農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)亟待規(guī)范

摘要：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是土地市場(chǎng)健康發(fā)育的必然結(jié)果。本文論述了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的客觀必要性，分析了流轉(zhuǎn)過(guò)程中現(xiàn)存的一些問(wèn)題，提出了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的改革方向。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地； 流轉(zhuǎn)； 土地產(chǎn)權(quán)

中圖分類號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ

隨著改革開放不斷深入，社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，對(duì)建設(shè)用地的需求量越來(lái)越大，一些城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)無(wú)序的流轉(zhuǎn)已經(jīng)形成了一定的隱形市場(chǎng)。雖然集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)對(duì)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、提高人民生活水平能夠發(fā)揮一定的作用，但也會(huì)造成土地利用混亂，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，建設(shè)用地供應(yīng)總量難以控制，土地市場(chǎng)秩序遭損等問(wèn)題。

一、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的客觀必然性

集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)建設(shè)所使用的土地，主要包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地以及農(nóng)村居民住宅用地。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是指集體建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的行為，包括使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建和抵押。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是土地市場(chǎng)逐步發(fā)育的必然結(jié)果。我國(guó)的土地使用制度改革是從國(guó)有土地開始的，現(xiàn)行法律規(guī)定國(guó)有土地可以進(jìn)入市場(chǎng)而集體土地不可直接入市。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)和私下交易的現(xiàn)象越來(lái)越多，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已是大勢(shì)所趨。

（一）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下資源優(yōu)化配置的必然選擇

改革開放使我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)一直以較高速度發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求更多地投入各種生產(chǎn)要素，包括土地的投入。隨著國(guó)家土地供給宏觀調(diào)控不斷加強(qiáng)，城鎮(zhèn)國(guó)有土地可供量日益減少，國(guó)家正常渠道的建設(shè)用地供給逐漸稀缺，這為集體建設(shè)用地入市交易提供了很大機(jī)會(huì)。

從我國(guó)國(guó)情看，我國(guó)耕地資源的相對(duì)稀缺和建設(shè)用地的巨大需求存在著尖銳的矛盾。經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)建設(shè)用地供應(yīng)的大量缺口，可供建設(shè)用地?cái)?shù)量有限，現(xiàn)有建設(shè)用地挖潛能力未能充分發(fā)揮，大量建設(shè)用地需求必然要求土地資源重新優(yōu)化配置，得到最佳利用。集體非農(nóng)建設(shè)用地面廣量大，通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)將大大提高利用率，使土地資源得到有效配置；其重新流動(dòng)配置作為正常渠道的土地流轉(zhuǎn)的一種補(bǔ)充，可大大減緩建設(shè)用地需求對(duì)農(nóng)用地的壓力。而且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)的市政、公用、交通、通信等設(shè)施逐步配套齊全，不但改善了城鎮(zhèn)投資環(huán)境，也使城鄉(xiāng)結(jié)合部的投資環(huán)境得到了極大改觀，客觀上為集體非農(nóng)建設(shè)用地入市提供了前提。

（二）推行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對(duì)土地的占用不可避免。推行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供土地保障，并合理補(bǔ)償、妥善安置農(nóng)民的生產(chǎn)生活，維護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益。實(shí)踐證明，采取集體土地流轉(zhuǎn)方式，對(duì)鎮(zhèn)村兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō)比征為國(guó)有土地之后出讓土地使用權(quán)，更具有深遠(yuǎn)的意義。

1．產(chǎn)權(quán)不變。土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的最基本生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的安身立命之本。失去土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，就意味著對(duì)生存的威脅。集體土地流轉(zhuǎn)不同于割斷與農(nóng)民一切關(guān)系的征用，仍然保持土地的集體所有權(quán)，與農(nóng)民保持實(shí)質(zhì)性聯(lián)系，只是用途發(fā)生了改變，取得收益的方式發(fā)生變化。

2．收益穩(wěn)定。集體建設(shè)用地出租，按年租制，每年都有相對(duì)固定的收入；轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)，一次性交完轉(zhuǎn)讓年限內(nèi)的租金，可用于集體公用設(shè)施建設(shè)，到期后土地由集體收回，仍然可以繼續(xù)流轉(zhuǎn)，創(chuàng)造效益；作價(jià)入股，每年可以參與分配，使集體經(jīng)濟(jì)組織獲得比較穩(wěn)定的收入。

