緊縮地根下政府的職能和行為規(guī)范

摘要：針對固定資產(chǎn)投資過量、經(jīng)濟增長過熱，政府采取緊縮的貨幣政策和財政政策宏觀調(diào)控國民經(jīng)濟是市場經(jīng)濟國家通行的做法。2003年，根據(jù)當(dāng)時中國經(jīng)濟增長過熱態(tài)勢，中央政府決定在用穩(wěn)定的貨幣政策和財政政策——緊縮銀根的基礎(chǔ)上，施行土地供給控制即緊縮地根，用土地政策宏觀調(diào)控國民經(jīng)濟，以達到經(jīng)濟增長、物價穩(wěn)定、充分就業(yè)、國際收支平衡的目標(biāo)。2006年9月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(國發(fā)[2006]31號)，進一步強化土地政策在國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控中的作用，著手第二輪土地調(diào)控。將土地政策同貨幣政策和財政政策一起作為國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的工具，這在國際上并沒有可以借鑒的經(jīng)驗。如何根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展的背景、土地資源特點和土地產(chǎn)權(quán)制度，創(chuàng)新土地制度，制定有效的土地政策，充分運用土地政策與貨幣政策和財政政策相結(jié)合的宏觀調(diào)控體系，推進國民經(jīng)濟安全、良性、有效運行是一個十分重要的課題。本文在分析我國政府提出將土地政策作為宏觀調(diào)控的背景、土地政策調(diào)控國民經(jīng)濟的理論基礎(chǔ)、基本前提的基礎(chǔ)上，分析了政府的主要職能，探討了中央政府和地方政府的行為準(zhǔn)則和規(guī)范。

關(guān)鍵詞：土地政策；宏觀調(diào)控；政府職能；行為規(guī)范

中圖分類號：F301.2

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-0544(2007)04-0005-05

一、 問題提出

2003年8月國土資源部副部長李元在新疆石河子召開的中國土地學(xué)會理事會暨學(xué)術(shù)年會上首次提到中央政策將把土地政策與貨幣政策和財政政策一道作為國家宏觀調(diào)控的工具。2003年下半年，中國政府針對當(dāng)時基本建設(shè)投資規(guī)模過大，經(jīng)濟出現(xiàn)過熱的局面，著手第一次土地宏觀調(diào)控，并取得了顯著成效。自此，土地政策作為國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的理論和實踐無論在學(xué)術(shù)界還是在政府決策部門都引起了廣泛的討論。2006年，國務(wù)院針對第一輪土地宏觀調(diào)控中出現(xiàn)的問題，于當(dāng)年9月5日發(fā)出《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(國發(fā)[2006]31號)，準(zhǔn)備實施第二輪土地宏觀調(diào)控。2007年第十屆全國人民代表大會第五次會議溫家寶總理所作的政府工作報告中指出：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代，一定要守住全國耕地不少于18億畝的這條紅線。堅決實行最嚴(yán)格的土地管理制度，堅決控制建設(shè)占地規(guī)模，禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。認(rèn)真落實新修訂的禁止和限制類項目用地的規(guī)定，特別要禁止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)、高爾夫球場、黨政機關(guān)和國有企事業(yè)單位新建培訓(xùn)中心用地?！庇纱丝梢?，土地政策已經(jīng)成為國家宏觀調(diào)控體系中的重要組成部分。

土地參與宏觀調(diào)控的途徑是政府通過控制土地供應(yīng)，間接控制需要土地的投資項目，從而控制投資需求。土地供給政策在國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控中發(fā)揮作用是需要通過產(chǎn)業(yè)政策、財政政策和貨幣政策等與之配合，通過產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)、財政收支、固定資產(chǎn)投資控制、信貸市場干預(yù)，最終達到促進經(jīng)濟增長、充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和國際收支平衡的宏觀調(diào)控目標(biāo)。

市場化程度較高的國家和地區(qū)，其國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控一般是將貨幣政策和財政政策作為其調(diào)控工具。到目前為止，國際上尚無將土地政策作為宏觀調(diào)控的先例。通過土地供給控制來調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟運行可能要算土地儲備制度了。然而土地儲備制度實際運行的制度績效常常與理論預(yù)期有較大的落差，如美國經(jīng)濟學(xué)家Carr和Smith(1975)對美國上世紀(jì)50年代至70年代政府利用土地儲備制度來平抑土地市場價格波動效果的分析來看，其制度效率低下。我國臺灣學(xué)者對臺灣1970-1999年間土地市場異常波動，“政府”干預(yù)措施的有效性研究發(fā)現(xiàn)，無論是抑制市場發(fā)展的管制措施，還是為刺激市場發(fā)展的市場機制措施及誘因措施均不顯著，并有市場波動異常推波助瀾的作用。

