年末農村養老保險基金累計結存310億元。目前79.1％的農村人口沒有任何醫療保障，2005年每戶農村家庭年均醫藥費用為1516.8元，占農村家庭收入的比重(16.8％)大大高于城市(9.1％)和小城鎮(9.7％)家庭。

3、農民工

農民工是中國城鎮化、工業化的產物，是傳統戶籍制度與自由市場制度相結合的產物，在行業選擇上有比較自由的權力，可以到異地從事非農就業，但其政治屬性仍是農民。據勞動和社會保障部調查，2005年5月。中國農村勞動力外出務工的規模為1.2億，農民工現已經在規模上成為我國產業工人的一支主力軍。有關專家估計，如果不發生大的政策變化，農民工的數量仍會以每年500萬人左右的規模持續增加。農民工為中國的工業建設、城鎮化建設、基礎設施建設做出了巨大的貢獻，但由于戶籍制度、就業環境，由于一些地方政府擔心實行農民工社會保障影響招商，一些企業不愿由此提高成本等原因，農民工的社會保障覆蓋面很低。據農業部2005年的調查，已經參加工傷保險的農民工僅占總數的12.9％，參加城鎮職工基本醫療保險的僅占10.0％，參加城鎮職工基本養老保險的僅占13.8％，絕大多數農民工沒有養老保險、醫療保險。

近年來。東南沿海各地開始重視農民工的社會保障制度，并做了一些有益的探索。

4、征地農民 征地農民也稱之為失地農民。失地農民主要集中在沿海和發達地區，目前上海市失地農民的總數已超過百萬；北京市失地農民累計達33萬人。許多專家估計，如果考慮違法占用耕地，目前中國失地或部分失地農民的數量可能高達4000萬至5000萬人。 目前對失地農民的安置有貨幣安置、就業安置、住房安置、劃地安置、社會保障等多種形式，但主要是貨幣安置。但貨幣化安置只能解決其近憂，卻難到解決其遠慮，因為在實行貨幣化安置后，失地農民自行解決養老、醫療、失業等社會保障。因此，從總體上看，失地農民社會保障覆蓋面小，保障水平低。

五、中國社會保障制度的多重分割對人口流動的影響

(一)中國社會保障制度的城鄉分割阻礙人口跨城鄉間的流動

中國城鄉社會保障制度在具體保障模式上存在著明顯的差異，尤其在社會保險的差距更大。從制度上講，中國社會保障制度的城鄉分割本身的制度安排在城市和鄉村之間設置了一條明顯的鴻溝，從而構成了人口跨城鄉流動的阻礙。正是由于這種制度層面上的原因，才導致中國城鄉社會保障制度在保障水平上存在著明顯的差距。據有關統計資料，1999年到2003年，農村社會保障支出占GDP的比重每年保持在0.1％左右，而城市社會保障支出卻一直穩定在7.3％的水平上，占國家總人口20％的城市人均享受的社會保障費約是占總人口80％的農村人均的100多倍，兩者差距大大超過了世界上任何一個國家。

因此，中國社會保障制度的城鄉分割在財富再分配層面上加劇了城鄉經濟的不平等，加劇了城鄉差距，從程度上講，這又是促進人口跨城鄉流動的驅動因素。然而，制度是因，程度是果，要想促進人口跨城鄉流動，勢必要打破這種城鄉分割的制度因素。

1、中國社會保障制度的區域分割阻礙人口跨區域間的流動

從制度上講，中國社會保障制度的區域分割本身的制度安排就導致中國勞動力市場的分割，阻礙人口跨區域間的流動。例如，“地方統籌、地方管理”的基本養老保險制度下的區域分割現狀。不僅使各區域基本養老保險制度獨立運行、互不銜接，為區域之間的制度銜接整合設置了諸多障礙，使勞動者跨區域變換工作單位時難以接轉養老保險繳費關系，使個人賬戶的跨區域轉移成為一個難以操作的難點。

中國社會保障制度的區域分割導致各區域的負擔不公平，加劇了地區差距，從程度上講，這又是促進人口跨區域流動的驅動因素，當然各區域經濟發展水平不同是主要驅動因素。然而制度是因，程度是果，要想促進人口跨區域流動，勢必要打破這種區域分割的制度因素。

