基本法模式：我國環境立法的理性選擇

摘要：環境立法模式有單行法模式、基本法模式、整合法模式和法典模式四種類型。由于歷史傳統和法律文化的不同，英美法系國家一般采用單行法模式和整合法模式，而大陸法系國家則大都采用基本法模式和法典模式。各種立法模式各有所長，也有不同的適用條件。我國立法傳統以及當前的客觀現實。決定了我國環境立法應采基本法模式，修改后的《環境保護法》應成為我國的環境基本法。

關鍵詞：環境立法；立法體系；立法模式；基本法

中圖分類號：DF469 文獻標識碼：A

經過20余年的發展，我國環境立法取得了令人矚目的巨大成就。但是，在我國環境立法體系中，各項法律法規之間重疊、交叉、沖突等現象十分嚴重。環境立法體系的重構，要求對已不合時宜的《環境保護法》進行修改，我國已將《環境保障法》的修改列入“十一五”全國環境保護法規建設規劃。因此，比較和分析典型國家環境立法及其立法模式，根據《環境保護法》在我國環境立法體系中的地位與作用，確定《環境保護法》的修改模式，確立我國環境立法模式，對于完善我國的環境立法體系具有重要的理論與實踐意義。

一、典型國家環境立法概覽

(一)美國在20世紀40年代以前，美國面臨的環境問題主要是經濟發展過程中的自然資源破壞問題。為了保證自然資源的可持續利用，頒布了許多保護自然資源的單行法。20世紀40年代以后，美國經濟持續高速發展，環境污染問題亦日益突出，先后在多諾拉、洛杉磯等市爆發了多起污染事件，環境保護成為公眾輿論的中心話題。在環境保護運動的推動下，美國一方面通過對傳統普通法、行政法、憲法等法進行改造，使其適應環境保護的需要，另一方面，又制定了《國家環境政策法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》等法律法規。由于認識到環境污染和生態破壞之間的內在聯系，美國國會又進一步加強了自然資源保護方面的立法，制訂了《海岸帶管理法》、《瀕危物種法》等一系列關于自然資源保護的聯邦法規。

(二)日本第二次世界大戰后。日本經濟的畸形發展導致震驚世界的公害事件頻頻發生。面對日趨嚴重的環境危機，日本于1967年頒布了《公害對策法》。1970年召開了“公害國會”，一次會議就制定和修改了《大氣污染防治法》等14部環境保護法律。1971年又制定了《自然環境保全法》等重要法律。在1992年召開的聯合國環境與發展大會的推動下，日本于1993年又頒布了《環境基本法》。隨著《環境基本法》的實施，《公害對策法》即告廢止，《自然環境保全法》等有關法律進行適當調整。至此，以《環境基本法》為中心的現代意義上的日本環境法體系已經形成。

(三)加拿大加拿大的環境立法始于上世紀60年代末期。在70年代先后頒布了《機動車安全法》、《水法》、《船舶法》、《清潔大氣法》等大量的單行法律法規之后，80年代加拿大聯邦政府在《環境污染物法》、《大氣質量法》、《水法》、《海洋傾廢法》和《環境法》等5部早期環境法規基礎上，于1988年頒布了一部較全面的綜合性的加拿大《環境保護法》。①1999年對《環境保護法》進行了修訂。從立法的目的及內容來看，加拿大《環境保護法》主要是一部污染防治法。盡管《環境保護法》涵蓋了污染防治法的相當大部分的內容，但它根本沒有實現環境法，甚至污染防治法的諸法合一的任務。在《環境保護法》之外，還存在著《漁業法》、《國家公園法》、《瀕危物種法》等環境保護單行法。

(四)法國到目前，法國是世界上為數不多的頒布了環境法典的國家。20世紀50年代以后，法國先后制定了大量的環境保護單行法。為了使環境保護法體系化，法國從90年代初開始編撰法國歷史上第一部環境法典。1998年5月《環境法典》正式頒布。它是法國多年來環境保護法律法規的集大成之作。涵蓋了所有的環境保護領域，也重申了法國所有重要的環境管理制度。這一工程浩大的環境法典編纂工作的完成，雖未將所有的單行法囊括其中。但表明法國環境立法已基本穩定，環境法制建設步入了較為完善的階段。

