ＷＴＯ多哈回合談判下的爭端解決機制問題研究

摘要：WTO多哈回合談判下的關于爭端解決機制的規則與程序的改進完善問題，對于WTO成員具有重要影響。在談判過程中出現的僵局，根本上是由于各國對爭端解決機制內在價值不同方面追求的沖突所致。解決的思路是協調這些價值觀并做出一定程度的妥協，爭端解決機制完善應著眼于進行漸進的改變。同時，我國要積極參與到新規則的制訂中去，充分了解規則，及早謀劃。

關鍵詞：多哈回合；爭端解決機制；談判；價值觀

中圖分類號：F74

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2007)04-0165-03

一、 前言

WTO的爭端解決機制是在關稅及貿易總協定(GATT)40多年實踐的基礎上，經過發展和創新確立起來的。[1]烏拉圭回合談判達成的“關于爭端解決規則與程序的諒解”(后文簡稱DSU)，成為成員方致力于以有序和多邊的方式解決貿易爭端的有法律約束力的協議，也是歷史上第一個這樣解決政府間貿易爭端的協議。WTO爭端解決機制的建立，其目的在于以規則導向的制度，消除以往國際間以單邊方式，甚至是恃強凌弱來解決國際經濟與貿易的爭端，讓所有的成員國都能在更為平等的法制基礎上，謀求糾紛解決。

從1995年爭端解決機制開始實施到現在，由于大多敗訴方成員國能遵守爭端解決機構(后文簡稱為“DSB”)的裁決與建議，采取措施來糾正不符合WTO協定的做法，使得DSB制度基本上能夠發揮設計者的初衷，受到了相當好評。①然而有些個案如“歐盟—香蕉案”、“歐盟—牛肉荷爾蒙案”及其“美國—海外銷售公司稅收待遇案”等，DSB的裁決并沒有得到有效的執行。在爭端解決機制十多年的實踐中，對DSU和爭端解決機構(DSB)的做法發現和提出的問題，是WTO成員推動DSU改革的重要背景。

根據1994年馬拉喀什部長會議的決定，在WTO成立后4年內，即1999年1月1日前，應該完成對爭端解決規則和程序的全面審議，在完成審議后應就是否繼續、修改或終止該爭端解決的規則與程序作出決定。從1997年開始，DSB進行了一系列的磋商但進展緩慢，在審議期間延長后仍未達成一致，修改工作最終擱淺。2001年的WTO多哈部長級會議發起的新回合談判，包含了對WTO爭端解決的規則和程序進行“改革和澄清”的談判。[2]該工作由DSB召開特別會議負責處理，顯示成員對爭端解決機制的重視。特別的是，該談判并不屬于本次談判單一承諾(Single undertaking)的范圍，即無須與其它議題的談判結果一并接受。相對于其它議題間的相互牽扯，DSU是較為獨立的談判議題。

二、 談判的進展與提案

(一) 談判的進展。根據部長宣言的指示內容，從2002年初超過80個WTO成員方陸續遞交了有關的DSU改革的提案，截至目前為止(2006年10月30日)，總數為68份。②由于對DSU改革的內容與范圍并無特定限制，提案涉及所有DSU條文，覆蓋了爭端解決體制的所有階段。經過1年的努力，DSB特別會議主席在2003年4月4日公布了框架性文件。文件將各成員方的提案匯總整理后，根據各成員方共識程度高低作出區分。在同年的5月16日公布了主席文本的文件，包含了共識程度高的建議，并在5月28日加以更新。根據部長宣言的授權時間要求，談判應于2003年5月底前結束。但是，WTO成員方在有關問題上不能達成一致，未能在授權期限內就有關修改問題取得最終成果，因此總理事會不得不給予新的談判授權，將期限一再延長至2004年5月31日。到期依然無果，在2004年8月的總理事會關于坎昆后多哈議程工作計劃的決議“July Package”文本中，總理事會同意進一步延長期限并不再設定新的期限。2005年香港部長級會議宣言指示以現有的談判成果為基礎，繼續談判。[3]