由于土地政策參與宏觀調(diào)控是我國國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的創(chuàng)新，在國際上無可資借鑒的成功經(jīng)驗。因此，我們必須結(jié)合我國的社會經(jīng)濟發(fā)展特點，土地資源狀況和土地產(chǎn)權(quán)制度，深入分析土地調(diào)控的深層背景、前提條件、特點，協(xié)調(diào)市場和政府的力量，適時、適度地制定公平、有效的土地供給政策，降低宏觀調(diào)控成本，提高調(diào)控效率，推進國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。本文在分析土地政策參與宏觀調(diào)控背景的基礎(chǔ)上，分析了土地調(diào)控的理論根據(jù)、前提條件、特點，指出了政府在土地調(diào)控中的基本職能，提出了中央政府和地方政府的行為規(guī)范。

二、 土地政策參與宏觀調(diào)控的背景

1. 中國已進入快速的城市化和工業(yè)化軌道，土地需求旺盛，土地供需矛盾突出，必須控制土地供給。1994年我國城市化水平已經(jīng)達到32%，按國際經(jīng)驗，當(dāng)一個國家和地區(qū)城市化水平達到30-70%時，則表明已經(jīng)進入快速發(fā)展階段。經(jīng)過近10年的時間，2004年我國城市化水平已經(jīng)達到42%，此期間城市化按每年一個百分點增長速度發(fā)展。城市化快速發(fā)展的顯著標(biāo)志是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)失控，以及農(nóng)業(yè)資本、勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛。由于戶籍制度方面的原因，我國的城市化滯后于工業(yè)化。隨著城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地需求加劇，城市周圍大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)地向城市流轉(zhuǎn)，這不僅危及到國家糧食安全，而且影響到生態(tài)環(huán)境和社會的穩(wěn)定與和諧。因此，必須根據(jù)土地資源的數(shù)量、質(zhì)量和區(qū)位，以及城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，制定土地供應(yīng)控制政策，保護耕地，抑制無序的城市化和工業(yè)化。

2. 中國土地市場化程度低，缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，僅僅依靠市場機制難以實現(xiàn)土地資源在不同區(qū)域、不同部門和不同產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化配置，也難以調(diào)控國民經(jīng)濟。自1987年深圳市創(chuàng)新城市土地制度，1990年國務(wù)院出臺《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》等土地市場建設(shè)的制度安排開始，我國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)市場機制逐步完善，但是土地的市場化程度仍然較低。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，我國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓中招標(biāo)、拍賣、掛牌交易的僅占40-60%，部分地區(qū)土地市場化率尚不足30%。城鎮(zhèn)土地交易中雙軌制的存在，其后果一是造成企業(yè)之間的不公平競爭;二是土地需求失控、土地尋租行為普遍。與城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)市場化建設(shè)相比，我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)市場化建設(shè)尚處于探索階段。作為經(jīng)濟發(fā)展的重要要素——土地市場發(fā)育嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟建設(shè)和城市化、工業(yè)化的步伐，寄希望于土地市場的力量調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行顯然是難以奏效的。

3. 中國中央與地方分權(quán)的財政制度，使得地方與中央成為博弈目標(biāo)相異的主體，地方政府的行動往往與中央的政策目標(biāo)難以統(tǒng)一，土地收益成為地方重要的財政收入重要來源。