二、環境立法模式的學理分類

關于環境立法模式，在學界尚未形成統一的分類方法。有學者把環境立法分為四種模式：“單行法、基本法、整合法和統一法”；有學者則將之分為“基本法、整合法、復合法、法典”四種模式@；也有學者將之劃分為“基本法一單行法、法典式、框架式”三種形態等等。@由于沒有對如何區分這些模式予以說明，所以，在學術研究中，經常出現“用同一概念來表示不同的模式，用不同的概念表示同一模式”的混亂局面。因此，在分析環境立法模式前，有必要對環境立法模式的類型予以區分和界定。筆者認為，根據環境立法整合程度和整合方法的不同，環境立法可以分為“單行法、基本法、整合法、法典”四種模式。

(一)單行法模式。單行法是指針對特定環境要素和自然資源保護而頒布的專門環境立法。在單行法模式下，各單行法適用范圍各異，但效力相同。除各類單行法，沒有規定多個環境要素或自然資源保護的綜合性環境立法，也沒有協調各單行法之間關系的專項法律存在。

從環境法的歷史發展來看，在環境立法初期，各國均采用單行法模式。但是，從單行法的內容、結構上來看，兩大法系還是存在著明顯差異的。隨著環境法的發展，大陸法系國家已逐漸轉采其他立法模式，但仍有一些英美法系國家，如美國、新加坡等采用單行法模式。

(二)基本法模式。環境基本法，是指在一國環境立法體系內，由國家立法機關制定的，對環境法基本原則、基本制度、基本體制以及體系內的協調等內容作總括性規定的法律文件。基本法的作用在于“明示環境保護制度、政策之相關基本方針，揭示環境保護個別法制、措施之基本方向與共通性質，導引具體制度、政策與環境保護相關法令之制(訂)定，以落實實施達成環境保護之總目標”。基本法模式的特征是“先驗性，理想型全型造法，由尖頂而向下發展，由母法而子法。”世界上有很多國家環境立法采用基本法模式，如日本、俄羅斯、韓國等。

(三)整合法模式。整合法是指在一定的社會條件下，根據特定的立法目的和立法政策，將那些性質上相同或相似的二個以上的單行法，進行增加、刪除、修改、合并而重編章節后，整合為某一部調整范圍更為廣泛的具有一定綜合性的法律文件。

性質相同或相似的單行法，整合為一部綜合性立法，有助于局部地解決單行法體系內部協調的問題。整合法與其他單行法相比，地位平等，但調整的對象與內容有所不同。由于整合法的調整范圍廣泛，所以，它們一般在立法體系中占據重要地位，是立法體系的重要組成部分。加拿大、新西蘭、英國等國環境立法均采用整合法模式。

(四)法典模式。法典是“一套內容十分完整，具有嚴格的邏輯順序并且用語精確的綜合性法律規定的總和：(1)法典必須使用嚴格一致的術語，結構嚴謹，各部分內容之間不能有沖突矛盾之處；(2)應該對一切有可能發生的案件都做出明確規定，內容應十分完整以至于無需用注釋或判例的形式加以補充。這樣在適用法律時就不會存在爭議。”法典具有權威性、統一性、系統性和內容完整、結構清晰、邏輯嚴密等特征。法典一經頒布，就代替了以前所有的同類法律規范，它意味著法律發展的一個新開端。但是，我們也必須注意到，20世紀以來，社會生活和經濟發展的多樣性、復雜性和快速變動性與法典形式的單一性、概括性和穩定性形成一定程度的沖突，現代立法者已無法通過對法典的頻繁修改來應對，而是更加務實地在法典外頒布一些單行法來彌補其不足。

除法國環境立法采用法典模式外，瑞典也于1999年頒布實施的《環境法典》，替代了15個原先頒布的主要的環境法律，它調整的范同涉及污染防治和自然保護各個環保領域。德國《環境法典》雖然尚未頒布，已于1992年和1997年分別提出了“教授草案”和“獨立委員會草案”兩個環境法典草案。預示著德國環境立法正朝著法典化方向發展。

三、規律、差異與成因：兩大法系環境立法模式比較

(一)兩大法系環境立法模式之異同

縱觀世界各國的環境立法，可以發現，成文法已成為一個主要的法律淵源。而且，在這四種環境立法模式中，大陸法系國家現多采基本法模式或法典模式，而英美法系國家則一般采用單行法或整合法模式。

