城市化進程中失地農民利益保障問題

摘要：隨著城市化進程的加快，大量農用土地被不斷征用，農民因失地而引起的利益受損問題日益嚴重。能否有效保障失地農民的利益、妥善解決失地農民的生產生活問題，是推進社會主義新農村建設和構建社會主義和諧社會必須面對的重大現實問題。本文分析了失地農民利益受損的主要表現及其原因，并對失地農民利益保障問題提出了對策建議。

關鍵詞：城市化；失地農民；利益保障

中圖分類號：C913.7；DF45 文獻標識碼：A

城市化是人類文明進步的重要標志，是我國經濟和社會發展的客觀要求。但是，隨著我國城市化水平的迅速提高和基礎設施建設的拓展，相應的征地越來越頻繁，使大量農民成為“失地農民”。農民失去了土地后，在得不到足夠的征地補償安置費，也沒有養老、失業保險，就業十分困難的情況下，其利益事實上受到了損害。在我國這樣一個“三農”問題特別突出的大國。失地農民利益受損已經成為一個困擾經濟社會發展與穩定的重大問題。這個問題的解決直接關系到社會主義新農村建設與和諧社會的構建。

一、失地農民利益受損的主要表現

1、征地補償費過低，造成了生活保障的缺失。當前，我國農用地征用主要采取國家一次性現金補償方式。按照現行法律，國家對失地農民的補償費用包括：土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。《土地法》第47條規定，“補償費為征用前三年平均年產值的六至十倍，安置補助費按需要安置的農業人口計算。每人補助的標準是前三年平均年產值的四至六倍”，“地上附著物和青苗的補償”由各省市區決定。除此以外，相關法律對補償標準還規定了“不超過年平均產值的三十倍”的最高上限，但是征地單位考慮到經濟利益，很少按上限標準去執行。此外，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》，土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸附著物及青苗的所有者所有；征用土地的安置費必須專款專用，不得挪作他用。很明顯，失地農民個人能得到的補償費只是地上附著物和青苗補償費，只占全部補償費的一小部分。從我國目前征地的實際情況來看，補償額度大約每畝2-3萬元，然后經過鄉、鎮提留，村社集體留存，剩余部分再按一定方式分配給農民。據調查，我國大城市邊緣區土地征用補償費每畝人均大約2萬元左右。中等城市人均1.2萬元左右，小城市僅1萬元左右。中小城市邊緣區人均征地補償費僅為大城市的60％和50％。由此可見，無論大中城市還是小城市邊緣區，失地農民得到的現金補償都明顯過低，造成了生活保障的缺失。

2、制度不完善，造成了社會保障的缺失。在目前我國的二元城鄉經濟結構中，農村社會保障制度普遍尚未建立，失地農民失去土地保障后未獲得同城里人一樣的“國民待遇”。農民雖然失去了土地，卻扔不掉披在身上的“農”字，因為這個“農”字，他們享受不到城市居民的最低生活保障，作為農村剩余勞動力不具有失業人員的資格，成為“國家、集體、社會”三不管的邊緣群體。二是養老無依靠。千百年來，土地是農民賴以生存的生活來源，也是他們養老的依靠。就目前農村的實際情況看。農民主要是依靠子女養老。農民老了以后。他們仍然有一份土地，子女可以通過耕種父母的土地獲得收入來贍養父母。由于多數失地農民在就業、收入等方面的不穩定性，子女養老也變得艱難了。因此，對于年齡稍大一些的農民來說，失地后的養老保障就成了他們一塊很大的心病。三是就醫狀況讓人擔憂。由于條件限制，很多農民處于亞健康狀態，他們對疾病的態度是小病拖，大病抗。誰都渴望健康，可農民無力支付高昂的醫療費用，是問題的癥結所在。失地以后，農民的經濟更為緊張，不敢進醫院，不敢找醫生。四是子女入學難。失地農民的子女因為沒有城市戶口，入學要交議價費、借讀費，將經濟困難的農家子弟擋在門外，給失地農民造成極大的精神和經濟壓力。

3、安置渠道受限，造成了就業的缺失。失地的農民失去土地后，應該從農民轉變為市民，但卻面臨重重困難。他們的就業渠道目前主要有：一是招工安置。即地方政府和用地單位安排失地農民就業。在現有的用人制度下，失地農民就業只是臨時的，隨時都有可能失業。二是外出打工。農民失地以后，背井離鄉到外地打工。由于多數失地農民沒有技術特長，沒有年齡優勢，很難找到合適的工作；即使找到工作，也是既費力收入又低的短工。從社會環境來講，我國的工業化、城市化水平低，雖然二、三產業已有較大發展，但仍無法接納眾多失地農民。三是個體創業。部分失地農民有經營頭腦，利用征地補償費做生意，進行自主創業。但自主創業不但要有市場，還要有經營頭腦，所以靠這種就業方式就業的失地農民為數很有限。總體來說，失地農民就業艱難，尤其是失地的中老年農民就業更難。