3．農(nóng)民實(shí)惠。實(shí)行征用土地方式和一次性補(bǔ)償安置，雖然從中能夠得到一筆土地征用費(fèi)，但對(duì)維持農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，可謂杯水車薪。推行集體土地流轉(zhuǎn)，確立了農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)地位，他們能夠?qū)w土地收益進(jìn)行合理確定和分配；除了支付流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶安置補(bǔ)償費(fèi)外，可以通過(guò)出租、入股、聯(lián)營(yíng)等方式獲得土地收益。

（三）有利于集體建設(shè)用地的集約利用，提高土地利用率

集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地市場(chǎng)的建立，是保護(hù)耕地的治本之策。它可以大大提高集體存量土地的利用率，最大限度地滿足新形勢(shì)下的用地需求，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與保護(hù)耕地的矛盾。

二、現(xiàn)存的問(wèn)題

（一）流轉(zhuǎn)缺乏明確而權(quán)威的法律依據(jù)

新《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。但本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或建住房除外。”第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”按照上述法律規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或建住房，但不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，因此集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上是被禁止的，現(xiàn)行法律的規(guī)定和農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況發(fā)生明顯沖突。新《土地管理法》規(guī)定的農(nóng)村村民出賣、出租住房的情況，雖然允許集體土地流轉(zhuǎn)，但也因缺乏可操作的具體規(guī)定，如對(duì)于流轉(zhuǎn)的程序、流轉(zhuǎn)對(duì)象以及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等均缺乏明確規(guī)定，實(shí)際無(wú)法進(jìn)行。

另外，現(xiàn)行征地制度也有缺陷。新《土地管理法》對(duì)土地征用的范圍有明確的界定，一般是政府的公益事業(yè)、公共設(shè)施和大型水利交通等用地才能辦理征用。可是實(shí)際工作中，征地過(guò)寬過(guò)濫，幾乎包括所有建設(shè)用地項(xiàng)目都在征用農(nóng)民集體土地；而且征地補(bǔ)償安置沒有按照上級(jí)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)足額到位。由于對(duì)征地沒有限制，敞開式供應(yīng)，所以必然導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受阻。

（二）產(chǎn)權(quán)不明晰，使得集體土地所有權(quán)得不到應(yīng)有的保障

1．行政權(quán)代行土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，直接侵害土地所有權(quán)。除農(nóng)村出租住房由村民自行決定外，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是村來(lái)具體操作，而不是由作為土地所有權(quán)人的村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織施行。由于村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織和村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織是不同的利益主體，在利益關(guān)系不一致時(shí)，處于劣勢(shì)的集體經(jīng)濟(jì)組織在他人代為行使土地權(quán)利的情況下其利益難以得到保障。

2．地方政府或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將下級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織所有土地上收為本級(jí)所有。有些地方為解決土地產(chǎn)權(quán)主體不明確、權(quán)屬不清、界限不明的問(wèn)題，方便組織管理和登記發(fā)證，或?yàn)榱顺鞘薪ㄔO(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃和利用，將村民小組集體土地所有權(quán)上收，確定為村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織所有，或?qū)ⅰ俺侵写濉被虺青l(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合部的集體土地“宣布”轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。

（三）缺乏規(guī)范的流轉(zhuǎn)制度約束，造成無(wú)序流轉(zhuǎn)

1．自發(fā)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，直接導(dǎo)致土地利用混亂，對(duì)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的實(shí)施造成沖擊，規(guī)劃落實(shí)困難，規(guī)劃指標(biāo)屢遭突破。

2．隱形市場(chǎng)活躍，違法用地屢禁不止。未經(jīng)批準(zhǔn)直接將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地或?qū)⒔ㄔO(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)。工業(yè)用地以聯(lián)營(yíng)為名行轉(zhuǎn)讓、出租之實(shí)，住宅用地則是通過(guò)房屋出租或私自轉(zhuǎn)讓進(jìn)行交易。

