論稅收對環境污染行為的約束效應

摘要：伴隨著經濟的迅速發展，環境污染也日趨嚴重。環境資源固有的特征決定了政府的干預。本文通過對比、分析，闡述了政府干預應采取的經濟手段，并進一步論證了稅收對環境污染行為的約束效應。

關鍵詞：環境資源； 污染； 經濟手段； 稅收

中圖分類號：F810.423； X3 文獻標識碼：Ａ

隨著我國經濟的迅速發展，環境污染也日趨嚴重。據環保部門統計，目前工礦企業每年大量排放的“三廢”（廢水、廢渣、廢氣）不僅造成大面積空氣污染，而且還直接導致約750萬畝農田減產、絕收，酸雨覆蓋面積約占國土面積的30％左右，全國約45％湖泊、河流的水質受到破壞或嚴重破壞，約75％的城市生態環境和生產生活條件呈惡化趨勢。我國每年因環境污染而造成的直接經濟損失約1000億元。生態環境的日益惡化，已迫使我們正視環境污染的嚴重性和危機性。如何有效地約束、控制環境污染行為，也就成為我們建設資源節約型和環境友好型社會所亟待解決的問題。

從經濟學角度來說，污染是外部性導致市場失靈的一般例子。所謂外部性是指當一個生產者或消費者以不能直接在市場中反映出來的方式影響其他人的生產或消費活動時的行為。外部性會導致市場無效率，是因為它們阻止了市場價格傳遞關于生產多少和購買多少的準確信號的能力。外部性如果能帶來利益，即為正外部性；反之，損害利益，即為負外部性。很顯然，環境污染就屬于市場體系之外的“負外部性”問題。因為污染是生產者或消費者在生產和經營過程中所造成的對環境的損害和資源的破壞。而環境資源并非屬于某些私人或組織的資產，而是關系到全體社會成員利益的公共物品，并且具有公共物品的兩大特性，即非競爭性和非排他性。這就意味著，環境資源由于其公共物品的特性，產權不能明確界定，單憑市場機制不可能使公共物品的生產和利用達到社會所需要的最佳狀態，低成本甚至無成本的自由取用方式必然會驅使生產者或消費者基于自身利益最大化而盡可能多地占用資源，進而導致環境資源被過度耗用，結果造成環境污染。由此可見，在市場經濟體制下，約束環境污染行為是無法靠市場自身來解決的。究其原因在于，在市場經濟條件下，生產者或消費者完全根據自身經濟利益最大化的目標來決定自己的經濟行為，而不會自覺地從全局出發考慮宏觀經濟效益和社會效益，也就談不上考慮生態效率和環境保護問題。所以，那些高污染、高消耗但內部成本較低的產品會在高額利潤的刺激下盲目發展，從而造成環境污染和資源浪費。對此，市場那只“看不見的手”是無法進行調控和矯正的，市場失靈現象也就產生了。

為了彌補市場的缺陷，解決市場失靈問題，政府就必須采取各種手段對環境污染行為進行干預和約束。鑒于環境污染問題在本質上是一個經濟問題，因此就必須主要借助經濟手段才能有效解決。因為與傳統的行政手段“外部約束”相比，經濟手段是一種“內在約束”力量，具有促進環保技術創新、增強市場競爭能力、降低治理污染與行政監控成本等優點。約束環境污染的經濟手段可以定義為：從影響成本效益入手，引導當事人進行選擇以便最終有利于環境的一種手段。其實質就是建立一種機制，這種機制能利用積極因素調動人們的積極性以鼓勵人們保護環境。經濟手段的目的在于按照“誰污染，誰付費”的原則，迫使破壞環境資源的生產者或消費者將其整個生產經營活動的社會成本納入其邊際成本，增大排污者的成本壓力，讓環境資源的價值得到真實的反映，進而促使生產者或消費者為追求自身利益最大化，而不得不采用先進治污技術或購買污染處理設備，減少污染物的排放，約束環境污染行為。目前，我國約束環境污染行為是以收取排污費為主要經濟手段。排污收費制度在我國已經實施了多年，對控制污染也起到了一定的作用，但是隨著經濟形勢的變化和市場競爭的加劇，一些生產者和消費者為了降低生產經營成本，千方百計地鉆制度的“空子”，采取更為隱蔽、更為模糊的手段排放“三廢”，使得排污收費制度在控制污染、保護環境的功效上大打折扣。當初所設計的排污費的許多規定早已時過境遷，難以與現實發展狀況相適應，諸多弊端已有目共睹，主要有：

