后改革時代的改革共識建構

摘要：隨著中國經濟體制轉軌進程的推進及多元利益博弈與沖突的日益復雜，我們在新的歷史起點或在后改革時代如何建構改革共識，以引領中國改革深化的理性之路，是第三次全民思辨中國改革熱潮中凸顯的一個重大問題。對此，本文重點從利益博弈、損益劃分、經濟重構、政府轉型以及公民參政五個層面展開了分析，并分別提出了相應的對策建議。

關鍵詞：改革共識； 利益博弈； 損益劃分； 經濟重構； 政府轉型； 公民參政

中圖分類號：F019.6文獻標識碼：A

中國改革漸次推進業已歷經二十七年有余，人們的物質文化生活水平在整體上已是獲得了前所未有的提高，但中國改革既有進程中所積累的各種復雜矛盾與利益沖突又一次強勢釋放，中國改革至此又到了一個關鍵時刻，第三次全民思辨中國改革的熱潮亦因此高漲。無庸置疑，改革不可動搖，抑或，倒退不是出路，必須繼續深化改革。問題在于，隨著中國經濟體制轉軌進程的推進及其中多元利益博弈與沖突的日益復雜，我們在新的歷史起點或在后改革時代如何建構我們的改革共識，以引領中國改革深化的理性之路。有鑒于此，本文擬重點從利益博弈、損益劃分、經濟重構、政府轉型以及公民參政五個層面對此問題展開分析，以期深入探討。

一、客觀面對利益博弈中的改革認知分歧

作為一種制度變遷，改革實質上是權責利在各種利益相關主體之間的重新劃分與再分配過程，亦即對既定權力與利益格局以及相關責任擔負的調整。

在中國基于政府主導改革邏輯的漸進主義制度轉型或制度變遷中，如若除卻或忽略諸如國際影響因數之類的場外變量，則政府、精英階層與社會民眾即一直是天然參與其中的利益博弈主體。就政府而言，其處于改革主導的天然優勢，并擁有對制度存續與終結的合法權利束，但改革卻并非系由如此簡單主導邏輯出發的直線延伸。在制度變革與社會轉型中，我們不能忽視或早已知曉精英階層常常具有參與其中的強烈沖動，而這種沖動背后承載的往往是其各自復雜的諸如政治理想與經濟利益之類的多元訴求。因此，在改革實踐中，我們可以輕易發現，精英階層常常基于其各自擁有的諸如知識能力、社會聲望、貨幣資源與組織網絡優勢之類的各種資源稟賦而具有很強的政治庇蔭與經濟獲取能力。

正因如此，在相關制度約束短缺或制度配置不當的制度變遷或利益格局調整中，精英階層以及與之合作的體制官僚均獲取了相當豐厚的政治身份利益與貨真價實的經濟利益，并客觀上成就了一個最大的既得利益聯盟，而且這一既得利益聯盟尚具有一個鮮明的特征，亦即，在轉型時期的相關制度真空或其人為設就的改革制度困境中竭力維護其獲利的既有生產模式與制度路徑，并使它們沿著基于其政治身份意識與經濟利益訴求等多元自變量的函數曲線演進。

無庸置疑，承載如此獲利模式與演進路徑的制度變遷方向同政府主導的愿景路徑顯然相悖或嚴重偏離，亦正因為如此，政府主導即在此時的博弈中陷入兩難困境：如若政府依照其先前理性既設的制度變遷邏輯強制執行，則必然遭遇精英階層及其與之合作的體制官僚的院外與周邊游說和實際阻撓以及體制官僚對制度存續與終結的漠視和直接或間接對制度運行效率的人為降低；如若政府希冀憑借一定的利益誘致或利益犧牲而謀求達成一定的關于制度變遷或改革的認知協同，則無庸置疑，后續的制度變遷或改革路徑與方向實際上業已與政府主導的既設路徑與方向發生了偏離。