二、失地農民利益受損的原因分析

1、“政府尋租”是失地農民利益受損的關鍵原因。與失地農民利益受損形成鮮明對照的，是一些地方政府利用現行征地制度的不足和掌管的征地主動權大肆“尋租”，收益不斷膨脹。這是當前地方政府熱衷于征用土地的動力所在，也是失地農利益受損的關鍵原因。“政府尋租”主要表現為：一是獲取土地利差。進入20世紀90年代以后，經營性的用地項目實行市場化運作。土地有償使用費總額的30％上繳中央財政，70％留給地方人民政府，地方政府可以通過出讓國有土地收取土地出讓金。但征地辦法未改變，無論公益性用地還是經營性用地，仍沿用強制性征地。各級地方政府依靠行政力量以低微的征地價格獲得集體土地并轉化為國家所有，然后按土地的市場價格出讓土地使用權，增值達數倍、數十倍甚至數百倍，形成價格上的巨大差距。一些市、縣僅土地出讓金就占財政收入的40％，有的甚至高達60％。據國土資源部統計，地方政府土地出讓金每年平均達450億元以上，而同期征地補償費只有91億元。二是增加稅費收入。在土地征用與出讓的過程中，地方政府和相關職能部門通過征收建設用地有償使用費、征地管理費、耕地占用費、用途變更費等名目繁多的稅費來增加地方財政收入和可支配的預算外資金，不斷積累政績，這客觀上形成了“土地征占越多，政府利益越大，部門福利越好”的機制。可見。利益誘導是造成一些地方政府違法圈占耕地、低進高出、以地牟利的主要動力。

2、現行土地征用管理制度失范是失地農民利益受損的制度原因。現在的土地征用過程，大量存在著征地范圍亂、征地程序不完善、征地補償方式不合理以及被征地農民安置難等問題。一是征收范圍的界定不夠明確。我國《憲法》第10條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用，并給予補償”。可見，征收土地的前提是為了“公共利益”的需要。我國的《土地管理法》規定：“凡國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業等都可征收集體土地”。但由于對“公共利益”的解釋不夠明確，使得為“公共利益”進行的土地征收與商業目的的土地征用混雜在一起。幾乎所有城市建設用地都通過征收的方式取得，造成征地范圍過寬過濫的現象。二是征用程序不夠完善。我國的土地管理部門很多沒有設立專門裁決土地征用爭議以及糾正土地征用雙方行為的監督執行機構，征用土地補償費的收支狀況往往沒有公開公布接受監督。三是征地補償方式不合理。目前征地補償標準是按征用地的原用途以及征用土地的產值倍數計算的補償方式，沒有從土地本身的價值去考慮對權益的補償，也沒有考慮到對農民的承包經營權的補償，而且這種補償對產業結構調整中的土地產值也很難按實計算。四是對失地農民的安置方式較為簡單，缺乏從體制上、機制上根本解決農民后顧之憂的舉措。其中社會保障體系的滯后成為解決失地農民生產生活問題的一大制約因素。

3、社會保障權益的不充分性是失地農民利益受損的社會原因。農民失地后，由于政府的社會保障制度和就業制度等公共物品嚴重短缺，導致不少農民失地失業，危及基本生計。在城鄉分割的二元制度下，土地是國家賦予農民社會保障的載體，然而在城市化進程中由于征地補償偏低以及面向失地農民的社會保障體系的缺失，導致失地農民既喪失了擁有土地所帶來的社會保障權利，又無法享受與城市居民同等的社會保障權利，出現“上班無崗，種田無地，低保無份”的情況。對失地農民的就業安置基本上采取自謀職業與推薦就業相結合的辦法。自謀職業中多以打短工、開小店、辦小廠為主，這些職業隨著城市管理加強和經濟結構提升隨時存在被淘汰取締的危險。且很多失地農民文化水平較低、參與市場競爭能力較差、務工經商的機會較少。失地農民中由政府推薦與用地單位安置就業的人員，由于市場競爭和自身素質的問題，在工作崗位的競爭上常常處于弱勢，很可能成為單位裁員的首選，或者因適應不了工作環境而再次失業。

4、村級基層組織代理人的缺位和土地管理部門監管乏力是失地農民利益受損的重要原因。村級基層組織和土地管理部門作為維護農民土地利益的兩個直接的組織，由于在行使權力的過程中受到體制、機制和自身利益的影響，出現村級基層組織代理人缺位和土地管理部門監管乏力的問題，因而難以發揮應有的作用，甚至自身也參與了對失地農民利益的瓜分。