一、排污費標準偏低從理論上講，若要有效地約束環境污染行為，則排污費的收費標準至少不能低于污染防治費用，否則，排污費的“內在約束力量”就會削弱甚至消退。因為生產者會發現繳納排污費比治理污染更合算，而從“積極治理污染”轉入“消極繳費排污”的軌道。然而不幸的是，我國現行的排污費收費標準是上個世紀八十年代制定的，遠低于目前的治污成本，以致于污染物生產者寧肯繳納排污費也不愿花資金引進環保技術和治污設備來治理污染。據國家環保部門調查，目前生產者所繳納的超標準排污費只相當于污染治理費用的20％左右，所以，現行的排污費的收費規定實際上是變相的鼓勵生產者排污，進而形成了“誰排污，誰收益”和“排污多，獲利大”的尷尬局面。

二、排污費依據欠妥我國現行的排污收費制度還不是全額收費，僅是超標準排污收費，即對超過排污標準的排污生產者收費，而對已經達到或低于排放標準的生產者，則“網開一面”不收排污費。結果導致后者無償且無限量地占用環境資源，致使未超標的污染物無限制增長，并且其速度遠高于環境質量改善的進度，而排污費根據污染物排放濃度超標收費的規定，則更是忽略了污染物排放量這一關鍵性問題，使許多污染濃度低但排放量大的生產者成了“漏網之魚”，可以肆無忌憚地排污，很不利于污染總量的控制。更何況，目前排污費實行的是按單因子收費措施，即排污生產者所排放的污染物，在同一排污口含兩種以上有害物質時，按最高一種計算排污量，并按該排污量及收費標準計算排污費。如此一來，排污的生產者通常只是將其注意力集中在被收排污費的污染物的治理上，而忽視其他未被收費的污染物的排放，所以并不利于生產者從總體上削減污染物的排放，可以說排污費的這一收費規定造成了生產者之間的不公平，對生產者治理污染缺乏刺激和激勵作用。

三、排污費范圍過窄在收費項目上只有廢水、廢氣、固體污染物、噪聲、二氧化硫等五大類共計113項，其中，排污費目前以廢水收費為主，廢氣超標收費以煙塵收費為主，至于工業廢氣、機動車尾氣、噪音等污染則收費很少，而一氧化碳、二氧化碳、氟利昂、放射性物質等污染物根本就未被列入收費項目。在收費對象上，排污費的收費對象主要是大中型企業和一些事業單位，而大量的小型企業（主要是鄉鎮企業、私營企業）和非企業污染主體，卻由于涉及面廣，監控難度大，因而缺乏有效的監管。但現實中，正是這些不計其數的小煉油廠、小化工廠、小造紙廠才是造成環境污染的罪魁禍首。

四、排污費剛性較弱盡管環境保護法賦予排污費以一定的強制性，但由于其內容比較零散，調控力度較弱，征繳雙方的權力義務并不明確。這一方面導致了“尋租”行為的發生。因為污染物生產者會權衡比較繳納排污費與尋租的成本，一旦發現尋租可導致其繳納的排污費減少時，就必然會從自身最大利益出發，利誘、脅迫政府部門和官員，迫使其在制定約束環境污染政策時，偏離科學、合理、有效的軌道，為污染物生產者拖欠、漏繳排污費大開方便之門；另一方面也滋長了地方保護主義。有一些地方政府的領導者錯誤地認為環境污染與經濟發展是形影相隨，不可避免的。而約束污染，保護環境的政策和工作會阻礙經濟的發展。于是，片面的發展觀、政績觀，也就成了一些地方政府領導者追求GDP，排斥排污費征收的內在動力，進而加劇了排污費征收的隨意性。

由此可見，排污費本身所固有的弊端，已有力地說明我國亟需開征排污稅，取而代之。其必要性表現如下：

一、環境資源的特性決定了排污稅的開征。環境資源是典型的公共物品，具有明顯的非競爭性和非排他性的特性，即一方面，對于任何給定的生產水平，向一個額外消費者提供一公共物品的邊際成本為零；而另一方面，不讓人們消費這一公共物品的代價很高或者根本不可能。環境資源的這一特征就決定了保護環境，約束污染的任何舉措都會使區域內的所有人收益，而不論他是否支付了費用。這也就決定了政府為改善環境而籌集資金的征收方式只能是稅收。因為稅收不能也不必與支付者的收益直接對應，而收費方式則可以也應該與支付者的收益直接對應，其征收原則是“誰受益，誰付費”。這樣，開征排污稅可以使污染物生產者真正意識到他要為其污染行為承擔法律責任，履行納稅義務，并糾正其“繳費即可排污”的錯誤觀念，通過加重污染物生產者的稅收負擔，促使其外部成本內部化，進而約束環境污染行為。