(二) 談判中的核心問題。各成員方提案內容廣泛，如果從訴訟程序的階段加以區分，大致可以分為小組成立前、小組程序、上訴程序以及執行監督程序等四個階段。若根據主席文本的文件內容，在小組成立前的階段，重要的提案為磋商程序的改善與強化;在小組程序方面，關注專家小組是否可改為常設機構、加快專家小組成立與組成的時間、加強專家小組審理程序的明確與彈性、加強對專家小組中期報告的審議以及附件三小組程序的修改;在上訴程序方面，關注上訴機構組成人數應否增加、上訴審理期間是否應延長為90天、是否應該增設將小組報告發回重審制度與作出期中報告;在執行監督程序方面，重要的提案涉及執行合理期間的修改、解決DSU第21.5條與第22.6條的順序問題、補償與報復方法的改良。從議題上來區分的話，提案包含了強化第三國權利、透明度、機密信息的保護、給予發展中國家的特別與差別待遇、以及給予爭端當事方對訴訟程序更多的控制權等。所有的這些提案，可以分為兩類，一類是屬于技術性的、非實質性的修改;另一類屬于修改程序，增加實質規范和條款，對于參與爭端的成員方在其中的權利與義務會產生變化。這一類的提案，成員方分歧明顯，是談判的核心所在。具體包括以下5個方面的問題：

1. 上訴機構能否將案件發回重審。DSU第17.6條規定：“上訴應限于專家組報告涉及的法律問題和專家組所作的法律解釋。”第17.13條授權上訴機構去“維持、修改或撤消專家組的法律調查結果和結論。”也就是說，上訴機構審查的范圍權限僅限于法律問題，而不審事實?！芭c事實評估有關的證據和考慮和權衡，就在上訴機構的審查范圍之外?！?[4]這是“司法經濟”原則在爭端解決中的重要體現。但是實踐中上訴機構對法律問題的審查也是建立在事實的基礎上，如果缺乏對事實的查明，或者缺乏專家組對法律問題的裁定，那么上訴機構可能會無法進行分析并做出裁決。

2. 透明度問題。爭端解決的程序對于爭端中主要當事方和第三方是保密的。例如，實質性會議不開放、提交專家組和上訴機構的書面陳述為保密材料、專家組的審議情況是保密的、專家組個人發表的意見在專家報告中是匿名的。透明度意味著或者向公眾開放爭端解決程序(所謂“外部透明度”)或者向除已是爭端當事方外的WTO其它成員開放(所謂“內部透明度”)。目前爭論中的透明度問題，主要體現在專家組、上訴機構報告是否應向公眾公開、當事方是否可以向公眾披露其參與的案件的自身立場及觀點、專家組是否可以向公眾尋求信息等問題。

3. 適用順序問題。適用順序指的是，當勝訴方聲稱敗訴方沒能執行裁決情形下，處理該問題所需要的程序階段和時間期限。DSU的第21.5條規定：如果兩個當事方不能就裁決是否已經得到執行達成一致，執行專家組來審查該爭議并在90天內作出報告;DSU的第22.2條規定：如果敗訴方未能履行裁決，那么勝訴方可向爭端解決機構尋求授權報復;第22.6條又規定：在執行的合理期間結束后的30天之內，爭端解決機構完成授權勝訴方報復。這里出現了兩個有各自時間期限的關鍵程序階段：專家組在90天內審查裁決是否得到執行;爭端解決機構在30天內授權報復。誰來決定有關當事方未履行DSB裁決呢?現有的DSU文本措辭并沒有具體規定第22.2條指向第21.5條。這樣，按照目前文本的措辭，在執行專家小組完成審查敗訴方是否已經執行裁決前，爭端解決機構授權報復的30天期限已經用完。在歐盟——香蕉案3中就凸現出該問題。

4. 報復問題。目前的救濟制度是報復，即減讓義務的暫時停止。報復制度具有反噬的效果，會同時傷害自身的產業，而且目前大概只有美國、歐盟和加拿大與日本等四方國家才有能力報復，大多數國家無此能力。加強報復能力，完善執行機制，符合各方，特別是發展中國家的利益。不發達國家集團和非洲集團的提案建議，在最不發達成員或發展中國家對發達國家成員提起案件時，根據要求DSB應當授權所有的成員可以中止減讓或其它義務(集體報復);墨西哥提案建議：中止減讓或其它義務的權利可以轉讓給一個或多個成員方，DSB將根據反向一致自動批準此種轉讓;墨西哥與印度的提案還涉及到中止減讓的范圍問題，認為受到損失的成員方有權中止任何部門的減讓，只要中止減讓的水平與利益喪失或減損的水平一致即可。