在制度變遷中，政府主導的改革邏輯路徑除卻遭受精英階層及其與之合作的體制官僚的合力侵蝕之外，尚會廣泛遭遇來自利益處于相對分散狀態的社會民眾的邊際修正。其成因在于，面對由精英階層及其與之合作的體制官僚所形成的既得利益聯盟，相對分散的社會民眾無論在各種政治經濟利益訴求表達還是在各種政治經濟利益實現方面均明顯處于劣勢，以政治身份、經濟利益以及其它各種生態特征為主要參照變量的社會階層劃分在轉型社會與制度變革中十分明顯，弱勢群體對社會極度不滿則是這種社會階層劃分明顯事實的必然后果。亦正因如此，社會民眾不但日漸缺乏對政府主導制度供給的支持熱情，反倒常常引致潛在或現實的社會抗爭，以此實現其各種利益訴求表達與久抑情感的宣泄，政府主導權力賴以實現的民眾基礎亦可能會因政府主導與社會民眾之間磨擦成本的不斷上升而出現短時的危機。尤其是，社會民主開放程度越高與信息傳導渠道越發暢通，則政府的這種危機意識與危機現實即會越發嚴重。

此外，在中國漸進主義的制度變遷中，基于政府主導推行力量保證之慮的政治體制改革滯后顯然降低了經濟市場化改革的效率，但無不令人無奈的是，如若將中國的政治體制與經濟體制納入到一個完整優化的制度結構中同時進行制度變遷，則問題很快即會出現，亦即，現時政府主導邏輯的支持力量何以得以產生與維持？顯然，在一場僅僅涉及政府、精英階層與社會民眾的簡單制度變遷博弈中，政府即根本很難徹底主導或延續其初始的改革理性，各方利益訴求主體亦永遠無法在博弈中達成能給各方均帶來充分美好圖景的絕對一致的改革認知。抑或，就制度變遷中的利益博弈演化格局而言，改革認知的協同或改革共識的尋求必然只能限于一個相對的層面。

好在改革并非以絕對共識為前提，但如若各方利益博弈主體之間關于改革初始理性、改革演化路徑與改革目標的共識分歧過大，則無疑會加大改革走偏或改革失敗的風險，對此，政府應該具備足夠的理性與心理承受能力。事實上，天下之大，最知曉天下之事者依然莫過于政府，漸進主義制度變遷中的主導政府或權威政府更是如此。因此，政府應該勇于基于足夠的改革理性而努力，力爭收獲一個能夠全民分享的改革成果。

二、理性貫徹損益劃分中的利益補償原則

改革歸根結底涉及利益格局的重新劃分與調整，且“非帕累托改進”往往是改革的常態，亦即，盡管或即使改革中的社會整體收益或社會整體福利依然增進，但在利益格局的重新劃分過程中，改革并不必然保證在部分利益集團利益增加的同時，其他利益集團的利益并不必然相對減少甚至絕對減少。正因如此，改革遭遇各種難題與阻力。

如若能夠基于一種制度安排，在資源配置與社會配置發生改變之后，將新增收益或福利在所有相關利益集團之間進行再分配，并使任何利益集團均不遭利益相對損失或利益絕對損失，則無論各利益集團之間最初的利益分配狀態比較特征如何，均可認為如此改革是一種“帕累托改進”。毫無疑問，“非帕累托改進”式改革會更多地遭受來自利益受損集團的阻撓，并因此阻撓而造成種種經濟與社會損失。但如若能對受損利益集團予以某種或多種形式的利益補償抑或利益贖買，以期改革的相對順利，則只要利益補償或利益贖買的收益大于其成本，其即為經濟理性與社會可行。

毋庸置疑，作為緩解或消除改革進程中各種潛在與現實阻力的一種基本方略，利益補償或利益贖買的實質恰恰在于承認與維持改革進程中的既得利益，而經由利益補償或利益贖買，改革旨在由“非帕累托改進”向“帕累托改進”實現，但這顯然只是一種基于理想預期的臨時方略。縱然如此，只要改革本身盈利，并能基于新增收益對利益受損集團進行補償，則此利益補償必然是題中之義并責無旁貸。