4. 中國居民消費結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，宏觀經(jīng)濟形勢出現(xiàn)過熱態(tài)勢，依靠一般意義上的宏觀調(diào)控工具——貨幣政策和財政政策難以達到調(diào)控的目標(biāo)。按國際經(jīng)驗，當(dāng)一個國家或地區(qū)人均GDP達到1000美元時，這個國家或地區(qū)居民的消費行為和結(jié)構(gòu)會發(fā)生顯著變化。2002年，我國大部份地區(qū)，特別是東南沿海地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均GDP均超過了1000美元，已經(jīng)進入消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的階段，即消費由基本的溫飽型消費模式向高檔的汽車、住房等高消費模式轉(zhuǎn)變。同時，城鎮(zhèn)住房制度的改革，更拉動了房地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施的消費需求。城鎮(zhèn)建設(shè)、汽車、房地產(chǎn)業(yè)等的超常發(fā)展，導(dǎo)致鋼材、水泥、電解鋁等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的旺盛需求。據(jù)統(tǒng)計，2003年固定投資增長接近翻番，固定資產(chǎn)投資占GDP的比重達到42%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過韓國、泰國在亞洲金融危機前的程度，這便成為中央政策首次提出土地宏觀調(diào)控的原因所在。2006年上半年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資同比增長高達30%以上，已成為各種經(jīng)濟矛盾和問題的焦點。如果僅僅依靠緊縮的貨幣政策和財政政策，而不能及時地把住土地這個“閘門”，勢必會造成固定資產(chǎn)投資繼續(xù)高速增長。這也是中央著手第二輪土地調(diào)控的原因所在。

三、 土地政策作為宏觀調(diào)控工具的理論依據(jù)

1. 土地利用產(chǎn)生的外部性需要政府干預(yù)。所謂外部性是指經(jīng)濟行為人(生產(chǎn)者或消費者)的經(jīng)濟行為(生產(chǎn)或者消費)給周圍其他人的經(jīng)濟行為(生產(chǎn)或消費)造成影響，并且這種影響又不會在經(jīng)濟上給經(jīng)濟行為人帶來任何影響。經(jīng)濟行為人給周圍其他人的經(jīng)濟行為造成的負(fù)面影響就是負(fù)外部性;經(jīng)濟行為人給周圍其他人的經(jīng)濟行為帶來好的影響，就是正外部性。土地利用過程中會產(chǎn)生外部性。例如，農(nóng)地保護除了給農(nóng)民帶來正常的經(jīng)濟收益以外，還能起到調(diào)節(jié)氣候、降解污染、保護水源、保障國家或區(qū)域糧食安全的作用，即農(nóng)地保護具有正外部性。但是對農(nóng)民來說，農(nóng)地農(nóng)用與農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)利用的經(jīng)濟收益相比，則微不足道。如果政府對農(nóng)民農(nóng)地保護產(chǎn)生糧食安全、生態(tài)安全的正外部性熟視無睹，不給予補償，農(nóng)民保護農(nóng)地的熱情必然降低，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地則成為將來的必然選擇。與農(nóng)民農(nóng)地保護相反，農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織與房地產(chǎn)開發(fā)商串謀，達成聯(lián)合開發(fā)、聯(lián)合建房的協(xié)議，將優(yōu)質(zhì)農(nóng)地通過隱形市場轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌玫兀浣?jīng)濟收益會成倍增長，但是卻給周圍群體帶來噪聲污染、空氣污染、水污染，破壞生態(tài)環(huán)境，危及到國家糧食安全，即產(chǎn)生負(fù)外部。倘若政府不采取有力的土地政策打擊此類產(chǎn)生負(fù)外部性的土地利用行為，土地市場秩序必然受到?jīng)_擊，國家糧食安全也難以保證。

2. 土地市場失靈需要政府調(diào)控。市場和政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用一直是經(jīng)濟學(xué)研究的重要課題。自由經(jīng)濟學(xué)派認(rèn)為市場機制無所不能;政府經(jīng)濟學(xué)家則認(rèn)為市場的機能有限，政府的宏觀調(diào)控必不可少。一般來說，市場機制要充分發(fā)揮作用是有一定前提的：其一是市場完全競爭;其二是市場交易信息充分;其三是交易的標(biāo)的完全均質(zhì);其四是不存在公共品;其五是無外部性。然而，就土地市場來說，土地由于位置的固定性，土地市場只能是區(qū)域性市場，并且我國由于社會制度和土地產(chǎn)權(quán)制度的安排，土地使用權(quán)出讓，即土地一級市場是受政府壟斷的;就交易信息來說，土地的信息和需求面臨著多種不確定性，不可能達到信息充分;就交易標(biāo)的的均質(zhì)性來說，不同區(qū)域、不同類型的地塊異質(zhì)性強，完全均質(zhì)的土地很難在市場上找到;就是否存在公共品來說，土地本身是準(zhǔn)公共品;就是否存在外部性來說，不存在外部性的土地利用是不存在的。由此看來，土地市場完全由市場力量調(diào)控土地供給和需要的前提不存在，市場失靈現(xiàn)象普遍，必須要借助政府的調(diào)控力量，才能均衡供求關(guān)系，并最終保證宏觀經(jīng)濟良好運行。

