我國行業協會立法現狀分析

摘要：從法律淵源和法律內容兩個方面加以考察，我國行業協會立法存在嚴重的不足。必須加強行業協會立法工作，完善憲法關于行業協會的原則性規定，制定統一的行業協會法，修改或廢除有矛盾的規定，以實現行業協會法律體系的統一性與和諧性。

關鍵詞：行業協會；行業協會法；法律體系

中圖分類號：D92

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2007)04-0126-03

一、 我國有關行業協會的立法現狀

行業協會法是指所有調整行業協會社會關系的法律規范的總稱。關于行業協會的立法現狀，可以從其法律淵源和法律內容兩個方面加以考察。

(一) 行業協會法的法律淵源。在法學中，法的淵源一般有實質意義和形式意義兩種不同的解釋。在實質意義上，法的淵源指法的內容的來源。形式意義上的法的淵源，指法的效力淵源，即一定的國家機關依照法定職權和程序制定或認可的具有不同法律效力和地位的法的不同表現形式。[1]從形式意義法律淵源上看，行業協會法有以下法律淵源：

1. 憲法。我國《憲法》第三十五條規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”該條中有關結社自由的法律規定是行業協會法合法性的基礎，是憲法性規范。結社自由是指為了實現特定的宗旨，一定數量的公民依法組織或者參加具有持續性社會團體的自由，[2]是公民的一項基本權利。公民組織或參加行業協會是公民行使結社自由權的具體體現形式之一。

2. 附屬法律。目前我國還沒有由全國人民代表大會及其常務委員會制定的統一的行業協會法，即沒有行業協會基本法，只是在相關法律中對行業協會有部分規定，而這些法律不是以調整行業協會社會關系為主，因此只能稱作是有關行業協會法的附屬法律，包括《律師法》、《注冊會計師法》、《體育法》、《證券法》等等。我國《律師法》第37條至第40條就對律師行業協會的性質及地位、章程、會員加入、具體職責等作了規定。其它附屬法律對相應的行業協會也作了類似的規定。

3. 行政法規。國務院1998年頒布的《社會團體登記管理條例》是我國目前規范行業協會的主要法律，屬于行政法規。行業協會組織本身就是屬于社會團體的一種，因此行業協會首先要接受有關社會團體法的法律調整。國務院下屬許多部、委也頒發了一些有關行業協會的指示、決定和規章，通常稱為“部門規章”或“部委規章”，[3]也屬于行政法規，但效力低于法律和由國務院制定的行政法規。如民政部、國家經貿委、國有資產監督管理委員會、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會、國家統計局等以通知、意見、工作指引、暫行辦法、決議等形式頒發了很多行業協會行政規章。

4. 地方性法規和其它規范性法律文件。行業協會的地方性法規包括擁有地方性法規制定權的特定的地方權力機關和地方政府機關制定的相關法規。前者如上海市人民代表大會常務委員會頒發的《上海市促進行業協會發展規定》、無錫市人民代表大會常務委員會頒發的《無錫市促進行業協會發展條例》。后者如黑龍江省人民政府頒發的《黑龍江省促進行業協會發展規定》、天津市人民政府頒發的《天津市行業協會管理辦法》。其它規范性法律文件包括民族自治地方的自治條例和單行條例、經濟特區的規范性文件。如深圳市人民代表大會常務委員會頒發的《深圳經濟特區行業協會條例》。我國大多數省(自治區、直轄市)、市都制定了有關行業協會的地方性法規。

(二) 行業協會法的主要內容。行業協會法有多種不同的表現形式即法律淵源，每種表現形式有不同的規定即不同的內容。

1. 憲法的規定。我國《憲法》第三十五條從公民基本權利的角度規定了公民的自由權，其中包括結社權。憲法作為跟本法和母法，其規定具有原則性和指導性，行業協會法的其它表現形式都必須以此為根據和前提，并不得與此相抵觸和違背。同時憲法的規定不具有司法性，故憲法賦予普通法律和法規對結社自由的行使作出程序性的規定。

2. 附屬法律的規定。行業協會法的附屬法律較多，既然是附屬法律，對行業協會的規定具有附屬性和分散性的特征，都無法以基本法的形式對行業協會作出統一的、專門的、整體的、全面的規定。縱觀前述幾部附屬法律即《律師法》、《注冊會計師法》、《體育法》、《證券法》，屬于不同的部門法，都是以專章對各自領域的行業協會作了規定，所用的法條都只有四至六條，具體內容也只涉及到各自行業協會的性質及地位、章程、會員加入、具體職責幾個方面，都缺乏具體性和操作性。