二、稅收的特征決定了排污稅的開征。眾所周知，稅收以國家的政治權力為依托，以法律法規為保障，具有強制性、無償性和固定性的特征。稅收的特征可以在很大程度上減少排污費征收中所出現的“尋租”行為和地方保護現象，進而消除由于權威性差，剛性不足，征收阻力大，而出現的任意、惡意拖欠、漏繳的現象，同時，還可以避免排污費作為預算外資金所固有的自主性、專用性和分散性的特性，強化征收的統一性、規范性、標準性和程序性，進而降低征收成本，提高征收效率。此外，排污費作為行政事業性收費，由于缺乏剛性，并沒有形成一個一視同仁的強有力的懲罰性機制，反而造成了誰先投入先治理，誰的生產成本就提高，競爭力就降低的局面，結果導致了“誰治理，誰吃虧”的“囚徒困境”，“少繳費，多排污”反而成了一種上策。而排污稅通過對污染物生產者的高額征收，將使排污成本遠高于治污成本，迫使生產者將采用先進的治污技術和凈化設備，約束、減少污染行為作為最優選擇，從而打破排污費征收所形成的“囚徒困境”。

三、稅收的經濟杠桿功能決定了排污稅的開征。以保護環境、減少污染為目的的排污稅必須以調控為主，聚財為輔，積極發揮稅收的經濟杠桿功能。稅收的經濟杠桿功能可以使排污稅發揮兩方面的效用：一方面是稅收限制，即對污染環境、破壞生態資源的特定行為和產品征稅。其稅基應該主要以污染的排放濃度和數量為標準，稅率至少應等于甚至高于邊際損害值或邊際污染成本。這樣，排污稅就能動態地刺激污染物生產者改進生產工藝，購置治污設備，減少污染排放；另一方面是稅收引導，就是利用稅收優惠與鼓勵措施引導投資，優化資源配置，約束污染行為，保護生態資源，從而使產業結構和資源配置向有利于環境、有利于社會的方向發展。此外，排污稅還可以有效地防止污染物生產者將其生產成本(污染成本)轉嫁給他人，降低過度生產的激勵。不難看出，開征排污稅可以充分發揮稅收的杠桿調節功能，在促使污染物生產者自由選擇低廉且適合自己的方法，約束污染行為，減少排污量的同時，又可以通過污染者追求利潤最大化的動機，為污染物生產者長期研究與開發治污新方法、新技術提供源源不斷的動力，進一步減少剩余的污染以及污染物生產者應付出的與污染有關的費用。所以，從費用-效益的角度分析，排污稅比排污費更為有效。這是因為許多污染物生產者，即使那些污染削減費用低的生產者，在使用了所有的費用合理的削減措施后，還要為殘余污染納稅。于是，征收排污稅就產生了一種持續刺激，使污染物生產者不斷尋求減少污染的新方法，不像排污費，一旦達到標準就不會再產生刺激。稅收的這種有利刺激把污染控制費用降到最低程度，并不斷鼓勵創新。

綜上所述，排污稅是比排污費更具有經濟效率且更能體現社會公平的經濟手段。稅收通過國家公權力的介入，通過發揮自身的杠桿調節功能，對污染環境的行為和自然資源的市場流動及合理配置進行干預，對環境資源這一公共物品進行“國家定價“，將環境和資源的成本納入市場價格，實現了公共物品的等價交換。政府通過開征排污稅，用市場的力量引導生產者的經濟行為，促使生產者拋棄高耗低效的粗放型生產方式，自覺地研發、選擇節約資源和約束污染的新工藝、新技術，生產節能降耗的新產品，降低生產成本，提高市場競爭力，同時也改變了人們傳統的消費和生產模式，自由選擇低廉且適合自己的生產和消費方式，在潛移默化中達到保護環境資源，約束污染行為的目的。

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（責任編輯 王 剛）