農民的發展：新農村建設的價值目標和優先路徑

摘要：農民問題是“三農”問題的首要問題，其實質是農民在基本解決生存問題之后如何獲得進一步發展。以人為本，促進農民的發展，是新農村建設的價值目標。開發農村人力資源、提升農民的發展能力是新農村建設的首要任務。包括教育投資和健康投資在內的、旨在提高人口素質的投資回報率最高，理應成為新農村建設的優先路徑選擇。公共財政應重點投入到農村義務教育和公共衛生服務領域。

關鍵詞：新農村建設； 農民的發展； 教育； 健康； 財政

中圖分類號：F3文獻標識碼：A

關于新農村建設的路徑選擇，理論界尚未達成共識。一種觀點認為，新農村建設應該以解決農業問題為中心，首先投資于農業，如補貼農業生產，推進農業產業化經營，發展優質高效農業，目標是讓農民增收，目的是啟動農村消費市場，形成內需拉動型的經濟發展模式。另一種觀點認為，新農村建設應該以解決農村問題為中心，首先投資于農村基礎設施建設、村莊整治、文化建設等，改善人居環境，把村莊建設成為一個文化生產場所，目標是讓農民安居，目的是打造中國現代化的穩定基礎。筆者則認為，農民問題是“三農”問題的首要問題。新農村建設應以人為本，以促進農民的發展為首要任務和根本目的，首先投資到關乎農民的生存和發展質量的教育、醫療衛生事業等領域，提升農民的發展能力。只有這樣，農業、農村問題才能根本解決，工農、城鄉協調發展才有可能。

一、農民的發展：新農村建設的價值目標

“三農”問題即農業、農村、農民問題，是中國現代化進程中的基本問題。在不同時期、不同條件下，“三農”問題的主要矛盾不同，解決問題的思路和對策應加以區別。1980年代以前，我國農產品長期短缺，發展農業生產、提高農業產量、保障糧食安全是首要任務。經過20多年的改革與發展，中國的糧食和其他主要農產品的供給已經由長期短缺轉變為總量基本平衡而豐年有余。中國農業不僅供養了世界上多于21%的人口，并且自1997年以后，每年農產品凈出口50億美元左右。總體看來，當前農業問題已基本上解決。但是農民問題和農村問題遠沒有解決，表現在農民數量龐大、收入低、就業難、地位低，不能同等分享到改革發展的成果，不能同步融入現代化進程，甚至存在日益邊緣化的情況。應當說，中國“三農”問題的主導方面和相互關系已經發生了重大變化，農民問題已經成為“三農”問題之首。

農民問題的實質是什么？許多人認為是收入問題。然而我們看到，困擾8億農民的不僅僅是收入低，更根本的是相對城市居民而言在教育、醫療衛生、社會保障等方面所能享受的公共產品不足乃至嚴重匱乏，在就業和社會生活的諸多方面遭受歧視、排斥等。城鄉之間的差距也不僅表現在收入和財產差距上，還表現在就學、就醫和就業的機會不同，以及政府公共財政支出的差異方面。2000年全國普查數據顯示：城市15-64歲人口中從未接受任何教育的人口比例為2.5%，而農村為8.7%；城市僅受過小學教育的人口比例為14%，而農村為38%；城市勞動力人口（15-64歲）人均受教育年限10.2年，農村為7.3年。此外，農村人均期望壽命比城市低6歲，農村兒童和孕產婦的死亡率比城市高一倍。2001年，城市新生兒死亡率為10.6‰，農村為23.9‰；城市孕產婦死亡率為每10萬人33.1，農村為61.9；城市5歲以下兒童死亡率為16.3‰，農村為40.4‰。2005年，中國城市人類發展指數為0.81，農村為0.68，后者只有前者的83%，差距明顯。①

收入的不平等多源于機會的不均等，“貧困必須被視為基本行為能力的剝奪，而不僅僅是收入低下”。②農村人口占全國人口的70%，而國家80%的公共衛生資源投放在城市；5億城市人口享受到的國家公共衛生和醫療投入是8億農村人口的6倍。③義務教育人口的60%在農村，卻只有不到25%的資源用在農村。1999年，初中升普通高中的比例，城市為55.4%，縣鎮和農村為18.6%，相差38.6個百分點，2002年兩者差距拉大到46個百分點。④教育、醫療衛生等公共資源的匱乏，就學、就醫、就業的不可及性，影響了農民的生活質量，增加了農民的發展成本，降低了農民及后代改變生活現狀的可能。

