和諧社會的社會保障釋疑

摘要：加強社會保障是構建和諧社會的重要舉措，對此，人們皆無異議。然而，對實行社會保障的根本宗旨、基本原則、運營模式、項目設計、操作技術等方面的問題，無論理論界還是實務界都存有許多爭議。本文根據建構和諧社會的任務要求，對上述問題作了初步的分析和釋疑，以期引起業界的進一步探討。

關鍵詞：和諧社會； 社會保障； 釋疑

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

社會保障或者說福利制度，經歷了幾百年的發展，形成了較完整的體系，成為現代國家經濟社會制度的重要組成部分。可是，自上世紀50年代起，世界各國紛紛對各自的社會保障制度進行改革，他們所遇到的實踐問題及其理論爭辯可以說是綿延不絕，但從其由過去的內部綏靖到現在的和諧建構這一宗旨演繹的變遷看，我們從中又能作何解讀呢？

一、構建和諧社會為什么要加強社會保障

加強社會保障工作對于構建和諧社會的意義，一般的理解是從如下角度考量的：在福利上對市場的失利者和社會的貧弱者進行救助，從而消除社會安全隱患。然而，這種認識不僅狹隘，而且還導致了有關福利制度利弊得失的無盡爭論。

我們認為，建構和諧社會是一個目標，而利用社會保障制度的運作與完善來實現社會和諧的理想，則是一個重要的手段和長期的過程。假如，我們把對和諧社會的向往僅定義在取得“安寧”的層面上，只追求社會不同階層或群體之間的包容與相安，那么，我們在社會保障制度的設計中，就只會考慮如何將福利從一個階層或群體轉移到另一個階層或群體，以便消除階層隔閡的問題，而不會去關注階層間的地位差異對福利分配有何影響，他們之間福利再分配對其地位流動能否產生積極推動等相關的問題。實際上，我們對和諧社會的向往，絕不限于只維持一個“安寧”的秩序，更深遠的寄托還是建立一個開放的社會結構，以利于各個階層平穩地交流繼替，并設置一套緩釋市場主體在其地位浮沉中產生巨大張力的避險機制，促使社會在充滿活力的基礎上進行新的結構分層整合。從這個意義上講，建立和完善社會保障體系的終極目標，不單是為社會設置“安全網”和“減震器”，主要還是為推動社會動態重組，建立實現較高文明水平的社會結構的“利益共享平臺”。

其次，和諧社會還應達到經濟與政治的均衡與協調。以國家任務經濟性化約的觀點來看，加強社會保障無非是用福利政策等經濟辦法去解決經濟發展不均衡所帶來的一系列社會問題，以利于經濟的持續發展。在經濟性化約論者眼里，社會保障就是慈善救濟，并且是單純的物質救濟。他們通常把受救助者看作是失敗者或無能者，是個人品格的缺陷導致其失敗或落伍。然而事實遠非完全如此，在分層社會尤其是在轉型社會中，“公眾不再是一些形式上和實質上都平等的個人”，①許多人在社會變遷中失去了原有的參與或分享權力，從而淪落到經濟窘迫的地步（如在國企改革中下崗的工人那樣），他們不是因為自身內在的道德缺陷，而是由于生存環境中制度變革的不到位而落于了困頓。對這些人而言，“權利限制”和“機會不足”是其遭遇不公平的根源。即使在成熟的市場經濟國家里，市場公共性的退隱也始終是個難解的問題，因為倡導自由競爭的法制最終所維護的惟有一個私人性的財產標準，另一個私人性的教育標準也許不存在，因為后者在此時“如其說是社會地位的一個前提，不如說是社會地位的一個結果”。②在強調個人責任的法治過程中，市場把社會分隔了，擴大了社群中的地位和貧富差異。可是，這樣的局面卻增加了單純從立法上保障私人財產的風險，那些失去基本保障的社會成員會隨著社會保障缺失程度與時間的延伸而逐步改變其守法特性。正由于此，社會福利保障同法律保障一起，共同構成了私人財產保障機制的重要環節。社會保障不但要對競爭失利者的生活困境施加援手，而且更應對導致競爭個體遭遇“權利限制”和“機會不足”的境況進行干預，為其創造能夠重新面向新生活的機會，并通過制度安排使社會所有成員都享有滿足自身達到社會共同的基本福利要求的權利。從這層意思上看，福利國家公共性完善是對市場公共性退隱的一種限制和補充。福利國家體制執行的不僅是一種經濟補償功能，而且還是一種政治協調功能，它應引導社會在物質與精神兩個文明建設中尋求平衡。