從理論上講，有效的農村基層組織——村民自治制度能夠為村民提供受中央政策和法律保護的機制。它是保障失地農民利益的最后一道關口。但在現實的征地過程中，農戶大多數是不參與征地補償談判的。有權參與談判的實際上是村干部。在現有體制下，一方面村干部受到來自鄉鎮一級黨委、政府的強力干預和控制，在涉及失地農民重大利益問題時難以真正代表“村農民集體”行使土地所有權職能，而是要貫徹執行鄉鎮領導意圖：另一方面村干部出于自身利益的考慮，在談判過程中以農戶的經濟利益為個人謀求不正當的私利。土地征用過程中失地農民和公眾參與程度不高。缺乏透明度。在征地程序上。農民作為所有者完全處于被動地位，從土地征用的認定到補償費的確定、分配和勞動力的安置等，都是政府和有關部門說了算，農民無法以獨立權利主體的地位參與到征用協商談判中來。

國土資源部門也難以有效發揮保護失地農民利益的職責。在現行土地管理體制下，城鄉土地由政府統一管理，國土資源部門具體承擔管理職能。由于土地出讓金是不少地方政府財政的重要來源，也是最容易得到的一筆財源。為此，很多地方政府在土地征用上大做文章，有的往往把一個用地多的大項目拆成若干個本級政府審批權限內的小項目，有的不惜突破本級政府的土地審批權限，搞搭車征地，超批多征。這樣的事情，往往是政府主要領導拍板決定的，國土資源部門僅僅是政府的組成部分之一，當然只能是積極為實現主要領導的決策意圖而努力。更有甚者，一些地方的高校、稅務、糧食等部門也存在著違法征地的行為，由于這種行為往往有政府主要領導的支持，國土資源部門也無可奈何。

三、城市化進程中失地農民利益保障的對策建議

1、全面完善征地補償分配條例，提高補償標準，規范分配行為。借鑒國外經驗，我們認為，失地農民應有參與征地各個環節的知情權，并享有發言權和協商權。當被征地農民對征地價格不滿時，可以提出異議、申請仲裁，甚至向法院提出訴訟，以維護自己的權利。在我國，農民作為集體土地的承包經營者，享有土地承包經營權。因此，在征地中，必須維護農民參與征地各項事務的權利，包括在征地調查、征地補償費的協商及分配，勞動力安置以及在監督用地單位使用農地過程中行使他們的權利。要進一步明確征地補償安置費的分配管理，禁止鄉鎮政府截流農民集體土地征用補償，明確規定村級集體經濟組織對征地補償安置費的使用途徑、支付時間、發放對象和方式等，建立公開、公正、公平和透明的分配管理體系。建立征地補償收支兩條線和財政專戶的監管機制，避免以往征地款被侵占、挪用和私分現象的發生；成立失地農民代表和社會專業人士組成的管理監督機構，細化資金的管理工作，定期公布資金的收支狀況，對資金運作加強監督管理，定期評估，特別是要加強對主要運營人員的監管工作。將土地補償費中的大部分直接發給失地農民，使失地農民能夠獲得大部分的土地補償費；征地補償中專款專用的安置補助費應該成為農民再就業的重要物質基礎，一部分用來承擔失地農民的培訓費用，一部分向擁有一技之長的失地農民提供創業啟動基金。

2、以保障農民權益為核心，改革征地制度。保護失地農民利益，必須從改革完善土地征用制度入手。一是使集體所有的土地在法律上取得與國有土地平等的產權地位。集體的土地必須轉化為國有，才可以進入土地市場，用于非農業用途。就現行的法律而言，農村集體土地所有權是不完全的，是模糊的。必須完善有關法律。確保農村集體土地所有權的完整性以及與國有土地產權的平等性。二是保證國家為了公共利益的需要才動用征地權。在世界上絕大多數國家和地區，工商業等營利性用地只能通過購買獲得，土地出售的價格和相關賠償也必須經雙方當事人協商達成，政府不能利用強制力去為營利性企業取得土地。目前我國普遍存在著土地征用權濫用的現象。當務之急必須制定相關的制度措施，嚴格限制各級政府的強制性征地。對征地目的和范圍也要有嚴格的界定。三是對農民給予公平的補償。為了切實保護農民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。給被征地農民的補償，應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。四是完善征地程序，保證在征地過程中農民有充分的知情權和參與權。政府在提出用地申請時，要進行公告，并就補償問題與土地權利人進行協商。征地必須規范透明，讓被征地農民參與征地過程，以保證他們對土地的使用權、收益權等得到充分尊重，利益得到有效保障。此外，還可探索建立專門的土地法庭，公正仲裁征地糾紛。