可見，農民問題不能簡單地歸結為收入問題，而是以收入、就業、教育、健康為核心內容的綜合性問題，實質是農民在溫飽問題基本解決之后，如何獲得進一步發展的問題。阿馬蒂亞·森認為，追求發展的目標應該是能力而不是收入的提高。雖然能力和收入會隨著個人年齡、性別、社會角色和社會環境的不同而形成較大的差異，但能力的喪失就意味著失去獲取收入的可能性，進而失去將收入轉換為發展的可能性。

人的全面自由的發展，是馬克思主義的最高命題和根本價值，也是中國特色社會主義建設的價值目標和現實行動。為了13億中國人的福祉，新一屆政府勾畫了惠及十幾億人口的更高水平的全面小康社會的宏偉藍圖，提出了構建和諧社會的嶄新理念，確立了以人為本的科學發展觀，堅定地走上經濟發展基礎上的社會全面進步之路。在此背景下啟動的社會主義新農村建設，不是拉動內需的權宜之計，也不是保持農村穩定的無奈之舉，而是推動農民現代化的長遠戰略，旨在改善億萬農民生存和發展狀況、共享現代化發展成果。發展農業生產、進行村莊建設是新農村建設的內容，但如果農民得不到發展，即使修了路、建了房，新農村遲早還會變為舊農村；即使脫了貧，還會返貧。近現代長達百年的鄉村建設經驗與教訓說明，如果沒有對農民發展權利的尊重和發展能力的培養，僅靠直接的物質投入，并不能使貧窮消亡、落后根除，難以使農民走上自信、自立和自我組織的發展道路。只有農民自身發展了，他們才會有信心去應對工業化、城市化、市場化乃至全球化的發展環境，新農村建設才有可持續性的基礎。沒有8億農民由傳統向現代的歷史性轉變，沒有為實現這一歷史性轉變而對農民的人力資源投資，新農村建設乃至中國的現代化很可能遭遇嚴重挫折。因此，各級政府在新農村建設中應該目中有人、心中有人、以人為本，一切工作都應該以促進農民的發展為出發點和歸宿點，以提高農民發展能力、創造農民發展條件、完善農民發展保障為中心。

二、投資于農民的教育與健康：新農村建設的優先路徑選擇

人的發展，主要是人的發展能力提升，包括了多方面的含義：一是健康長壽的能力；二是獲得文化、技術和分享社會文明的能力；三是擺脫貧困和不斷提高生活水平的能力。⑤人的發展能力主要是由教育、健康、技能培訓等決定。教育賦予人基本的知識與技能，健康的心靈和人格，是人得以發展的動力。健康是人力資源的基本內容，是人得以發展的源泉。良好的教育和健康標志著良好的生活質量，本身就是發展的目標。新農村建設應該以人為本，把促進農民的發展、開發農村人力資源作為首要任務。

1．教育與衛生醫療是農民最迫切需要的公共產品。長期以來，國家財政始終把投入重點放在了城市，導致農村義務教育、衛生醫療、社會保障等公共品供給短缺。自1980年代以來推行的教育產業化和衛生醫療市場化改革導致教育、醫療費用飛漲，大大超出了農民的支付能力。湖南的一項調查表明，農村孩子從進學校門到高中畢業，在1980年代共需數百元，1990年代需8000元，到2004年則需3萬元。據安徽省城調隊調查，按某縣2004年2668元的農村居民人均純收入計算，培養一個大學生相當于該家庭一個勞力18年的純收入。⑥全國農村人口中40%到60%看不起病，或因病致貧；一些貧困地區，尤其是西部，60%到80%的患病農民死在家中。⑦財政部農業司課題組對農戶的需求進行的問卷調查顯示：減少子女上學費用是農戶高度關注的問題，——河南省西平縣高達93.33％的農戶關注；陜西省大荔縣87％的農戶關注；陜西省寶雞縣83.3％的農戶關注，浙江省上虞市80％的農戶關注。對于增加醫療點，減輕看病負擔，陜西省寶雞縣農戶關注率達到90.7％；河南省農戶的關注率為72.22％。⑧“上學難，看病貴”是農民生存、發展面臨的基本難題和最迫切希望解決的實際問題。公共財政應首先滿足農民最基本和最迫切的公共需求。