四、 土地政策作為宏觀調(diào)控工具運行的前提條件

1. 市場失靈。一般來說，市場運行的成本要比政府運行的成本要低得多，市場運行效率也要比政府的效率高得多。因此，從經(jīng)濟學(xué)的角度來說，能夠讓市場干的事情，要盡量讓市場干，政府不能代替市場，越俎代庖。只有當(dāng)市場運轉(zhuǎn)不靈時，政府才能出面干預(yù)。如前所述，在優(yōu)化土地資源配置方面，市場機制充分發(fā)揮作用的五個基本前提條件都不成立，市場失靈現(xiàn)象普遍，因此，依靠市場調(diào)控土地資源配置難以達到要求，必須要借助政府的力量，以實現(xiàn)調(diào)控的目標(biāo)。

2. 貨幣政策、財政政策宏觀調(diào)控?zé)o效或效果不佳。一般的宏觀調(diào)控都是在市場失靈的條件下，政府對國民經(jīng)濟的總體管理，是一個國家政府特別是中央政府的經(jīng)濟職能。它是國家在經(jīng)濟運行中，為了促進市場發(fā)育、規(guī)范市場運行，對社會經(jīng)濟總體的調(diào)節(jié)與控制，其過程是國家依據(jù)市場經(jīng)濟的一系列規(guī)律，運用調(diào)節(jié)手段和調(diào)節(jié)機制，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，為微觀經(jīng)濟運行提供良好的宏觀環(huán)境，使市場經(jīng)濟正常運行和均衡發(fā)展的過程。其具體運作是通過制定財政政策和貨幣政策，調(diào)節(jié)積累和消費之間的比例關(guān)系，實現(xiàn)社會總供給和社會總需求的平衡，控制貨幣發(fā)行，制止通貨膨脹。

土地政策參與宏觀調(diào)控在市場化程度高的國家和地區(qū)尚未有過。它是為了彌補市場機制的缺陷、發(fā)揮貨幣政策和財政政策所不能發(fā)揮的作用。一般的宏觀調(diào)控工具貨幣政策和財政政策調(diào)節(jié)的宏觀經(jīng)濟總量，很難落實到具體項目，并且調(diào)節(jié)的力度難以把握。如果調(diào)控力度過大，則容易造成大的經(jīng)濟波動;倘若調(diào)控的力度不夠，又難以達到控制的目的。土地政策參與宏觀調(diào)控，是因為它能夠達到一般貨幣政策和財政政策調(diào)控所不能達到的效果，即可以在宏觀上調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟總量，又有在微觀上落實到具體的土地項目。緊縮地根，也就能把持住投資和經(jīng)濟建設(shè)的“閘門”。

3. 土地政策必須與產(chǎn)業(yè)政策、貨幣政策和財政政策配合，形成宏觀調(diào)控體系，才能發(fā)揮政策調(diào)控的績效。土地政策與產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合可以調(diào)整土地供給規(guī)模、結(jié)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，從而達到土地合理利用、產(chǎn)業(yè)規(guī)模合理、布局優(yōu)化;土地政策與財政政策結(jié)合，從而調(diào)整土地供給規(guī)模、供給方式，調(diào)整財政支出規(guī)模，達到減少財政赤字、收入合理分配;土地政策與貨幣政策結(jié)合，從而調(diào)整土地供給規(guī)模、方式、用途，調(diào)整信貸規(guī)模，達到減少土地浪費和閑置，減少信貸壞賬，最終達到經(jīng)濟增長、充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和國際收支平衡的調(diào)控目標(biāo)。

五、 土地政策參與宏觀調(diào)控的特點

1. 依賴性。土地市場的均衡是一種短期、局部均衡，無法實現(xiàn)長期、一般均衡。土地政策參與宏觀調(diào)控效果發(fā)揮有賴于與之配合的貨幣政策和財政政策。如果宏觀經(jīng)濟調(diào)控采用的是擴張性的貨幣政策和財政政策，則必然會使固定資產(chǎn)投資規(guī)模增加，信貸規(guī)模失控，而即使采取了緊縮的土地宏觀調(diào)控政策，則仍然會造成投資浪費，金融風(fēng)險加劇，因此，緊縮地根政策要與緊縮銀根政策結(jié)合才行。