3、建立統一的社會保障體系。當失地農民失去土地以后，就已經和城市居民沒有本質的區別了，他們同樣要承受市場經濟下存在的巨大風險。因此，必須為失地農民建立相應的社會保障體系。一是建立失地農民的最低生活保障。從理論上講，最低生活保障覆蓋的范圍應是一個國家的全體公民。但實際中，由于經濟支持力度的不同，目前尚不能在全國所有農村都建立相同標準的低保制度，因此，各地應根據當地的情況。探索建立農村最低生活保障制度。最低生活保障的標準應從維持基本生活的物質需要、當地人均國民生產總值和人均純收入、地方財政和鄉鎮集體的承受能力等多方面來考慮。而且還應根據當地經濟社會發展水平適時調整。二是建立和完善失地農民的養老保險制度。建立失地養老保險制度，可以讓失地農民從根本上解決對養老問題的擔憂，將對社會穩定和促進失地農民自身的“可持續生計”起到積極的作用。養老資金的籌集，可采取政府、村集體、個人三方共同承擔的方式。政府承擔部分可在每年度財政或從土地使用權出讓金中按比例列支；村集體承擔部分可從土地補償費中開支：個人承擔部分可從安置補助費中列支。同時，借鑒城鎮職工基本養老保險制度，實行統帳結合的模式，政府負擔部分和村集體繳納資金的一部分，用作養老保險基金，建立養老保險的統籌帳戶；以村集體負擔的部分資金和個人從安置補助費中列支的資金建立個人帳戶。根據權利與義務對等的原則。結合城鎮職工養老保險制度經驗，采取個人繳費的方法來充實個人養老帳戶，繳費水平可以較低，但應有一個下限，鼓勵多繳。失地農民的養老保險待遇與繳費多少直接掛鉤，并且不應低于當地最低生活保障水平。三是建立多元化的醫療保障制度。由于我國絕大多數農村經濟發展水平不高，還不具備把所有失地農民的醫療保障均納入社會醫療保險制度的條件。因此。應根據當地情況為失地農民建立相應的社會醫療救助制度，即政府與民間結合，強化多元投入機制，引導社區經濟、企業、慈善機構及個人等方面的捐助，來充實失地農民醫療救助基金。有條件的地方可建立新型合作醫療保障制度。——傳統的合作醫療無論從運行、管理到激勵機制均有不足之處，其中籌資機制不暢是不能持久的重要原因之一。要克服傳統制度的弊病，就要嚴格遵從保險的基本原理，加強失地農民的共濟意識和風險意識。政府在推行合作醫療制度時必須向失地農民灌輸正確的保險觀念，同時要規范合作醫療的籌資、運作、監管、激勵等機制，確保資金的正常運行和合理使用。

4、各級政府應大力探索各種就業安置方式。拓寬農民就業門路。從長遠來說，城市化對失地農民應該是機會遠遠大于挑戰；特別在就業上，城市化與工業化能為農民創造更多的就業機會。但目前由于農民離開長期依存的土地，許多人從心理、觀念、行為等方面會表現出嚴重的不適應，各級政府應多形式、多渠道地解決失地農民就業。一要鼓勵征地單位解決安置失地農民。在80年代末90年代初，許多地方強制實行“誰征地，誰安置”；而在市場經濟條件下強制安置絕對行不通。所以，只能強調在同等條件下優先考慮安排失地農民，特別是失地農民稍作培訓可以勝任的崗位必須安排農民工，不得隨意辭退。二要建立專門的失地農民就業保障金。基金可從土地出讓金中留取一定比例，加上財政拔款，建立專門就業帳戶用于專門支出，如用于失地農民技術培訓和職業教育，有償扶持失地農民集體從業、個體經營，適當獎勵安排失地農民就業工作突出的單位和個人等。三要加強對農民技術培訓和職業教育，這是提高農民就業率的重要部分。也是提高農民競爭力的主要手段。政府應按照當地農民不同特點、不同學歷進行培訓，與當地經濟發展相適應、以市場為導向按需培訓，強調應用性與實踐性，提高農民就業能力。應把失地農民就業培訓作為政府工作的重要議題。四是鼓勵農民自謀職業，鼓勵農民通過發展第二、三產業。通過自己創業來推動就業。政府應給失地農民提供更多的優惠，及時把信息反饋給農民，在工商、城建、土地、場所等方面給失地農民提供更多優惠。五要建立以市、縣兩級勞動力市場為中心，以街道、鄉鎮勞動力管理服務站為網點的就業服務網絡。打破城鄉“藩籬”和所有制界限，取消對土地被征用勞動力在城鎮就業的種種不合理限制，變“戶籍門檻”為“素質門檻”。

責任編輯 顧 錦