2．教育與健康投資回報率最高。西奧多·W·舒爾茨（Theodore .W. Schultz）指出，包括教育投資和健康投資在內的、旨在提高人口素質的投資應該看成是生產性投資。對于現代經濟來說，人的知識、能力、健康等人力資本的提高，對于經濟增長的貢獻遠比物質資本、勞動力數量的增加更重要。⑨在新農村建設中，投資于農民的健康和教育是回報率最高的公共投資：其一，能夠大幅度減輕農民負擔。教育支出、醫療支出是當前農民最大的兩項貨幣支出。2005年農村家庭的教育開支平均值為5975元，占到總收入的30%。⑩實施農村免費義務教育和免費公共衛生服務，相當于是通過減少支出而增加農民收入。若每年減少100億—400億農民的教育負擔，等同于增加農民平均收入0.5到2個百分點，其效果不亞于減免農業稅。(11)其二，經濟效益最高。錢克明的研究表明，每增加1元農村教育投資，可使農牧業產值增加8.43元，而每增加1元農村公共基礎設施投資，僅可使農牧業產值增加6.75元。且政府每增加1元的農村教育投入，可減少農牧戶物質費用6.64元。(12)教育投資還能增加農民的非農就業和進城打工的機會，提高工資水平，“每增加1年的教育，農戶平均工資性收入水平至少可以增加1000元。”(13)樊勝根的研究也表明，農村“公共投資領域，教育投資效果最顯著，同時對農業、非農業以及整個農村經濟增長的回報率也很高；農業科研推廣投資使農業生產大大改善；對農村通訊、電力和道路的投資同樣對農村有較大影響；灌溉投資對農業生產增長的影響不明顯”。(14)其三、惠及全社會、社會效益好。教育和公共衛生是正外溢性很強的公共產品，投資于農民的教育和健康，實際上是向全社會提供公共產品，受益的是13億人。在經濟全球化進程中，農民教育水平、健康水平的提高是吸引物資資本投資的重要因素，能夠增強國家的市場競爭力，使工業、第三產業和城市從農民人力資源的普遍發展而帶來的經濟增長中受益。(15)另外，投資于農民的教育和健康還能夠帶來良好的社會效益，如文化的延續和發揚、全民福祉的增益，社會的公正與和諧。

3．我國已具備投資于農民的健康與教育的財政實力。周洪宇的研究表明，以現階段實行的義務教育減免標準計算，實施免費義務教育共需經費合計約634.3億元。中國2006年財政性教育經費支出大約在6770億元左右，用于免費義務教育的經費只占9.37%。隨著全國義務教育階段在校生人數的逐年減少，中國GDP持續快速增長和國家財政性教育經費總支出的逐年增加，到2007年左右完全有條件在農村全面實施免費義務教育制度。(16)按照亞行的最近估計，我國每年只需拿出1000億元人民幣，就能保證中國2500萬最貧困人口的最低生活水平，為1.2億農村學生支付9年的學費，為7.7億農村人口建立基本的醫療保障體系。全球190多個國家中有170多個國家已經實現了免費的義務教育，除了發達國家以外，亞洲絕大部分國家，包括人均GDP只有中國三分之一的老撾、柬埔寨、孟加拉國、尼泊爾等國都實行了免費義務教育。(17)經過20多年經濟的持續快速增長，我國已具備為農民提供義務教育和公共衛生服務的財政實力。

4．國際經驗的啟示：教育和醫療應當優先。美國、德國、日本等發達國家工業反哺農業，最先關注的是農村人力資本的增長以及農產品價格維持；其次是創造農戶成為市場主體的各種條件以及農村經濟增長的物質基礎；最后才是如何確保農民收入（曾祥炎，2005）。教育和醫療是這些國家共同的優先選擇（見下表）。這說明農民的人力資源是農業、農村發展的前提要求和戰略性因素。西奧多·W·舒爾茨的研究證明，從20世紀50年代，促使美國農業產量迅速增加和農業生產率提高的重要原因是人的能力和技術水平的提高。無獨有偶，韓國人認為，“新村運動”成功的關鍵就在于高度重視發展教育事業，把新村教育作為“新村運動”的核心。韓國在1972年成立研修院，負責培訓“新村運動”的骨干，培訓內容涉及地區開發、意識革新、經營革新、市民教養等內容。韓國還在村村都建立起“村民會館”。通過教育與培訓，使農民培養起了“自立、自助、勤勉、協力”的思想觀念。

投資于農民人力資源的社會利益遠高于對非農民投資的社會收益，而對非農民人力資源投資的私人收益高于對農民投資的私人利益。中國農民多年來用自己的創造的農業剩余支持了國家的工業化和城市現代化，為國家繁榮、穩定做出巨大犧牲。現在已經到了回報農民，以人力資源投資“反哺”農村和農民的時候了。國家應創造條件并鼓勵非農民特別是城市高收入居民自我人力資源投資，將公共服務投資重點轉向農民。