5. 發展中國家的特殊與差別化待遇問題。對于缺乏人力、財力資源的發展中國家，參與爭端解決所涉及的一個重大障礙是訴訟花費。以WTO法律咨詢中心為例，其對于非中心成員的國家收費是，每小時350美金，全部程序共計約635個小時，總額超過22萬美元。古巴、印度等國家的提案建議：在爭端解決過程中的發展中國家的合理訴訟費用及其它費用應當由專家小組或爭端解決機構判決由發達成員承擔;或者發展中成員應該免于支付勝訴方的合理訴訟費用。

(三) 主要成員國家的立場。美國作為爭端解決機制主要的利用方，也積極參與到DSU新規則的制定中。從2002年8月22日起到現在，共單獨或聯合提出提案11件，它的提案著重于透明度問題和加強爭端當事方對訴訟程序的控制。美國明確指出DSB不向公眾開放與WTO在國際社會中的地位不符，也不符合爭端解決機制的發展方向。美國建議：專家組、上訴機構、仲裁等階段的實質性會議都應當向公眾開放;除機密信息外，向專家組、上訴機構、和仲裁員提供的所有陳述材料也都應該公開;當事方獲得專家組報告的同時，該報告也應該公開，除非其內容涉及商業秘密或國家安全與機密。另外，在加強對訴訟程序的控制方面，當事方可以合意刪除專家小組或上訴機構中不必要的部分，DSB可以僅僅采納專家小組或上訴機構報告的一部分。

從2002年3月13日起到今天，歐盟共計有3份提案(包括回復印度質疑的文件)。但歐盟的第一份提案，①內容相當廣泛，包含了小組成員應改為常設、增設上訴機構將小組報告發回重審制度、改善DSB裁決執行階段的補償與報復規定、爭端解決持續適度向其它WTO成員與公眾開放的透明度問題、明確法庭之友相關規定以及進一步澄清DSU的規定，共計37項改革建議，涉及到DSU的大多數條文，顯示出對DSU改革的勃勃雄心。在透明度問題上，歐盟認為繼續保持WTO爭端解決機制的保密性有助于爭端雙方的解決;但是對于聽證會，爭端雙方可以合意將專家組和上訴機構的聽證會向公眾開放。

我國雖然加入WTO時間不長，但積極參與到新回合DSU的談判中。從2003年1月22日至今天，共提出4件提案文件(包括1份對提案質疑的回復)。①提案建議：應該在DSU中設立適用于發展中國家明示的特殊與差別化待遇條款;制訂具體規則來處理專家組或者上訴機構報告的執行;縮減爭端解決的時間框架，尤其是關于貿易救濟引起的爭端;擴大第三方的權利;縮短專家小組成立時間等。這些提案充分反映了我國作為一個發展中國家在WTO爭端解決中的利益。其中關于縮短專家組成立時間、擴大第三方的權利及有關發展中國家的特殊與差別化待遇的條款已被主席版文件采納。

其它發展中國家所關注的焦點與歐、美較為不同。雖然目前發展中國家積極使用WTO爭端解決機制的案件有較大增加，但其仍然非常關心DSB通過的裁決能否被迅速有效的執行。比如約旦、墨西哥、非洲集團、韓國、印度、菲律賓、泰國等發展中國家，都曾單獨或聯合對于DSU第21.5條和第22.6條的適用順序問題提出改革建議，目的在于避免案件陷入無止境的訴訟循環，偏離法律救濟的初衷;另一方面，發展中國家在各種場合都強調WTO應給予發展中國家特別待遇。比如中國、印度、非洲集團、不發達國家集團等提案顯示對于特殊與差別化條款及其它考慮發展中國家需求的議題，都較為重視。除此之外，對于美國與歐盟提出的“法庭之友”制度，發展中國家幾乎全都采取反對的立場。而強化第三國權利幾乎成為所有發展中國家的共識。整體來看，主要成員國如歐盟與美國等尚未達成妥協方案，而發展中國家認為特殊與差別化條款及其它關注的事項并未獲得發達國家的重視，是DSU談判停滯不前的主要原因。