2. 聯(lián)動性。土地既是稀缺的自然資源，又是不可替代的生產(chǎn)要素。土地供給政策的擴張與緊縮必然觸動與土地相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，如房地產(chǎn)業(yè)及其上下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又會引起資本市場、勞動力市場和技術(shù)市場的波動。因此，土地供給政策參與調(diào)控，把握其調(diào)控力度和時效是其效果發(fā)揮的關(guān)鍵所在。

3. 滯后性。土地作為投入要素投入到生產(chǎn)部門，需要經(jīng)過生產(chǎn)和建設(shè)周期才能發(fā)揮其要素的作用。因此，無論是采取擴張性的土地調(diào)控政策，還是采取緊縮性的土地調(diào)控政策，其宏觀調(diào)控作用效果均需一段時間才能反映政策的效果。這樣在土地調(diào)控時，應(yīng)對宏觀經(jīng)濟形勢作出預(yù)斷，超前調(diào)控，才能發(fā)揮應(yīng)有的效果。

4. 直接性。如前所述，土地政策宏觀調(diào)控之所以能進入國家宏觀調(diào)控體系當(dāng)中，就是因為它具有土地市場和財政政策、貨幣政策所不具備的優(yōu)勢，即它既可以在宏觀上控制總量，又可以在微觀上直接控制區(qū)域和項目。

5. 縮放性。土地政策參與宏觀調(diào)控是以產(chǎn)業(yè)政策和貨幣政策、財政政策協(xié)調(diào)作用的。當(dāng)土地政策與這些政策配合良好時，可以使其調(diào)控效應(yīng)放大;當(dāng)土地政策與這些配套政策不協(xié)調(diào)時，其作用效果則被縮小。

六、 土地政策參與宏觀調(diào)控中的政府職能及其行為規(guī)范

1. 積極培育土地市場，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，監(jiān)管土地交易行為，為市場機制發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境。土地市場是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成成分。隨著我國經(jīng)濟體制的改革和深入，我們的勞動力市場、資本市場和技術(shù)市場已得到充分發(fā)育，并已初步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體系。然而改革開放近30年來，作為重要的要素市場，土地市場是城鄉(xiāng)分離，獨立運行，并且市場化程度不高。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型加快，城市與鄉(xiāng)村之間資本、勞動力、技術(shù)和土地等要素的流轉(zhuǎn)頻繁，這種城鄉(xiāng)相互分割的市場體系已越來不適應(yīng)資源優(yōu)化配置的要求，并且這種局面還會拉大城鄉(xiāng)收入的差距，降低城市化質(zhì)量，成為腐敗滋生的溫床。

針對目前土地市場的狀況，要充分發(fā)揮土地政策參與宏觀調(diào)控的效率，政府的主要職責(zé)應(yīng)該放在：其一是根據(jù)目前土地隱形交易活躍、農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)旺盛的狀況，出臺有關(guān)法規(guī)，規(guī)范交易行為，探討集體非農(nóng)建設(shè)用地市場與城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓一級市場對接的可能性及市場運作規(guī)則，為將來建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場奠定基礎(chǔ);其二是充分利用城鎮(zhèn)已有的土地市場及交易資料，通過設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)宗地和地價動態(tài)監(jiān)制資料，發(fā)布土地市場信息，監(jiān)管一級土地市場交易行為;其三是利用地價政策，對城鎮(zhèn)存量用地和增量用地采用差別定價，提高增量用地的取得成本，控制增益用地需求，提高城市化的質(zhì)量。