就改革中的利益補償而言，其大體可以劃歸為三類：其一，帕累托補償。其與“帕累托改進”相伴，其中無人利益受損，改革順利，但轉軌經濟或存量改革的“非帕累托改進”性質決定了帕累托補償在現實中難以存在。其二，卡爾多－希克斯補償。卡爾多－希克斯補償意在對改革中的利益受損集團予以完全補償，以使其事實上最終利不受損。但在利益分配的原則與過程本來業已發生重大改變的情形之下，其利益分配的最終結果卻并未發生實質性變革，如此改革顯然并未實質性展開。尤其是，完全補償方略尚會引致改革中利益受損集團的某種利益補償依賴，這無疑會在無形中滋生與嬌慣某種改革惰性而不利于改革深化。因此，即使存在卡爾多－希克斯補償，其亦只能作為改革過程中的一個短時過渡或緩沖。就此而言，其三，對改革中利益受損集團予以不完全補償才是改革中的常態。其涵義在于，改革中的利益補償原則僅為相對補償而非充分補償，否則，改革收益終會所剩無幾而導致改革名存實亡。

實踐證明，在卡爾多－希克斯改革中，不同利益集團所獲取的利益不但有損益之分，而且尚具大小之別。與此同時，因受到不同改革階段所實施的社會經濟政策等諸多因素的影響，受益與受損尚表現出一定程度的流動性，其體現為某些利益集團是改革的持續受益者，而某些利益集團則是改革特定階段的持續受益者，而某些利益集團則是改革特定階段的持續受損者，而某些利益集團則是改革的階段性受損者甚至持續受損者。正因如此，改革無法消除所有的阻力。對此，改革決策集團必須具備足夠的理性，充分估計改革的進程與勇于面對改革的阻力及其中的社會經濟得失，并在保障改革使絕大部分利益集團獲益的同時，亦在可能的范圍內在最大程度上補償利益受損的社群與集團。

三、正確認識經濟重構中的改革供求差異

轉軌經濟中的改革會帶來效率的提升與經濟的增長，其本身是一個經濟重構的過程，其實質在于基于現實條件的約束與改革供求的差異而實現經濟再造的理性預期。

實踐證明，中國經濟轉軌基本上一直遵循在試錯中予以逐步擴散，沿著一條漸進式的改革路徑在演化，且中國經濟轉軌進程在不同行業、不同部門、不同地區、不同類型的企業以及個體經濟主體的不同層次與不同方面均存在廣泛的差異，其實質在于不同行業、不同部門、不同地區、不同類型的企業以及經濟主體的不同層次與不同方面基于改革需求與改革供給的差異。其中，從改革需求方面來看，不同行業、不同部門、不同地區、不同類型的企業以及個體經濟主體的不同層次與不同方面從特定改革進程或特定改革步驟與改革方案及改革措施中所獲得的行業收益、部門收益、地區收益、企業收益以及個體經濟主體的私人收益與其分別承擔的行業成本、部門成本、地區成本、企業成本以及個體經濟主體私人成本各不相同，因而其各自對改革需求的強度亦即參差不齊；從改革供給方面來看，則是決策力量基于對涉及不同行業、不同部門、不同地區、不同類型企業以及不同個體經濟主體的各個經濟利益集團以及政治利益集團對改革需求的權衡而在改革步驟與改革方案以及改革措施上予以差別定價。

無庸置疑，中國經濟轉軌尚須結合中國政治市場的競爭結構、政治利益集團及其間力量的對比關系，以期能夠正確把握中國經濟轉軌的方向、深度與廣度。對此，我們可以這樣理解：從改革供給方面來看，中央或部門與地方決策力量在其決策與實施改革的過程中，必須將社會穩定作為其重要或首選目標，并以此盡力爭取社會與民眾的支持，抑或盡力減少反對力量；從改革需求方面來看，盡管各部門、各行業、各地區與各類企業改革以及各個個體經濟主體的私人收益與社會收益、私人成本與社會成本之間存在差異，但其中經濟外部性與“搭便車”等問題的天然存在會不斷刺激各個理性的經濟利益集團為了追求其額外的經濟利益增長而謀求改革。而在單極政權主導的多元利益博弈及其演化格局中，經濟利益集團必然會尋求其經濟利益最大化的非經濟化路徑，抑或，在一個治理結構相對失衡的體制結構中，經濟轉軌由經濟訴求衍生到政治主張是必然現象，而這在一定程度上難免會導致權力尋租的出現甚至泛化。