三、 對DSU談判的評論與建議

WTO的爭端解決機制，作為一個準司法性體制，融合了政治彈性與法律完備性，使它成為通過爭論的力量而不是力量的爭論，來和平解決國際爭端的一個獨一無二的機制。這種準司法體制，同任何司法制度一樣，也有其追求的核心價值目標，包括了查明事實準確，適用法律無誤，訴訟程序應該迅速而經濟，正當法律程序保障，及其當事方作為訴訟程序的主體應該擁有的程序主體權(程序控制權)等。WTO成員方提出的DSU改革方案，也都顯示出對這些核心價值追求的熱切盼望。但問題在于，這些核心價值間也存在著潛在沖突。除去發達國家與發展中國家明顯的利益不同外，這是DSU談判陷入僵局的內在原因。比如，為了追求查明事實和適用法律準確，有些成員方建議增設上訴機構發回重審制度，以便更好的查明事實，然而，導致的結果是訴訟程序因而拉長;歐盟與美國都主張向公眾開放專家小組和上訴機構的聽證會，雖然有助于爭取公眾對于WTO的認同，但有可能帶來秘書處行政上的負擔和不必要的訴訟干擾;有些成員認為小組階段程序時間過長，主張應該加以適度壓縮，雖能加快爭端解決時間，但是對于裁決報告的質量也提出了考驗;歐盟與美國主張承認“法庭之友”制度，允許私人與非政府組織能適度參與WTO的爭端解決程序，認為將有助于程序對外透明和公眾對WTO的了解與支持，發展中國家卻認為會令程序拖延，加大發達國家與發展中國家的訴訟實力差距，并且加深成員方的負擔;當事方合意暫停訴訟程序雖是當事人程序主體權的體現，然而允許合意的同時也意味著爭端解決程序的延長。在裁決的質量與程序的經濟迅速之間也存在著不可避免的沖突。

要突破目前DSU談判的僵局，首先應當確認DSU改革的核心價值目標。WTO的成員方應該就DSU改革的核心價值目標取得共識，如果能取得共識，接著就調和不同價值觀之間的沖突進行工作;如果制度上存在不可避免或調和的沖突，那么對于核心價值目標的優先性順序應有所取舍。例如在法庭之友上，以美國、歐盟為代表的發達國家的立場與發展中國家明顯對立，要突破這個僵局，成員方首先要思考的是承認該制度的價值是什么?是否有折中解決的可能?堅持“僅有成員才能參與程序”價值觀與“獲得民眾對WTO的了解與支持”價值觀究竟誰更重要?否則的話，WTO新回合談判下DSU的改革將又是另一次失敗。其次，對于DSU的改革，應當遵循漸進式改革的方法，可以在共識程度較高的問題上凝聚共識，先行達成決議，有助于突破現在談判的困境。也符合多哈宣言“改進與澄清”的授權。試圖在新回合談判中達成所有的目標，畢其功于一役的想法，不僅不能突破談判僵局，而且從長遠看會傷害到WTO爭端解決機制，背離了談判的宗旨。談判的一再延期，與某些成員方提出激進的建議和議題在成員間引起的重大分歧有相當關系。

“沒有救濟的法律，不是真正的法律。”爭端解決機制的建立，是WTO規則導向體制有效運行的重要保障。在實踐中進一步發展并完善這種機制，是WTO體制發展必然的趨勢。我國加入WTO時間不長，對于WTO的爭端解決機制的利用尚缺乏成熟經驗。在新的DSU規則的形成中，我國應該積極參與進去，不但可以把我國的立場反映進新的規則體系中，更重要的是經由這個過程，充分了解游戲規則，增長經驗，及早因應，從而有效利用爭端解決制度在國際經濟競爭中更好地維護我國的利益。

參考文獻：

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[3]WTO Secretariat. Ministerial Declaration[EB/OL].www.wto.org，2005-12-22/2006-10-22.

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責任編輯 柏振忠