3．建設(shè)用地供應(yīng)總量難以得到有效控制。集體建設(shè)用地特別是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用地供地的渠道多、雜、亂，政府宏觀調(diào)控土地市場(chǎng)的能力被削弱，正常土地市場(chǎng)秩序受到干擾。

4．土地行政主管部門對(duì)流轉(zhuǎn)缺乏有效的管理。各地對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)往往持“不予承認(rèn)，也不予管理”的態(tài)度。即使在一些地方相繼出臺(tái)了一些管理措施和辦法，但在不同地方，政策、標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序不同，缺少可供全國(guó)共同遵循的、符合市場(chǎng)規(guī)律的章法。

5．耕地保護(hù)受到?jīng)_擊，耕地占補(bǔ)平衡難以實(shí)現(xiàn)。集體建設(shè)用地入市和流轉(zhuǎn)游離于規(guī)范管理之外，耕地在數(shù)量上和質(zhì)量上的占補(bǔ)平衡難以實(shí)現(xiàn)，耕地保護(hù)目標(biāo)受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民耕地保護(hù)的意識(shí)淡薄，不愿意承擔(dān)耕地保護(hù)的義務(wù)。

（四）流轉(zhuǎn)的收益分配關(guān)系混亂，不利于土地市場(chǎng)的建設(shè)和農(nóng)村的穩(wěn)定

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體呈多元化發(fā)展趨勢(shì)。從目前的情況來(lái)看，參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組各級(jí)集體組織及村民和國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶、城市居民等。流轉(zhuǎn)收益分配是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。主要存在以下問(wèn)題：

1．國(guó)家利益在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中沒有得到體現(xiàn)。集體建設(shè)用地的價(jià)值在很大程度上是依賴國(guó)家長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，因此其流轉(zhuǎn)中所得收益的一部分應(yīng)該是國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)的投資帶來(lái)的，但實(shí)際情況是國(guó)家所應(yīng)得的收益基本沒有得到體現(xiàn)。

2．集體土地所有權(quán)主體與縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及農(nóng)民之間的土地收益分配關(guān)系不清。盡管很多地方對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配進(jìn)行了探索，但對(duì)于村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣以及集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部如何進(jìn)行收益分配，仍然缺少理論依據(jù)和實(shí)踐檢驗(yàn)，更缺乏統(tǒng)一規(guī)范。如農(nóng)民出租房屋所含的土地收益全部為個(gè)人所得，土地所有權(quán)人基本上不參與收益的再分配。在個(gè)別地方，有的農(nóng)民通過(guò)大量建房出租獲取巨額利潤(rùn)。

3．集體建設(shè)用地被國(guó)家征用后，由于補(bǔ)償費(fèi)用低及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，加上分配形式上國(guó)家集中的過(guò)多，留給集體的太少，被征地農(nóng)民的實(shí)際收入水平下降，生活保障難以落實(shí)，造成農(nóng)民集體上訪及暴力對(duì)抗國(guó)家征地的現(xiàn)象出現(xiàn)，影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和安全。

（五）產(chǎn)權(quán)無(wú)保障，導(dǎo)致交易不安全

由于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無(wú)法可依，權(quán)利義務(wù)不清，在流轉(zhuǎn)中土地產(chǎn)權(quán)無(wú)法得到有效的保障，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的法律糾紛和經(jīng)濟(jì)糾紛不斷。甚至原集體經(jīng)濟(jì)組織中人事安排的變更，也會(huì)引起違約和毀約的現(xiàn)象發(fā)生，交易安全得不到保障，投資風(fēng)險(xiǎn)加劇。

三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的改革方向

（一）完善相關(guān)的法律規(guī)范

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從根本上講是法制經(jīng)濟(jì)，沒有相應(yīng)的法律規(guī)章及制度作保障，就不可能從根本上維護(hù)土地權(quán)利人的利益。所以為了使土地資源得到更有效的配置，在農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，應(yīng)逐步建立健全相關(guān)的法律法規(guī)。首先，要盡快制定集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的辦法，內(nèi)容應(yīng)包括范圍、形式、程序等，以規(guī)范集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。其次，應(yīng)盡快健全完善相應(yīng)的土地登記制度，實(shí)現(xiàn)用前、用中、用后的全程管理。另外，還要細(xì)化各種權(quán)利，保障各種權(quán)利人的利益，解除用地者使用集體土地的后顧之憂。更為重要的是，集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)要盡早出臺(tái)，因?yàn)閷⒓w非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入有形市場(chǎng)軌道、規(guī)范運(yùn)作，最終還必須有法律規(guī)章的保障。否則，一旦涉及訴訟等，政策畢竟不能代替法律，土地使用者也缺乏安全感。