再次，和諧社會應滿足私人領域與公共領域相互融合發展的需要。在國家進入工業化和城市化的時期后，家庭與機構這兩個分別體現私人生活和公共生活的古典社會組織，在功能與關系上都發生了極大的變化。一方面，當私人勞動通過“職業關系”進入市場而變成社會勞動時，“職業”就隨著工作的開始而開始，職業場所（包括傳統上被視為私人領域的企業）在其機構化的過程中作為準公共領域獲得了獨立，與之對應的是家庭這一私人領域的萎縮，工作以外的時間才屬于私人領域。另一方面，當工薪收入成為家庭財產的基本來源后，家庭即失去了應急和養老的可能性（現今這已是再普通不過的事情）。家庭的經濟生產、教育、保護與應急等功能也逐漸移交給社會專門機構，或者非正式地交給家庭以外的各種中介組織。這樣，家庭僅在人口生產與消費的功能中維持了下來，并且通過自身規模小型化的途徑使閑暇消費更加“私人化”。顯然，這種演變大有私人領域與公共領域轉向兩極對立的意味。但是，私人在其失去可自行操縱的一系列自我保障能力后，不得不從內心里寄希望于公共保障體系來做補償。隨著公眾對社會保障向往程度的加深，私人領域與公共領域融合發展的契機也就來臨，因為它們各自的發展是互為條件的：社會福利的普及與深化減輕了個人與家庭在經濟上與心理上的負擔，而使他們空閑時間的消費更為“私人化”；另外，在私人自我保障能力失去最多的時候和地方（這是工業化、城市化的必然結果），社會福利國家的權利與義務才能達到最大的普及和最深的掘進。

改革開放以來，中國正經歷著一個歷史上前所未有的、變化迅速的社會轉型階段，目前這一階段出現了如下特點：⑴社會流動的規模越來越大；⑵形成一個利益多元、分散的社會結構；⑶社會階層貧富分化的差距越來越大；⑷隨著社會越來越開放，國際性危機在中國傳播的速度越來越快，影響的程度也越來越大。③ 無論從經濟和社會的哪個方面看，全球化既可直接帶來國外風險，也能間接放大國內風險。這些情況充分反映了當代中國已進入一個充滿社會風險的時代，亟需我們加快社會保障體制的改革，為構建和諧社會，增進人民福祉，去創建一個適應中國國情的并形成較為完整的社會福利保障機制架構。

二、和諧社會中社會保障項目規劃的基本原則

社會保障作為社會風險管理的主要機制已為世人所公認，但其在舒張社會壓力的同時也使社會付出了較大代價，如在制度安排上傾向部分群體，導致較大的財政負擔，驅動部分受益人謀求安逸等。為革除這些弊端，人們做了不懈的探索。從建構和諧社會的視角看，筆者認為如下原則可作為社會保障項目規劃創新的基本指南。