大陸法系國家環境立法把環境法看成一個相對獨立的法律部門，強調環境立法的系統性、整體性、結構性、邏輯性。在這一法律部門內，一般以一些抽象、概括的原則為起點。逐步走向具體、特殊。對于基本法模式而言，抽象、概括的原則和制度規定于環境基本法中，具體、特殊的制度規定于由環境基本法統領的各單行法中。對于法典模式而言，抽象、概括的原則規定于總則中，具體、特殊的制度規定于分則中，組成該法律部門的各項立法文件，按一定的層次、結構和邏輯關系排列，呈現出較強的系統性。從內容上看，環境基本法與環境法典的總則幾乎相同，各環境單行法則與環境法典的分則頗為相似。它們的不同之處在于：法典模式將環境法這一法律部門內的絕大部分法律規范都包容于一部立法文件中；而基本法模式則將之包容于由一個基本法和眾多單行法構成的立法體系中。法典模式較基本法模式體現出更強的系統性、整體性、結構性和邏輯性等。在某種意義上，基本法模式也許可以被視為法典模式的過渡模式。

英美法系國家的環境立法模式也具有一些共同特點：(1)每部立法文件都具有相同的法律地位。單行法模式中的各單行法，以及整合法模式中的整合法與單行法、單行法與單行法之間效力等級相同。當上述立法出現沖突、矛盾時，往往由法官在特定的案件中通過判例予以解釋、補充或裁決。(2)不注重架構一個能涵蓋所有環境保護領域、并由抽象性原則和理念統領的具有很強內在邏輯性的環境法體系，在立法文件中一般不對環境法的基本原則、基本權利與義務、基本制度等作抽象概括。(3)司法判例是重要的法律淵源。兩者的區別在于，整合法模式中存在著一部調整范圍較為廣泛的綜合性環境立法文件。并構成了該國環境立法體系的主要組成部分。而單行法模式中沒有此類綜合性較強的整合法。

(二)兩大法系環境立法模式異同之成因分析

分析兩大法系環境立法模式之異同，必須考察其的哲學根源：普通法法系的形成，與“經驗主義”哲學思想是分不開的。17至18世紀，英國開始工業革命。這一時期的科學還處于積累材料的階段，而這些材料的獲得還主要是依靠實驗性的觀察、分析與總結。這種自然科學領域的經驗性地獲取知識的方式很快在全社會引起了共鳴，經驗也被某些哲學家認為是惟一可靠的認識方法。經驗主義者推崇經驗。主張從已知的知識體系中概括、歸納出新的知識。在這樣的基礎上，經驗主義哲學實際上推崇的是歸納法。在經驗主義哲學的影響下，英國的資產階級革命走上了一條從實踐到理論的道路。同時英國的法律制度也具有了一種務實的精神。再來觀察大陸法系，當我們將目光移向法國時，明顯感受到的卻是另一番風景。17-18世紀以來，歐洲大陸的理論科學，諸如數學、力學都獲得了飛速的發展，而這類極具思辨色彩的學科的發展更加凸顯出了理性對于人類探索新事物與新的知識體系的重要性，在此基礎上，理性主義以一種有別于經驗主義的姿態在歐洲大陸得以確立。理性主義者認為，人的感性認識并不可靠，只有運用人的理性才具有實在性，也只有理性才能帶來人類需要的一切。與經驗主義不同的是，理性主義者推崇演繹法，認為對于任何事物，只要嚴格遵循邏輯的推理方法，從幾個不證自明的公理與原則出發，經過步步推導求證，都能獲得正確有效的新的認識。在這樣的觀念下，作為革命成果之一的法律制度便成了理性主義與演繹方法的完美體現。