中國經濟轉軌面臨的諸如雙重制度持續并行、增量改革向存量改革演進以及經濟過程與政治過程混存等約束條件顯然會從根本上制約其改革路徑與改革進程的選擇，而且中國轉軌經濟的改革進程亦并非通過簡單比較其改革起點與改革目標之間的效率差異即可以輕易確定，中國轉軌經濟中的改革必須基于考慮從其起點到其目標的進程中每一個社會成員或利益集團之間可能的成本與收益差異，從而正確認識相應經濟重構中的改革供求差異。

四、重新厘清政府轉型中的治理邊界要義

計劃經濟體制的本質特征在于經濟決策權高度集中與政府直接且全面地介入經濟活動并替代微觀經濟主體進行經濟決策。經濟體制改革的實質則在于打破這種集權型經濟體制而還經濟決策權于微觀經濟主體，并承認其間原本在生產投資與經營管理等各項能力以及經濟利益價值取向與社會責任擔負等各項目標函數之上存在差異，且引導其通過市場競爭而優化資源配置。因此，在一定程度上而言，經濟體制改革即是對傳統體制之下政府過度集中的經濟決策權的削減與調整。但中國歷經二十七年有余的經濟體制改革實踐證明，經濟體制改革進展的快慢及其成功與否主要取決于中國政府自身的機構改革及其職能與角色的轉換，其成因在于中國政府自身的行為對于中國政府策動下的經濟市場化改革具有決定性意義。

一個有效的政府機構是任何成功改革有望實現的基本前提，政府能力的增強則是市場有效運轉的必要條件，政府必須對不斷出現的市場經濟交易及其中相關爭議的性質進行裁決，這意味著政府的責任在更大程度上在于建立一套完善的法律與法規或規制體制。與此同時，政府必須管理關鍵的宏觀經濟變量，并確保經濟與投資政策不被超出合理邊界的限價或補貼所扭曲，亦即，政府必須處理稅收及分配，以提供相應的社會服務與福利保證而保護好制度變遷過程中易遭傷害的利益相關主體。簡言之，政府作為社會經濟管理者的職能在于規劃經濟發展目標與戰略和協調各種經濟主體之間的利益關系以及使各種經濟關系服從于社會整體利益。

但在中國經濟轉型時期，鑒于傳統行政干預體制的思維慣性，中國政府在市場體系的培育進程中時常發生職能越位，突出表現為常常過分強調行政干預對市場的替代作用而忽視市場自身的導向功能，因片面強調政府在替代市場機制方面的作用，政府有時在一定程度上不僅沒有積極培育市場反而限制了市場的作用，甚至完全以行政力量替代市場機制。這種片面的干預方式不僅沒有能夠更好地大力推進市場經濟的持續發展，反而尚帶來了諸多不良后果。一方面，轉型時期，政府常常將宏大的戰略發展強加給市場體系，使原本就發育不全的市場機制難以承受，如此實現資源配置的優化即成奢望；另一方面因市場途徑受阻，微觀經濟主體常常轉而投資于非市場活動而尋求政府行政轄區之內及其中的直接與間接利益。鑒于行政力量對市場機制的限制或替代，中國現有的市場體系整體發育尚顯得相對稚嫩與緩慢，無論公司控制權市場與經理市場抑或勞動力市場與產品市場及債權市場等市場治理機制的發育均不同程度地體現了這點，而市場體系發育的稚嫩與遲緩或市場治理機制功能的相對弱勢無疑又強化了中國政府的行政主導模式。