1.實行普遍的福利保障制度是維護社會團結和構建和諧社會的首要原則。在經濟發展的各個階段，相對的貧困問題一直困擾著社會，并積蓄著演變成經濟危機的風險，因此，反貧困政策在一定意義上講就是政府反經濟危機舉措的組成部分。可是，在如何建立反貧困機制的問題上，人們自始至終地存在著不同的價值觀，即使在實施應急救助公共政策的早期階段，就有人因擔憂引起道德退化問題而反對直接補助貧困人群的生活。例如，1930年美國當屆總統胡佛在簽署了450萬美元撥款資助阿肯薩斯州農場主用于搶救受饑荒沖擊瀕臨死亡的家禽的同時，卻拒絕簽署另外的資助瀕臨餓死的農場主及其家屬用于購買食物的250萬美元撥款。④ 因為在他看來，援助生活不如援助生產，這樣做不會損害社會的道德準則。其后，在一些國家政府將臨時救困措施轉變為穩定的社會福利保障制度時，又有人以防止道德頹廢和經濟效率滑坡為由，提出只用有限資源救助那些陷入貧困的階層和人群，謂之“剩余保障”，反對動用大量社會財力實施普遍的社會福利保障政策。事實上這種實行“剩余保障”的主張，從來未被絕大多數建立社會福利保障制度的國家所接受，不過它卻始終作為那些福利國家的批評聲音而存在。這里，我們不禁要問，盡管反對聲勢如潮，為什么西方福利國家還會實行普遍的社會福利保障制度呢；經過多年的改革，為什么他們仍未從根本上背棄普遍制原則？

據我們研究，至少有四方面原由來回復上述問題：第一，普遍的福利保障制度，可通過強制儲蓄方式，杜絕人們提前揮霍未來的養老或各種保險基金，為社會建立同人的生命周期和生理需要相適應的消費秩序提供可持續的制度保障，防范社會消費總量的大幅度震蕩。第二，只有實行普遍的社會福利制度，才能保障低收入人群維持相對于經濟發展的最低生活消費，滿足他們提升自身生存和發展能力的基本需要，保持社會進步所要求的代際流動與競爭的活力，避免經濟陷入由國內有效需求不足而導致的經濟危機。第三，如果沒有普遍的定額給付制作基礎，那么對養老、失業、教育、保健以及住房等方面社會生活進行廣泛干預，實施財政轉移支付，合理調度公共資源，平抑市場造成的地區、階層等可引起社會沖突的過度差異，開展社會群體間各種收益的再分配，所有這些需要政府完成的工作都會缺少立法理由和操作平臺。第四，西方國家福利制度以及平等的人權觀念，是他們底層社會與上流社會經過長期斗爭取得的成果，不可能隨福利制度改革而遭全盤否定。總之，普遍性原則被當作社會保障制度的精髓，是迄今為止所有國家實行著或努力改進著的福利基準。

2.實行多支柱的福利保障體制⑤是分散社會風險，并在特定的成本條件下增進社會福利總水平的重要原則。目前，世界各國的福利體制基本上屬于三種類型，一種是主要由政府部門負責的模式，另一種是采取完全由私人機構運營和管理的模式，第三種則是以政府部門為主并吸納私營機構參與運營與管理的多元組合模式。許多國家的改革正是由前一種單一模式向后一種單一模式或者混合類型轉軌的探索。對絕大多數國家而言，選擇多元組合模式的改革宗旨并非要讓政府卸掉對社會保障基金運營與管理的公共責任，而是要使社會保障擺脫完全由官僚體制控制所造成的低效率局面。即便像美國這樣的一直強調自由競爭和個人責任的國家，也沒有把應對生存與發展危機的事項都視為個人問題而放棄政府責任，雖然他們自上世紀70年代起就開始了對政府負責的保障項目進行市場化、社會化改革，但所有這些改革依舊是以政府主導為主，只不過將原來高度集中于聯邦政府的責任改為與洲、地方政府及社團、家庭共同分擔而已。