“理性主義”哲學與“經驗主義”哲學使大陸法系與英美法系在立法思維方式上呈現出本質上的差異。前者傾向于“體系化思考”，后者則傾向于“問題思考”。大陸的法律思維所追求的是，在應受法律調整的領域內，最大限度地布滿事先確定的、在任何情況下都能適用的規范。與此相反，普通法的思想方法輕視那種太原則或過分抽象的一般概括，盡可能避免在社會領域內布滿法律規范，因此不追求行為規范的定式化，而只求在社會秩序出現混亂時能夠提供有效的救濟。這種立法思維方面的差異，不可避免地影響著環境立法。“體系化的思考”方式，使得大陸法系國家總希望構建一個“概念明確、內容完整、結構清晰、邏輯嚴密”的環境立法體系。而無法容忍各環境單行法之間沖突、重疊等現象的存在。因此，明確規定能適用所有環境保護領域的基本原則和基本制度，就成為建構完美體系、解決單行法沖突的必然措施。將上述基本原則和基本制度放在一個單獨的法律文件中，這一法律文件即為統領各環境單行法的環境基本法，或干脆將上述內容作為總則、將各環境單行法修改為分則，并將它們置于一個法律文件之中，這一法律文件即為環境法典。英美法系國家的“問題思考”模式，使得他們注重對實際問題的解決，而不關心理論上的“體系”建設問題。當各項環境單行法之間出現沖突、矛盾、空白時，他們的辦法就是：(1)通過司法判例予以修改、補充和完善；(2)頒布修正案，不斷地修改各單行法；(3)將一個性質相同或相似的單行法整合為一個綜合性的法律文件。這種做法，必然導致英美法系國家環境立法對“單行法模式”和“整合法模式”的青睞。

四、我國環境立法模式選擇

(一)關于我國環境立法模式的基本觀點

目前，我國的《環境保護法》正面臨著修改。關于該法修改模式的不同看法。實際上反映了對我國環境立法模式的不同認識：

一是主張廢止這部法律。其基本理由是，我國環境保護方面的單行法律、法規已經趨于完善，作為“過渡時期”的產物的《環境保護法》已無存在必要。這種觀點，實際上主張我國環境立法應采單行法模式。

二是力主保留該法，但認為必須修改。其主要理由為，《環境保護法》是我國環境保護領域里的基本法律，其功能或作用是特定的，其地位也是任何其他單行法律、法規不能取代的。因此，該法必須保留。不過，該法畢竟是在15年前制定的，已經不能很好地適應當前我國環境保護事業發展的需要，故應作修改。這種觀點實際上認為我國環境立法應采基本法模式。

三是主張進行環境保護法典編纂，即通過對包括《環境保護法》在內的所有環境法律、法規加以研究審查或補充，從而形成一部《環境法典》，以取代現行的《環境保護法》。這種觀點認為我國的環境立法應采法典模式。

(二)我國環境立法應采基本法模式

由于清末中國的社會歷史背景、清末修律時的價值判斷等多方面的原因，以及在文化背景、思維模式和審判方式上的相近等因素，中華法系最終選擇大陸法系模式為繼受的對象。經過一個多世紀的發展，人們已從心理上逐漸認同了大陸法系的立法思維方式，并建立和形成了與之相適用的法治模式和法學教育與研究傳統。筆者認為，因在我國缺乏成長的土壤，英美法系國家環境立法模式不宜采納。所以，以下對大陸法系國家采用過的單行法、基本法和法典模式作一分析、比較。

1、單行法模式

大陸法系國家在環境立法初期，大多采單行法模式。但是，單行法模式存在以下缺點：(1)孤立地對某一環境要素實行保護。一種污染的治理，往往會導致另一種污染的出現。(2)分別保護方法人為割裂了環境的整體性。(3)各單行法之間往往存在沖突與矛盾，法律的實施十分困難。在英美法系國家，由于許多制定法僅僅是將判例法的原則成文化而已，所以制定法的內容要靠判例法來補充，制定法的運用也要依靠對相關判例的解釋和適用。@因此，單行法之間的沖突與矛盾，完全可以在法官造法的過程中得到解決。所以，一些英美法系國家仍采用單行法模式，而大陸法系國家由于無法通過司法途徑有效克服其弊端，故大都已轉采其他環境立法模式。我國環境立法體系表現出的種種問題，恰恰是單行法模式種種弊端的反映，使得我國《環境保護法》未能發揮出應有的作用，所以，筆者認為，廢止《環境保護法》，返回大陸法系國家早已擯棄的單行法模式，是不符合大陸法系國家環境立法發展潮流和趨勢的。

2、法典模式

大陸法系國家都有一種“法典化情結”，這種情結與其固有的優勢是分不開的：通過編纂環境法典，可以對各類環境單行法進行全面審查、比較、評價，既整理已有的環境資源法律規范，減少不必要的重復，清除其缺陷，又要制定新的環境資源法律規范，添補空白，還要加強各種環境資源法律規范間的協調，使之形成一個基于某些共同原則、有內在聯系的統一體。而且，法典編纂還有利于普及法律知識，增加法律的透明度，便于執法者對法律的掌握和運用。但是，法典編纂也不可避免地具有如下的先天不足：@(1)法典一經頒布就處于靜止狀態，不能伴隨社會的進步而進步；(2)法典作為一種具有最高權威性和統一性的特殊成文法，它通常只注重其適用對象的一般性而忽視其特殊性，它通常以犧牲個體正義為代價來獲得一般的社會正義；(3)任何法典都不能涵蓋其調整領域的全部事項，即法典具有不周延性；(4)并非所有的法律都適于編纂成法典，任何國家都不可能做到將其整個法律體系全部法典化。