2、中國社會保障制度的社會人群分割阻礙人口跨職業間的流動

從制度上講，由于不同社會人群擁有不同的社會保障制度，管理部門太多，政策差異太大，影響部分人員參加社會保障的積極性，影響了勞動力的跨職業的自由流動，因此，中國社會保障制度的社會人群分割本身的制度安排就阻礙了人口的跨職業間的流動。中國社會保障制度的社會人群分割，擴大了中國區域間的社會保障水平差距，使各區域之間的政府、企業、個人的負擔極不公平，加劇了社會人群之間的貧富差距。降低中國目前超過國際公認警戒線的基尼系數，縮小貧富差距，建立和諧社會，建立全國統一的勞動力市場。也勢必要打破這種社會人群分割的制度因素。

總之，中國社會保障的城鄉分割、區域分割、社會人群分割構成了中國人口流動的桎梏，在構建和諧社會縮小城鄉差距、地區差距、社會人群貧富差距的背景下，為了有效地促進人口跨城鄉、跨區域、跨職業間的流動，促進各區域經濟協調發展與平衡，就必須打破人口流動受阻的這種制度多重分割的局面。

六、政策建議

經過20年左右的改革和發展，中國需要在新的市場經濟制度基礎上建立比較完整的新的社會保障制度體系，其目標、原則、福利水平和制度體系等都需要經歷根本性轉型，中國社會保障制度改革的基本目標一是要適應新的市場經濟制度；二是要降低社會保障對經濟發展的負面影響，提高經濟運行的活力，以增大經濟的國際競爭力；三是要保障基本的民生，解決重大社會問題，以維護社會穩定。在社會再分配層面上，打破中國社會保障制度的城鄉分割、區域分割、社會人群分割，建立基本保障全國統籌的、廣覆蓋、低水平、多層次的社會保障制度。

1、打破中國社會保障制度的區域分割，建立基本保障全國統籌的社會保障制度，提高統籌互濟水平。從政策制定到資金統籌，不能由各省、自治區、直轄市自己操作，更不能再下放到地市或縣市操作。社會保障制度實行全國統籌的前提和基礎是社會保障資金在全國的統收統支，不能各地基礎保障實行自收自支。要實現基礎養老等保障的統收統支，應該建立一個強制性的、主要靠稅收維持的再分配系統。首先，必須建立并不斷完善全國社會保障公共賬戶，社會保障公共賬戶是國家設立的屬于全體國民并用于或可能用于全體國民的社會保障資金賬戶。其次，公共賬戶的資金來源要主要以稅收作保證。

2、打破中國社會保障制度的城鄉分割、社會人群分割，建立廣覆蓋的社會保障制度

根據社會保障社會保險大數法則，參加保險的人數越多，覆蓋面越大，互濟功能就越大，抗御風險的能力就越強。我國是一個人口大國，為了更好地發揮社會互濟功能，就必須建立廣覆蓋的社會保障制度，在實行全國統籌的基礎上，覆蓋社會的所有勞動者，不僅包括城市職工，而且包括城市下崗職工和失業者、進城農民工、征地農民、幾億農民；對于每一個勞動者，都應該享受包括工傷、醫療、生育、失業和養老等在內的各項基本保險；而且除以就業人口為保障對象的社會保險外，再比如最低生活保障制度。就應覆蓋全社會所有成員。這是我國社會保障制度建設的長期奮斗目標，也是實現社會保障制度公平性的必然要求。

3、建立低水平的社會保障制度

從發達國家社會保障制度執行的效果來看。它在為低收入者提供生活保障、維持社會的穩定以及縮小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社會保障制度過于完善且保障標準較高，也帶來一些負面的問題，導致社會和經濟效率的損失，國家財政負擔過重。我國目前還是發展中國家，人均GDP僅1000美元，現階段我國只能建立與社會生產力水平相適應的低水平的社會保障制度。

4、建立多層次的社會保障制度

從中國社會保障制度的多重分割過渡到多層次的社會保障制度。這包括保基本的全國社會統籌層次；實行個人積累制的個人賬戶層次；實行企業補充積累制的企業補充層次；以及個人商業保險層次。

責任編輯 王可俠