多支柱體制實質上是從服務安全性、籌資拓展性和選擇自愿性等方面來加強社會福利保障的改革方案。首先，對保障體制做出諸如強制性的定額繳款計劃、有關福利基金化的機構組合、自愿性的商業保險等多支柱體系配置，以多元化求安全，這甚至優于由政府壟斷的現收現付制或基金累積制安排。其次，政府壟斷盡管可以通過強制性繳款額度的提高來減輕財政負擔，但這樣做類似于稅費，其增加不但會打擊投資積極性，并且不能真正減輕財政壓力。再次，福利部門也需要競爭，多支柱體制則提供了競爭的平臺，因此，在強制性繳款計劃的基礎上再進行自愿性選擇，這就形成了促進福利部門競爭的必要條件。將一定的福利資源劃出政府分配的體制之外，由家庭及個人通過市場機制或社會中介機構來決定其流向和流量，這樣既可以最大限度地豐富福利項目，滿足相關人群的特殊需求，又能夠物盡其用，發揮節約利用福利資源的最佳效能。以上這些分散風險和增加績效的好處，應該說是遵循多支柱原則的必然結果。

3.堅持“反貧困、反歧視、反腐敗、反頹廢” ⑥四位一體的運作目標，是保證福利制度取得社會包容和均衡效應的基本原則。福利國家治理貧困的經驗告訴我們，社會貧困總是沿著“物質不足、能力不足、權力不足、動力不足”的軌跡循環的，當治理重點指向某一個環節時，后一環節的問題就會凸現出來，周而復始，往往使社會福利保障對貧困的救治陷入隔靴搔癢的境地。其實在經濟貧困的背后，隱藏的也許是知識貧困、權力貧困，甚至是精神貧困；而那些隱藏的深層次貧困已經超出單純的“福利”范疇，涉及到“學利”、“工利”、“政利”等社會人群基本的權益問題，它們有的是福利制度欠缺的結果，有的卻是福利制度冗雜的產物。這些不是我們用經濟辦法就能解決的問題，它們在福利制度不斷改進的基礎上，還需要法律制度完善、社會組織發育、人文環境優化等多方面情勢的配合。所以，我們在經濟社會發展的特定階段，對福利保障項目設計應加以社會工程體系化的綜合考慮，辯證地處理物質、能力、權利、動力四者之間的關系，既要對四個環節的相互銜接做出整體性安排，又要對每個環節診治的負效應安排預防性措置。

三、當代中國構建和諧社會保障機制的探索

當前，在黨中央提出構建和諧社會方針的指引下，中國正迎來了加強社會福利保障體制創新的大好局面。然而，隨著改革的深化，以下幾個方面的問題是需要我們進一步探索的：

1.社會保障的市場化、社會化改革必須以實現社會公平為前提。改革以來，我們在推進社會福利保障制度創新時曾經走過一段彎路，主要緣于認識上的偏差，以為福利改革也像發展經濟一樣，必須以效率為出發點。實際上這是一個認識誤區，社會福利保障之根本目的就是要糾正市場失效，解決社會公平問題，所以我們給福利改革設定效率基準，那就有舍本逐末之嫌。

我們認為，商業化、社會化改革應該只是社會福利保障項目提供方式的轉換，而不是其基本功能的改變。因為預防危機和治理貧困不是個人問題，而是社會問題、制度問題。要體現社會公平，福利保障項目在具有不同市場能力的社會人群中就要保持一定的再分配功能。不論這種再分配功能將由政府部門、社會團體還是慈善組織等哪個機構來執行，效果應該都是一樣的，不同的只是他們所分擔的保障項目具有覆蓋面上的層級差異。

如果說前一段為了支持國有企業改革，我們對原來由企業執行的多種社會福利與保障項目進行了供給渠道市場化和社會化的轉換，那么現在就應該清理這些項目，使適宜市場化或社會化供給的項目通過多種途徑完成轉換，而對不適宜市場化或社會化的項目，則應由各級政府部門接手承擔。至于說到效率，除了指項目執行過程中出現的效費比等運營和管理效率外，主要是針對特定項目執行結果對社會和諧產生的貢獻度等外部溢出效率而言的，并非單純指福利繳費的回報率。