改革的要義在于對既定權力與利益格局以及相關責任擔負的調整，對政府而言，此即體現為伴隨著市場經濟體制的逐步建立與完善，其原有的一部分權力和利益將受到削弱、沖擊與調整或不斷邊際修正。因此，政府培育市場及其力量的過程在某種程度上而言即是削弱其某些既有或傳統的權力與利益的過程，這無疑需要政府具有進行自我權責利邊際修正革命的勇氣與決心。政府轉型的實質在于重新定位與明確政府的治理邊界，其要義則在于重新劃分政府的權責利范圍。就此而言，政府管理體制改革成為題中之義，且刻不容緩，而其核心應在于：其一，弱化政府作為經濟增長主體的職能，政府通過提供經濟性公共服務，為市場主體創造公平公正的競爭環境而支持市場主體的發展；其二，強化政府作為公共服務性主體的職能，政府通過提供社會性公共服務，為公民的生存與發展創造良好的、可持續發展的環境而促進公民社會的和諧發展。

五、積極發展公民參政中的民主對話機制

在體制轉軌中，對于改革的激進性與漸進性、改革的收益與成本以及政府主導改革能力等等的共同預期會嚴重影響主要利益集團的政治嗅覺與偏好，進而影響其改革參與行為。在既定制度環境之下，利益集團行動的目標在于影響政府的當前決策，而一旦面臨重大改革，游說或阻撓的重點往往即會立即轉移到了改革本身。而正是這一轉變極大地提高了各利益集團的政治斗爭熱情與積極性，因為競爭的目標已經不再僅僅是政府當前決策的收益，而是在于改革之后的多元化遠期收益。而且，較高的利益訴求往往會吸引更多的人力、物力以及制度投入到不同偏向的改革游說之中，從而使得政治爭奪更為激烈。其中不容忽視的是，那些在局部改革中基于規制真空尋租的利益集團往往會抵制改革，或者盡力減少改革的深度及其影響范圍。

除了日益增強的改革游說與阻撓活動之外，改革的前景往往尚會促進代表特定利益主體的政治利益集團組織的形成。因為基于改革的普適性，改革影響的往往是同一類別的利益主體，而共同的利益則常常促使這些利益主體采取集體行動，不同的利益集團亦正因如此而自發結成。在改革的非常時期，游說與阻撓的投資與成本不斷增加，不同利益集團之間政治沖突的緊張程度亦隨之提高。

如果改革旨在尋求公共利益的改善，亦即通過減少交易成本而提高效率，并且在民眾中公平分配，則在改革進程中，不同利益集團之間的政治沖突即會相對緩和。然而，在實踐中，改革卻恰恰有可能或在一定階段恰恰有可能是維護與保障特定利益，亦即其以犧牲其他人的利益為代價而滿足特定群體的利益。如果改革旨在或導致這種特定利益，則其顯然會招致廣泛的反對。于是，即使改革的前提業已具備，改革的吸引力還是會隨之下降，因為民眾擔心改革已經出現偏向，尤其是，他們尚會擔心如果要想成為改革的獲益者，其恐怕需要花費其難以保證的巨大成本。正因如此，盡管不改革時期的收益低下，但不改革反而往往更受推崇。抑或，改革展開之時，如果政府決策對某些利益集團不利，則以前隱藏于非正式部門或組織中的資源與價值活動即會立即顯現出來，結果往往是對自己影響政府決策的能力心存懷疑的利益集團即會強烈反對所謂以效率為導向的改革。

對于改革心存疑慮與擔憂的另一個原因則是改革可能導致巨大的政治活動成本，因為即使那些在未來的政治競爭中處于有利地位的利益集團亦會關心其付出，而且不僅政治競爭需要付出成本，享受改革本身亦需要付出成本。于是，結果很可能是改革可能帶來的效率與收益被政治活動所蠶食，從而使得改革劣于死守。尤其是，政治活動所需要的資源或成本很可能超出改革帶來的收益，從而使得參與利益博弈的主體的境況相較以前要更為糟糕。為此，利益集團自然的反應即是防止這種浪費性質的政治活動發生，進而抵制改革。

很顯然，社會確立改革的意愿與能力受制于政府受政治利益集團組織及其力量影響的程度。如果政府公信地承諾響應民眾的改革需求而保障公共利益，則只要具備改革的條件，改革即會實現。除了憲政保障之外，改革的一個重要條件尚在于社會與民眾對于憲政制約的認同及在實踐中對其的忠實遵守。此外，政府拒絕重新分配財富以獲取某些利益集團的臨時支持對于改革同樣具有重要的現實意義，而這其中不言而喻或心照不宣的意義往往只有政府才會更加了然于胸。