2. 摸清地根家底，制定切實可行的土地供給控制政策，調(diào)控國民經(jīng)濟。地根家底是發(fā)揮土地政策宏觀調(diào)控效果的基礎(chǔ)。土地家底不清，情況不明是政府出臺正確、有效土地政策的重要制約因素。受技術(shù)水平、國家農(nóng)業(yè)政策和生態(tài)保護政策變化影響，至今我國耕地、林地等家底仍不甚精準(zhǔn)。根據(jù)我國土地資源總量數(shù)據(jù)不準(zhǔn)、質(zhì)量數(shù)據(jù)陳舊、結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)欠缺等狀況，政府的主要職責(zé)是：其一是利用土地更新數(shù)據(jù)庫和基礎(chǔ)圖件編制，以及即將啟動的全國第二次土地調(diào)查的契機，查明地根家底;其二是編制科學(xué)的土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，根據(jù)各地資源稟賦、質(zhì)量狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平，制定公平而又有效率的耕地保有量、基本農(nóng)田保護率和新增建設(shè)用地總量指標(biāo)分解方案，以及相配套的政策，實現(xiàn)耕地保護和經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo);其三是利用區(qū)域主體功能分區(qū)規(guī)劃，科學(xué)地劃定發(fā)展區(qū)、限制發(fā)展區(qū)、一般發(fā)展區(qū)和生態(tài)保護區(qū)，并制定合理的區(qū)域內(nèi)和區(qū)際間的補償標(biāo)準(zhǔn)，均衡區(qū)內(nèi)各地域和區(qū)際間的發(fā)展權(quán)利和義務(wù)。

3. 深化改革，均衡土地收益分配。土地的租、稅費是土地流轉(zhuǎn)和交易中各利益主體在經(jīng)濟上的實現(xiàn)形式，也是利益分割的主要方式。在財政分權(quán)的框架下，土地流轉(zhuǎn)中利益的獲得成為地方政府預(yù)算外財政收入的主要源泉。據(jù)調(diào)查，在農(nóng)用地政府征收過程中，農(nóng)民獲得的土地增值還不到土地總增值的5-10%，地方政策獲得的利益大約是50-60%，國家獲得的利益大約是30%左右。正因為如此，地方政府也就存在濫用征地權(quán)，以獲得預(yù)算外財政收入，并補貼其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的沖動。中央政府清晰界定征地的公共利益，改革土地收益分配關(guān)系，監(jiān)管地方政府行為，并提高土地保有稅稅率是深化土地改革的核心。

4. 設(shè)置供地門檻，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以土地為基礎(chǔ)的房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動其上、下游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如鋼鐵、建材、能源以及運輸業(yè)的發(fā)展。而這些關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是占地廣、耗能高、投資大產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅使得國家固定資產(chǎn)投資過猛、土地供需矛盾加劇，而且?guī)砹藝?yán)重的環(huán)境問題。政府利用土地供給控制政策參與宏觀調(diào)控，除了按照目前頒布的禁止用地，限制用地供給目錄，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)外，還應(yīng)就不同產(chǎn)業(yè)的地均投資強度、建筑密度、建筑容積率、地均污染物排放等設(shè)定最低門檻和安全標(biāo)準(zhǔn)，從而既保證土地集約利用，又不致于帶來生態(tài)環(huán)境問題。

5. 健全土地儲備制度，調(diào)控土地市場，防止土地投機，保障土地市場安全運行。土地儲備制度設(shè)定的初衷是調(diào)控土地市場、防患市場風(fēng)險，即在土地市場低迷時收購?fù)恋兀刂仆恋毓┙o，讓土地價格上場，促進土地市場復(fù)蘇;在土地市場興旺、土地價格上場過快，增加土地供給，以便使打擊土地投機行為。然而，現(xiàn)行我國所建立的土地儲備制度存在著許多與其制度目標(biāo)相背離的問題：其一是在政府經(jīng)營城市理念的主宰下，土地儲備成為政府以地生財?shù)闹饕緩?，并未起到平抑地價，促進土地市場安全運行的作用;其二是土地儲備的資金大都是以土地為抵押擔(dān)保物而獲得的銀行貸款，并且數(shù)額巨大，存在極大的金融風(fēng)險。為此，作為政府部門來說，應(yīng)對其行為加以規(guī)范，在調(diào)控土地資源配置方面應(yīng)轉(zhuǎn)變土地的儲備職能，強化其平抑市場風(fēng)險的功能，淡化其贏利性，真正使其成為城市存量用地盤活，土地市場交易安全、金融風(fēng)險規(guī)避的制度保障。

參考文獻：

[1]高進田，張換兆.土地宏觀調(diào)控的傳導(dǎo)機制[J].開放導(dǎo)報，2006， (2)：26-28.

[2]劉艷君，劉勇，韓桐魁.土地供給參與宏觀的傳導(dǎo)機制[J].中 國房地產(chǎn)研究，2007，(1)：1-32.

[3]Carr，J，L.B.Smith.Public land banking and the price of land [J]. Land Economics， 1975，51(4)：317-330.

責(zé)任編輯 劉鳳剛