（二）明確入市流轉(zhuǎn)的條件，明晰土地產(chǎn)權(quán)

入市流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地必須具備以下條件：（1）權(quán)屬來(lái)源要合法，“四至”界限要明確，已取得土地使用權(quán)證，現(xiàn)實(shí)中無(wú)爭(zhēng)議；（2）已經(jīng)申請(qǐng)流轉(zhuǎn)并得到批準(zhǔn)；（3）符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；（4）土地所有權(quán)人和土地使用者同意并簽訂書面協(xié)議。這樣保證流轉(zhuǎn)交易安全，流轉(zhuǎn)有案可查，市場(chǎng)秩序穩(wěn)定。

集體土地使用權(quán)要進(jìn)入市場(chǎng)，產(chǎn)權(quán)代表人必須明確。我國(guó)集體土地是鎮(zhèn)、村和村民小組三級(jí)所有，如果確權(quán)工作沒做好，產(chǎn)權(quán)關(guān)系仍然“模糊不清”，使用權(quán)交易的收益分配必然會(huì)出現(xiàn)糾紛或分配不公。為此，要做好確權(quán)發(fā)證等基礎(chǔ)工作。2001年《關(guān)于加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》中已明確規(guī)定：“凡是土地家庭承包中未打破村民小組（原生產(chǎn)隊(duì)）界限的，不論是以村的名義還是以組的名義與農(nóng)戶簽訂承包合同，土地應(yīng)確定給村民小組農(nóng)民集體所有。”通過(guò)加快農(nóng)民集體所有權(quán)登記發(fā)證工作，明確土地所有權(quán)的主體，可增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的控制、流轉(zhuǎn)以及收益的行為能力，從根本上促進(jìn)農(nóng)村集體土地的公開、公平、公正流轉(zhuǎn)。

（三）強(qiáng)化行政管理

政府是管理土地的主體，為了認(rèn)真履行管好用好集體土地的職責(zé)，政府有必要采取相應(yīng)的行政措施，加強(qiáng)對(duì)土地使用的管理。

一是除法律規(guī)定必須使用國(guó)有土地的以外，其他建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先使用集體土地。限制對(duì)集體土地的征用，應(yīng)把“征用”范圍嚴(yán)格限制在法律所規(guī)定的“公共利益需要”內(nèi)；除“公共利益需要”外，需要將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有的，必須按等價(jià)交易的原則，由政府以市場(chǎng)價(jià)予以收購(gòu)，以避免將“征用權(quán)”內(nèi)涵和外延任意擴(kuò)大，造成對(duì)集體土地所有權(quán)永久性的侵害。對(duì)受轉(zhuǎn)主體的限制應(yīng)盡可能打破界線。除國(guó)家法律明確規(guī)定必須使用國(guó)有土地的以外，一般經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人都可以選擇使用集體非農(nóng)建設(shè)用地。集體土地的權(quán)能在符合土地利用總體規(guī)劃、城市或村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下，應(yīng)與國(guó)有土地所有權(quán)能一視同仁。要鼓勵(lì)企事業(yè)單位使用集體土地，并不斷地提高用地單位對(duì)集體土地的認(rèn)可程度。

二是集體土地有償使用優(yōu)先采取租賃、入股、聯(lián)營(yíng)等方式，不鼓勵(lì)搞50年一次性流轉(zhuǎn)，尤其對(duì)投資額較小的企業(yè)用地，提倡以租賃、聯(lián)營(yíng)、入股等形式提供土地使用權(quán)，以減少企業(yè)投資壓力，并保證農(nóng)民獲得長(zhǎng)期的土地收益。要把好供應(yīng)關(guān)，積極探索有效途徑，逐步建立和完善公告、公示等制度，嘗試引入招標(biāo)、拍賣等行之有效的供地方法。