三、義務教育和公共衛生服務：公共財政投入的重點

農村教育包括基礎教育、職業教育和成人教育。農村的醫療衛生服務分為公共衛生、基本醫療服務和非基本醫療服務三個層次。不同層次、不同類型的教育和衛生服務分別表現為不同屬性的產品，公共財政的支出范圍和支出重點應當有所限制和有所選擇。從低層次到高層次的各類教育和醫療衛生服務中，層次越低，其公共性越強，收益的外部性越強。農村義務教育由于其基礎性和外溢性，一般被視為公共品。公共衛生服務所具備的以預防為主降低公共健康風險的功能，無可爭議地賦予其純公共品的特色。考量社會的需要、支付的成本、個人負擔的能力和政府的財政狀況，農村義務教育和公共衛生服務應該是財政投入的重點。

當前農村義務教育實行的是“地方負責、分級管理、以縣為主”的投入機制。這一體制存在的突出問題首先表現在總體投入水平偏低。我國義務教育階段在校生合計1.93億人，占各級各類學校在校生總數的78%，但義務教育經費投入占總投入的比例始終低于60%；義務教育學生的61.8%在農村，而農村義務教育投入占總投入比重還不足30%。這樣的經費投入比例顯然是不合理的。2003年，全國農村義務教育經費投入1365億元，比實際基本需求相差476億元。其中公用經費缺口310億元，校舍維修經費缺口95億元，特困地區專項補助經費缺口44億元，其他則為人員經費缺口。(19)《中國教育報》對174個地市和縣教育局長的問卷調查結果顯示，超過50%的農村中小學“基本運行經費難以保證”，有58%的農村學校危房改造經費無法落實，超過40%的小學仍然使用危房，超過30%的農村小學“粉筆論支有限發放”，接近40%的農村小學“交不起電費、有電不敢開電燈”，而缺少課桌凳的小學也接近40%。(20)其次，在這種體制下，鄉鎮負擔了農村義務教育投入的78％，縣財政負擔9％，省地負擔11％，中央財政只負擔2％左右。(21)中央和省級政府掌握了62%的財政收入，但基本擺脫了負擔農村義務教育經費的責任；縣鄉政府財力薄弱（占全國財政總收入22%），卻負擔著87%的義務教育投入。(22)相當多地區的鄉鎮財政不堪重負，農民負擔過重。“以縣為主”的投入體制不可能保證義務教育的均衡發展，無法使農村義務教育走出困境。促進農村義務教育，首先要加大投入，要把農村義務教育作為財政投入的重中之重。其次要構建中央財政、省級財政分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。義務教育作為全國性的公共產品，應該以中央和省級政府提供為主，地市級政府適當配套。中央財政應重點支持中西部農村地區。不發達農村地區教師工資和經常性運轉經費應由中央負擔；欠發達農村地區教師工資應由中央政府負擔，經常性運轉經費應由省級負擔，學校基本建設則由基層政府負擔。

中國醫療衛生的財政支出基本上是“重城市、輕農村，重治療、輕預防”。2004年國家財政用于醫療衛生的開支380多億元，用在城里的是84.5%，用在鄉鎮衛生院的不到60億元，只占15.5%。(23)政府撥款的68%用于醫療，22.7%用于公共衛生，而且主要集中在縣級預防保健機構，對村級衛生機構的財政支持極少。多數村級衛生機構基本不存在，大部分村級衛生室私有化。2000年政府財政用于農村公共衛生方面的資金總額還不到20億元，平均每個農民每年只有2.5元。(24)由于政府投入不足，農村公共衛生服務體系普遍通過“有償服務”進行“創收”，導致本應無償提供的一些公共衛生項目變成了有償服務，影響了預防保健措施的落實。公共衛生包括計劃免疫、傳染病控制、婦幼保健、職業衛生、環境衛生和健康教育等在內的公共衛生服務，屬于典型的公共產品，是人生存和發展的基本要求，是現代公民應當享有的最基本的公共產品，應由政府向全體社會成員免費提供。即使是能力較差的政府，也必須承擔起維護公共健康安全的使命。公共衛生有助于從根本上降低整個人群和國家的醫藥費用，具有“四兩撥千斤”的高效率。根據世界銀行的《世界發展報告：投資于健康》的研究，在世界范圍內，政府可實施的效益成本比較高的衛生公共干預領域包括：幼兒疾病免疫、學生衛生服務、家庭計劃生育、環境衛生、健康教育、艾滋病預防。在縣、鄉政府對農村衛生投入不足的情況下，為保證農村公共衛生服務的可及性和公平性，中央和省級財政應擔負起維護農村公共健康安全的職責，加大對農村公共衛生的投入力度，建立和完善農村衛生專項轉移支付制度，援助基層政府行使這一基本的政府職能，逐步實現城鄉公共衛生服務的大體平衡。當前農民的醫療服務消費行為基本表現為“小病不出村，大病到縣及縣以上醫院”，近60％的門診服務是由村衛生室或私人診所提供的，僅1/4左右是由鄉衛生院提供的。(25)重建村級公立衛生室并促進其服務水平的提高，對于改善鄉村人口的健康指標，是一種最有效率的投資（朱玲，2000）。與私立醫療點相比，村民共有的衛生室除了提供醫療服務以外，還能夠更有效地承擔群體預防、保健知識傳播和組織改善環境衛生活動等多種社會功能。村級公立衛生室如同村莊小學一樣，是農村人口獲得基本社會服務的一個組織保證，各級政府應該保證村級公立衛生室像村莊小學一樣有穩定的財政支持。(26)