3. 行政法規的規定。國務院頒布的《社會團體登記管理條例》共七章，分別是總則、管轄、成立登記、變更登記和注銷登記、監督管理、罰則、附則。該條例目前是我國行業協會登記管理和監督方面最主要的法律，屬程序性規范。至于國務院部委制定的行業協會行政規章，涉及面很廣，但大多不是行業協會權利義務方面的實體規范，而是意見性和指導性規定。如國家經貿委1997年3月發布的《關于選擇若干城市進行行業協會試點的方案》就要求試點城市上海、廣州、廈門、溫州按照“方案”要求提出各市行業協會試點的具體方案并于3月底前報送。又如中國銀行業監督管理委員會2005年2月頒發的《銀行業協會工作指引》。

4. 地方性法規和其它規范性法律文件的規定。各部行業協會地方性法規都是根據《社會團體登記管理條例》而制定的，大都對行業協會作出了實體性規定。但有的地方性法規沒有分章節，條文較少，規定不全面。如《山西省促進行業協會發展規定》只有28條，《上海市促進行業協會發展規定》只有23條，但均涉及到原則性規定、設立、機構、職責、監督管理等內容。而《深圳市行業協會暫行辦法》有58條，分為九章，分別是總則、行業協會的設立、會員、組織機構、職能及行為規則、經費與財務管理、變更解散與清算、法律責任、附則。該法規規定較為全面，具有可操作性。

二、 我國行業協會立法之不足

根據上文對行業協會法的法律淵源和主要內容的考查，結合行業協會立法實際，可以說明我國關于行業協會的立法存在嚴重的不足。主要體現在下幾方面：

(一) 憲法性規定存在缺陷。眾所周知，《憲法》第三十五條是關于公民自由權的規定，包括結社權。這一規定均被認為是行業協會法合法性的基礎和行業協會立法的憲法根據。筆者對此卻有不同意見。第一，在日常生活中公民與單位是兩個截然不同的概念，在法律上也是不同的主體。單位不是嚴格的法律術語，在法律上單位有不同的表現形式，如機關、團體、公司、企業、事業單位等都可稱為單位。在日常生活中公民個人是單位的對稱，在法律上公民是法人的對稱。第二，憲法關于公民基本權利的規定不能認為是對單位或法人基本權利的規定。公民的基本權利是公民本質的根本體現，只有完整的、實實在在地享受基本權利的人，才能稱得上真正意義上的公民。基本權利就應當是指人們為實現自己最基本的利益、自由或主張，從而為或不為某種行為的資格或可能性，基本權利超越權利的核心就在于“基本”一詞，至少包括不可或缺性、不可隨意處置性和母體性三種涵義。[4]我國《憲法》第二章標題就是公民的基本權利和義務，這顯然不是對單位或法人基本權利的規定。第三，組織和參加行業協會的不僅僅是公民，而大多數情況下是相關行業的單位如經濟組織、科研單位等。我國《社會團體登記管理條例》第十條規定：“ 成立社會團體，應當具備有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員;個人會員、單位會員混合組成的，會員總數不得少于50個”。我國的行業協會行政法規和地方性法規都規定行業協會是指由同業企業及相關經濟組織依法自愿組成的同業性、自律性、非營利性社會團體。由此可見，我國憲法對單位的結社權即組織和參加行業協會的權利并未作出原則性的規定。

(二) 行業協會法律體系不完整。我國目前還沒有關于行業協會的基本法律，這就不可能形成完整的法律體系。法律作為我國法的一種淵源，僅指由最高國家權力機關及其常設機關制定的規范性法律文件。在我國法的淵源中，法律的地位和效力僅次于憲法，而在行政法規、地方性法規、民族自治法規和條例之上。由于法律由全國人大和全國人大常委會制定，又可分為兩大類：一類叫基本法律，由全國人大制定;另一類叫基本法律以外的其他法律，由全國人大常委會制定。[5]關于行業協會的立法，我國既無基本法律也無基本法律以外的其他法律。雖然附屬法律中有部分規定，但不是行業協會的基本法律。我國行業協會的地方性法規的效力來源于行政法規即《社會團體登記管理條例》而不是法律，這只是當前的權宜之計。