盡管法國、瑞典等國已頒布了環境法典，但是，筆者認為，目前我國編纂《環境法典》的時機尚不成熟。主要有以下幾方面理由：(1)在環境立法體系內，還有很多立法空白。根據有關的立法規劃，我國尚需制定《循環經濟法》、《土壤污染防治法》等三十幾部法律、法規。在如此多的立法空白的情況下，進行法典編纂是不現實的。(2)環境法的變動性與法典模式的高度穩定性之間的矛盾難以調和。造成環境法的急劇變動的主要原因有二：其一，我國正處于社會轉型期，現實社會生活發生劇烈變動。這些變動一方面使環境問題不斷呈現出新的“面孔”，另一方面也要求環境法必須與不斷變動的社會結構、社會體制(特別是政治體制和經濟體制)和社會價值觀念相契合，否則，環境法難以在現實生活中得到落實。其二。環境法，與其他部門法相比，其變動性更為顯著。各國環境法的頻繁修改正是這種變動性的真實寫照。法典作為“凝固的智慧”，不能輕易變動，更不能朝令夕改，法典編纂活動也不可能頻繁進行，因為，法典首尾相貫，結構嚴密，修改、增加或刪除其中一個或幾個條文就將打亂法典的結構，影響法典的全局，而且還要經過繁瑣、漫長的編纂程序。@顯然，法典模式的高度穩定性與靜止性與環境法的急劇變動性形成了尖銳沖突。筆者認為，在社會轉型期，這種矛盾是無法解決的。(3)環境法學研究基礎薄弱。法典編纂以深厚的法學研究為基礎，環境法典編纂也是如此。然而，在我國，環境法學還很“年輕”，許多環境法基礎理論問題，還有待學者作進一步深入研究，并接受實踐的檢驗。總之，在目前缺少理論準備和實踐經驗積累的情況下，能否編纂出環境法典以及編纂出的環境法典能否經受住實踐的檢驗，均不無疑問。

3、基本法模式

對于單行法模式的種種不足。許多國家選擇了基本法模式予以應對。在學理上，臺灣學者邱聰智對基本法功能進行了分析：“法律，其牽涉問題領域較為繁多復雜者，即難避免總則之規定。環境保護涉及事項之錯綜復雜幾乎是其他社會問題所未有，其個別立法之分立，亦幾乎為其他社會問題之冠。基本法之必要性。較諸其他社會問題，誠屬有過之而無不及，絕非因其具有抽象條款性質，即可否認其存在價值”。“環境保護涉及之問題層面，至為廣泛而復雜，欲求其體系完備，全面把握，無基本法誠難以為功。基于此，環境保護基本法，無異于環境保護諸法的總則”。

我國1979年制定的《環境保護法(試行)》立法的初步設想就是“將環境保護法作為環境保護的基本法，主要是規定國家在環境保護方面的基本方針和基本政策，而一些具體的規定，則將在大氣保護法、水質保護法等具體法規和實施細則中去解決”。在1989年《環境保護法》的修改過程中，鑒于該法在中國環境資源保護法律體系中的地位，依然是按照綜合性基本法的模式和要求進行的。從世界范圍來看，絕大多數大陸法系國家的環境立法均采用基本法模式。因此，當基本法模式已為眾多國家的立法實踐所肯定，其他國家豐富的立法經驗將為我國建立環境基本法模式提供有利的條件。

從以上分析可以看出，由于存在立法思維、司法體制和傳統文化等諸多方面的差異，英美法系國家目前采用的單行法模式和整合法模式很難在大陸法系國家生根。一些大陸法系國家采用的法典模式固然有其種種優勢。但在我國推廣亦顯時機尚不成熟。在此情況下，我國環境立法選擇基本法模式，將《環境保護法》定位于我國的環境基本法，適時地對此進行修改，不僅是可行的，而且是必要的。

責任編輯 慶躍先