①聯合國開發計劃署駐華代表處等：《追求公平的人類發展（中國人類發展報告2005）》[C]?，北京：中國對外翻譯出版公司2005，第6頁、46頁、55頁、6頁。

②阿馬蒂亞·森：《以自由看待發展》[M]，于真譯，北京:中國人民大學出版社，2002年。

③遲福林：《為農民提供基本而有保障的公共產品》[A]，中國（海南）改革發展研究院《中國農民權益保護》[C]，北京:中國經濟出版社，2004。

④同②，第46頁。

⑤同上書，第３頁。

⑥遲福林：“強化以提高人口素質為重點的農村公共服務”[Ｎ]，《經濟參考報》2006年6月24日。

⑦徐勇：“國家整合與社會主義新農村建設”[J]，《社會主義研究》2006年第1期第 3-8 頁

⑧財政部農業司課題組：“公共財政覆蓋農村問題研究報告”[J]，《農業經濟問題》2004年第7期

⑨[美]西奧多·W·舒爾茨:《論人力資本投資》[M]，北京：北京經濟學院出版社，1990年.

⑩韓俊：“建設新農村中涉及農民切身利益的若干問題及政策建議”[J]，《改革》2005年第10期

(11)“農村義務教育全免費：中國有財力承擔”，《南方周末》2005年3月10日。

(12)湯燦晴等：“農村教育:問題與對策”[J]，《農村經濟》2004 年第5期第86-88頁。

(13)李國祥：“我國農戶要素資源收入貢獻的比較分析”[J]，《經濟研究參考》2005年第11期。

(14)樊勝根等：“中國農村公共投資在農村經濟增長和反貧困中的作用”[J]，《華南農業大學學報（社會科學版）》2002年第1期第1-13頁。

(15)Dreeze and Sen，1989，Hunger And Public Action，pp.206-210，Clarendon Press ，Oxford.

(16)艾啟平：“中國有財力在全國實行義務教育全免費”，中新社北京2006年3月4日電。

(17)征庚圣等：“統籌城鄉發展 完善鄉村治理”，《 經濟參考報》2006年4月22日。

(18)曾祥炎：“工業反哺農業應遵循農村經濟發展次序”[J]，《南華大學學報（社會科學版）》2005第4期第15-18頁。

(19)程剛：“義務教育法有望做修改 將解決教育經費投入不足”[Ｎ]，《中國青年報》2005年8月19日。

(20)張玉林：“從數字看教育不公”[J]，《中國改革》2004年第12期第22-24 頁。

(21)張德元：“農村‘知識貧困’與教育資源配置”[J]，《調研世界》2003年第7期。

(22)吳明熹：“公平：教育政策的基本價值取向”[Ｎ]，《中國教育報》2005年8月8日。

(23)陳錫文、韓俊等：“我國農村公共財政制度研究”[J]，《宏觀經濟研究》2005年第5期。

(24)張元紅：“農村公共衛生服務的供給與籌資”[J]，《中國農村觀察》2004年第5期。

(25)遲福林：“為農民提供基本而有保障的公共產品”[Ｎ]，《中國經濟時報》2003年8月15日。

(26)朱玲：“鄉村醫療保險和醫療救助”[J]，《金融研究》2000年第5期。

（責任編輯顧錦）