(三) 現行法規多程序性規定少實體性規定。作為規范行業協會的法規《社會團體登記管理條例》本身就是一部程序法，雖然對行業協會的管轄、登記等事項作出了規定，但缺乏實體性規定，如行業協會成立條件、行業協會的權利義務、會員的權利義務、行業協會的活動原則等。地方性法規依據該條例而制定，也擺脫不了其窠臼，重程序輕實體。附屬法律的規定過于簡單，也無法作為實踐中的實體法依據。

(四) 立法層次低，缺乏應有的權威。目前我國各行業協會組織、活動依據的法律除《社會團體登記管理條例》外，主要是地方性法規，有的地方還依據政府臨時制定的政策。這些法規在我國法律體系中是位于最低層次的法，法律效力低。這種立法很多情況下是迫于需要的臨時之舉。還有的法律性文件用語不規范，給實際操作造成障礙，如民政部、財政部于1992年印發的《關于社會團體收取會費通知》中規定“企業團體會員的年度會費按其自有資金額度交納”，其中“自有資金”就不是規范的法律用語，在實際操作中，常常引起歧義。立法層次低及用語不規范，都嚴重影響了法律法規的權威性。

(五) 有關內容相互矛盾。這些矛盾表現形式多樣，第一是同一部法律法規中的內容相互矛盾，如《社會團體登記管理條例》第二條第一款規定：“本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。”這是關于社會團體概念的界定，明文規定了組織和參加社會團體的主體是中國公民而非單位，社會團體是公民的社會團體。該條例第二條第二款又規定：“國家機關以外的組織可以作為單位會員加入社會團體”，這不能不說是前后矛盾。第二是上位法與下位法相關內容相互矛盾。如在入會原則方面，附屬法律《律師法》、《注冊會計師法》、《體育法》、《證券法》等都采取的強制入會原則，而《社會團體登記管理條例》采取的是自愿入會原則。又如《社會團體登記管理條例》規定監督管理權屬于登記管理機關和業務主管機關，而有的地方性法規規定監督管理權屬于行業協會主管部門、登記管理部門和行業管理部門。第三是同一層次的法規相關規定大相徑庭。這雖然不影響各自的效力，但卻影響整個行業協會法律體系的統一性。

三、 完善我國行業協會立法的思考

(一) 建立行業協會法律體系之必要性。法律體系的統一性是指法律體系的各個法律部門及各法律規范之間相互協調，具有內在的和諧統一。[6]恩格斯指出：“在現代國家中，法不僅必須適應總的經濟狀況，不僅必須是它的表現，而且還必須是不因為內在矛盾而自己推翻自己的內部和諧一致的表現。”[7]從上述分析可以看出，我國目前對行業協會的立法相當分散，沒有形成統一的制度;有的規定的過于原則，缺乏可操作性；有的立法是行政法規和地方性法規，立法層次低，缺乏應有的權威;相互矛盾的情況不少。因此不能說我國行業協會法律體系具有統一性與和諧性。

在當代，有關行協會等社會團體的立法已成為各國法律體系中一個有機的、重要的組成部分。但是，由于立法的滯后，目前我國對行業協會的管理和監督主要是靠政策來支撐，這就形成行業協會發展中的非法制化現象十分突出。[8]實際上，我國行業協會在社會經濟生活中日益增長的重要作用，使對行業協會的法律地位、權利義務、活動方式及監督管理等進行全方位的立法成為必要和可能，因此，完善立法監督的重要任務就是要建立統一和諧的行業協會法律體系，完善憲法關于行業協會的原則性規定，制定統一的行業協會法，修改或廢除有矛盾的規定。

(二) 制定統一的《行業協會法》。建立統一和諧的行業協會法律體系，首要任務就是制定全國統一的《行業協會法》，將行業協會的發展納入法制軌道，也使對行業協會的監督能有法可依、有章可循。行業協會組織本身就是屬于社會團體的一種，而我國尚無社會團體法，因此行業協會立法可以參考和借鑒國外有關社會團體的立法。國外有關社會團體的立法比較完善，一般包括以下幾個方面的內容：(1)社會團體的登記，如登記的程序和條件、登記機關的權利義務以及申請登記的社會團體的權利義務;(2)社會團體活動與目的的限制，即社會團體的活動必須符合國家憲法和法律，并且要符合自己章程所明確載明的目標;(3)稅收地位，由于社會團體的非營利性，國際通行的慣例是社會團體的收入免交所得稅;(4)社會團體的資本積累，即規定社會團體在一定的范圍內進行一定的經濟活動和募捐，同時也限定了其不得進行的一些活動;(5)社會團體的內部管理;(6)社會責任和透明度;(7)中止與解散;(8)制裁條款。[9]