從20世紀90年代中后期以來的中國改革實踐來看，政策爭論中的政治競爭與公共參與明顯加強了政府的責任意識，公開的政策沖突亦成為了顯而易見的平常之事。從中我們可以窺見或讀出，成功進行改革及深化改革的關鍵在于，發展公民社會及其中的民主參與機制，透明化與規范化政府決策過程，并制度化政府與民眾之間的對話機制。抑或，對于制度變遷中的改革需求能力的實現而言，這些制度基礎應該是必不可少的。其中，尤為重要的是，在中國市場經濟“升級”、“爬坡”的關鍵時期，中國市場經濟體制中必須不斷被注入非政府組織這一重要元素。就非政府組織而言，其關鍵職能在于：其一，維護社群利益；其二，處理與共同利益相關的事務；其三，協助行業自律。作為公民社會的重要組成部分，非政府組織是現代市場經濟架構中的一個重要環節，其良好發展必須基于法治環境的完善。而一個法治城邦的建立無疑需要對法律權威的信仰，無疑需要法律共同體嫻熟的技藝與對法治精神的忠實理解與執行，無疑需要法律職業信徒們對法理的長期研習并基于其自洽體系的維固而保持對公眾開放。唯有如此確立與深信司法的權威，一個民主的法治城邦才能浮出自由之海。籍此，一個凸顯公民權利與公民價值且倡導公民社會責任的開放社會才會得以真正和諧而成。

主要參考文獻：

1. 曹子堅：《受益群體的置換與持續推進改革》，《改革》2005年第7期。

2. Drazen， A.， Political Economy in Macroeconomics， Princeton University Press， 2000.

3. 樊綱：《兩種改革成本與兩種改革方式》，《經濟研究》1993年第1期。

4. 菲利普·施密特：《民主化治理與政府能力》，《經濟社會體制比較》2005年第4期。

5. 高尚全：《改革共識與建設服務型政府》，《經濟社會體制比較》2005年第6期。

6. 李紹榮：《西方經濟學最優解概念新思考——納什均衡、帕累托最優與一般均衡三大最優解透視》，《經濟學動態》2000年第9期。

7. 列昂納德·波里什丘克：《轉軌經濟中的制度需求演進》，載吳敬璉主編：《比較》第9輯，中信出版社2003年版。

8. Nolan， P.， The China Puzzle: Touching Stones to Cross the River， Challenge， 1994， 37（1）: 25-31.

9. Perry， E. J.， and Selden， M.， Chinese Society: Change， Conflict and Resistance ，London: Routledge， 2003.

10. Polishchuk， L.， Political Economy of Scale and Endogenous Rule of Law， Mimeo， 2000.

11. Radaev， V.， Formation of New Russian Markets: Transaction Charges， Forms of Control and Business Ethies， Moscow， Center of Political Techologies， 1998.

12. Roland， G.， and Sekkat， K.， Managerial Career Concerns， Privatization and Restructuring in Transition Economies， European Economic Review， 2000， 44: 1857-1872.

13. Sachs， J.， Privatization in Russia: Some Lessons from Eastern Europe， American Economic Review， 1992， 82（2）: 43-48.

14. 托尼·賽奇：《中國改革中變化的政府角色》，《經濟社會體制比較》2002年第2期。

15. 王覃剛：《政府主導在制度演進中的困境》，《學術前沿》（香港）2005年第10期。

16. Weingast， B. R.， The Political Foundations of Democracy and the Rule of Law， American Political Science Review， 1997， 91（2）: 245-263.

17. 謝岳：《市場轉型、精英政治化與地方政治秩序》，《當代中國研究》2004年第2期。

18. 姚先國、郭繼強：《經濟轉型中的利益協調與利益補償》，《浙江學刊》1996年第5期。

19. 伊萊恩·卡馬克：《過去20年各國政府改革的經驗教訓》，《經濟社會體制比較》2005年第6期。

20. 鄒薇、莊子銀：《中國改革過程的性質、特征與動態優化》，《經濟研究》1995年第9期。

（責任編輯 王 剛）