2.以結構保障方式破解地方財務負擔過度膨脹的難題。當社會福利保障在主要由政府負擔并集中于城市區域的現行體制下運作時，無論社會保障是以就業人口還是戶籍人口為主體對象的哪種方式提供，也不管中央財政轉移支付按何種比例安排，保障項目所涉及對象的基數限額總是與地方財政能力息息相關的，因此，城市流動人口增長始終同社會保障的地方財務負擔加重形成不解之結。雖然我們知道，社會保障撇開參與城市建設的流動人口是不公平的，但是，各個城市政府仍然嚴格控制流動人口加入到當地社會保障體系中來，否則地方財政將入不敷出，甚至破產。我們認為，導致這個難題的根本癥結在于單一的政府負擔體制。要破解這道難題就應改變單一渠道供給體制，實行按保障項目分類的多元結構提供方式，將公司機構、社會團體、社區組織、慈善基金會以及私人商業保險等各種社會福利分配單元都整合到政府全面規劃的盤子中來，實行分級分片承擔社會保障功能的制度，以便調動社會各方面的積極性，協力籌措保障資金或提供保障物品與服務等，并可開展轄區間的競爭，輔以相互推動。我們相信，經過試驗與磨合，這種探索可能找到一條解決上述難題的最佳途徑。

3.社會福利拓展與社會救濟改革應同時并舉。從邏輯順序上講，社會福利是在社會救濟的基礎上發展起來的更為一般的社會保障制度，它是由廣泛的慈善救濟活動演變成基本的人權保障體制后所形成的一套法律保障體系。可是在福利制度不完善的現實環境中，許多應由法律保障普遍性涵蓋的項目卻不得不被調查保障的特殊性案例所取代。例如，未享受醫保待遇的個人在遭遇大病難處時，往往只好求助于社會募捐。這些案例因操作時空條件不同而產生受惠待遇差異巨大的結果，因此是極不公平的。

另外，在現今應急救助與福利保障聯系越來越緊密的時代，片面強調某一方面都不會取得好的效果。所以我們的社會救濟標準與方式作為社會應急救援機制的重要組成部分也應進行革新；同時還需要從長遠角度考慮社會福利享受范圍與程度的拓展，尤其應注重向城市和農村地區的自營業者、農業勞動者擴展。再者，要盡可能避免福利項目設計上的重合與交叉。目前我國社會福利保障的提供主體還是政府機構，但由于政出多門，相互缺乏溝通與協調，因而導致社會福利與社會救濟的一些供給環節有交叉重合之處，這既會造成推諉扯皮的境況，又可能產生冒領或多享的現象。

4.在基本福利的初次分配領域不能形成社會天平傾斜的狀態。在中國向市場經濟轉軌的過程中，人們常說市場經濟的本色是法治經濟，但相對來說，人們隱約地感受與希冀的卻是市場經濟應成為福利法治經濟。因為“法治國家的法律概念有兩個組成因素，即保障平等的普遍性和保障正確或正義的真實性。……因此，除了形式保障外，同時還必須有一種實質保障”。⑦ 在人們的基本生存與發展權利方面，可以說社會福利保障制度是比市場競爭機會均等的形式保障法則更具有真實性的內容。所以，我們認為，在基本福利的初次分配領域，不能形成社會一部分人優先于另一部分人，或者少數人群體抽吸多數人群體利益的天平傾斜狀態。如果囿于歷史條件出現上述傾斜，那么“承擔社會義務”的國家必須采取適宜的社會政策，逐步推動普遍的福利保障利益在各種社會群體中達成均衡。要通過福利均衡消除社會歧視和社會隔閡，使和諧的社會福利政策得到和諧的貫徹。

①②⑦（德）哈貝馬斯《公共領域的結構轉型》學林出版社1999年版，第259、94、257頁。

③胡鞍鋼《中國社會轉型中的四大特點》《中國改革報》2005.8.15。

④楊冠瓊《當代美國社會保障制度》法律出版社2001年版，第39頁。

⑤丁開杰《社會保障體制改革》社會科學文獻出版社2004年版。

⑥（美）洪朝輝《論中國城市社會權利的貧困》《江蘇社會科學》2003年第2期116-125頁。

（責任編輯慶躍先）