借鑒國際立法的同時，必須立足我國實際，基于我國已有的立法狀況及經驗，筆者認為《行業協會法》主要應包含以下幾個方面的內容：(1)明確行業協會的設立宗旨、性質、地位。有關行業協會的設立宗旨一般認為是規范行業協會的組織行為，保護行業協會的合法權益，發揮行業協會在市場經濟中的作用，同時為會員提供服務，維護會員合法權益，保障行業公平競爭，溝通會員與政府、社會的聯系，促進行業經濟發展。行業協會是非營利性的自律的民間社團組織，因此其性質要強調其具有的民間性、自律性、非營利性。行業協會是以自治為基礎的，應強調其在法律上的獨立地位。雖然它承擔一定的社會公共事務的管理職能，但它不是國家行政機關，與行政機關不存在隸屬關系和依附關系。(2)行業協會的設立。要明確行業協會設立的標準、條件、程序。(3)行業協會會員。包括成為會員的條件、會員應享有的權利和應履行的義務。(4)組織機構。關于行業協會的組織機構應包括決策機構和執行機構(如會員大會、會員代表大會、理事會、常務理事會等)，應規定它們的設立及工作職責和程序，領導任職條件及年限等。(5)行業協會的職能及行為規則。行業協會職能的大小，直接決定了它存在的社會合法性、權威性。因此，必須加強行業協會的職能，對行業協會不同的職能的內容和行使方式作出明確的規定。(6)行業協會的經費及財務管理。這一問題與行業協會的性質和地位密切相關。目前有一些行業協會，尤其是體制內途徑生成的行業協會的經費大多依賴于政府，或依賴于政府放松對其非營利性活動的限制，結果使其地位不能真正獨立。其經費的籌措途徑應主要為會員。繳納的會費，從事政府委托事務而獲得的政府資助，從事培訓、咨詢、舉辦展覽等服務項目的收入，以及其他合法收入均可成為行業協會經費的來源。行業協會作為獨立的社團法人，必須遵守會計法及審計法的相關規定，遵從財務管理規則，完善財務管理制度，以防止自身及相關領導不法行為的發生，侵害會員的合法權利，損壞社會聲譽。(7)變更、解散與清算。(8)國家對行業協會的監控。國家對行業協會的監控包括立法、行政和司法三個方面。立法可以授予行業協會某項職能;行政監控主要表現在對行業協會的登記管理和行政制裁上;司法監控表現為解決行業協會與其成員的沖突，包括民事上的爭議和對行業協會行使公共管理職能的行為予以司法審查。(9)制裁。即行業協會對違法行為、主管部門及相關工作人員對違法或失職行為應承擔的法律責任。

(三) 進一步完善相關的行業協會立法。應繼續制定和完善各類行業協會法律、法規。到目前為止，我國頒布了《律師法》、《注冊會計師法》、《證券法》、《體育法》、《社會團體登記管理條例》等法律、法規和規章，為相關的行業協會的發展提供了法律依據，但是這些立法也存在著許多不足，且除《律師法》、《注冊會計師法》、《證券法》等是以法律形式頒布外，其他有關行業協會的立法都是行政法規和部門規章、地方性法規，缺乏應有的權威，不利于行業協會的發展。為此，應進一步完善相關的行業協會立法，形成以《行業協會法》為基本原則，各個具體的行業協會法律、法規相配套的行業協會法律體系。對于已有立法中的矛盾之處及不規范的用語等不統一和諧的情形，均應修改或廢除。完善行業協會立法還要從改變整體法律環境入手，僅有專門的行業協會立法，其效果難免“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，并不能真正解決問題，因此社團立法、稅收立法等相關法律制度也須相應完善。[10]

參考文獻：

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[9]信春鷹，張燁.全球化結社革命與社團立法[J].法學研究，1998，(3).

責任編輯 王友海