三是村級(jí)組建房屋開發(fā)公司或股份有限公司，在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)時(shí)，采取留地安置法，優(yōu)先向該公司提供集體建設(shè)用地，讓其建造標(biāo)準(zhǔn)廠房或公寓式住房出租經(jīng)營(yíng)，為村組開辟增收門路，為失地農(nóng)民建立長(zhǎng)期生活保障。

（四）完善價(jià)格體系

土地作為特殊商品進(jìn)入市場(chǎng)的核心問(wèn)題就是產(chǎn)權(quán)的明晰和價(jià)格的確定。但目前，我國(guó)的基準(zhǔn)地價(jià)體系是相當(dāng)不完整的，集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)，由于產(chǎn)權(quán)本身一直未被承認(rèn)，在價(jià)格體系上更是空白。因此，要將集體土地推入市場(chǎng)，當(dāng)務(wù)之急是要盡快細(xì)化各種權(quán)利，建立相應(yīng)的地價(jià)體系及地價(jià)評(píng)估體系。當(dāng)前有必要在土地價(jià)格上，對(duì)國(guó)有土地與集體土地加以區(qū)別，拉開檔次，實(shí)行“兩種土地、兩種價(jià)格”，提高集體建設(shè)用地的吸引力，鼓勵(lì)企事業(yè)使用集體土地。

（五）堅(jiān)持公平與效率原則，完善集體土地收益分配體系

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中關(guān)鍵問(wèn)題是收益分配問(wèn)題。其中涉及到政府、集體和個(gè)人，三者利益的分配應(yīng)該堅(jiān)持公平與效率原則。國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中進(jìn)行了大量的投資使集體建設(shè)用地價(jià)值得到提升，同時(shí)我國(guó)集體土地所有權(quán)是一種受限制的不完全所有權(quán)，國(guó)家以發(fā)揮土地的最大社會(huì)效益為目標(biāo)對(duì)土地進(jìn)行宏觀管理，政府代表國(guó)家行使管理權(quán)，應(yīng)參與利益分配。集體土地所有者擁有土地的所有權(quán)、參與收益分配，是所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的體現(xiàn)。土地使用者在使用土地過(guò)程中對(duì)土地進(jìn)行了一定的投入，理應(yīng)參與土地交易獲得利益分配。從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，在制定流轉(zhuǎn)收益時(shí)應(yīng)當(dāng)將收益的絕大部分歸土地使用者和集體組織，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)因國(guó)家對(duì)土地基礎(chǔ)設(shè)施的投入，政府管理部門可享受一定的收益分配；但對(duì)于農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，國(guó)家并沒有對(duì)其進(jìn)行過(guò)多的追加投入，不應(yīng)該參與直接的收益分配，可收取一定的管理費(fèi)用，還可通過(guò)收取土地流轉(zhuǎn)增值稅來(lái)調(diào)節(jié)，發(fā)揮政府通過(guò)稅收再分配收入的作用。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的收益應(yīng)以土地所有者地租和國(guó)家稅收的實(shí)現(xiàn)為原則，（下轉(zhuǎn)第62頁(yè)）

（上接第54頁(yè)）針對(duì)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的差異，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配還應(yīng)依照既激勵(lì)使用者將粗放利用和存量建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，又要約束參與流轉(zhuǎn)者不能以追逐經(jīng)濟(jì)利益為單一目標(biāo)，保證集體經(jīng)濟(jì)利益得到最大體現(xiàn)。另外，在土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，應(yīng)留出一定比例用以貯備，既可解決企業(yè)用地成本過(guò)高的矛盾，又保證了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有源源不斷的土地收益，確保廣大農(nóng)民的增收和農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

土地不是勞動(dòng)的產(chǎn)品，是自然的一部分。雖然因其有使用價(jià)值，可以按照資本運(yùn)轉(zhuǎn)法則進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但這種流轉(zhuǎn)是在特定條件下、特定主體之間進(jìn)行的，與一般商品的自由流轉(zhuǎn)是不同的。而我國(guó)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)更存在著很多特殊的因素，因此，如何使集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)更加適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，是需要研究的問(wèn)題。

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（責(zé)任編輯 顧 錦）