新聞輿論監督的法治路徑探究

摘要：隨著我國民主與法制建設步伐的加快，新聞輿論監督在我國政治、經濟和社會生活中的作用越來越顯著，但隨之而來的新聞官司也大量涌現。面對現狀，如何做到既能切實保護新聞自由，又能保護被監督者的權利;既能懲治新聞媒體濫用輿論監督的行為，又能懲治被監督者抵制新聞輿論監督權的行為，為此，筆者認為應將新聞輿論監督納入法制軌道。

關鍵詞：新聞輿論監督；言論自由；法制建設

中圖分類號：C1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2007)04-0080-03

法治的本質在于法律的至上權威。一個國家的民眾是否推崇法律至上，這是衡量一個國家是否法治國家的重要標志。新聞媒體是社會輿論的載體，也是法治進程的晴雨表。作為一種重要的社會監督手段，新聞輿論監督以其特殊的社會功能，在推動立法、監督執法、促進司法改革、增強公民的法律意識等方面，對我國的法治建設都作出了突出的貢獻。然而，在新聞輿論監督的地位和職能不斷得到加強的同時，也陸續出現一些負面問題，特別是近年來，由新聞輿論監督引發的糾紛、訴訟明顯增多，作為被告的新聞媒體也屢屢敗訴，這些都使得新聞輿論監督保護成為當前新聞界、法律界乃至全社會共同關注的一個熱點和難點問題，許多問題尚待在理論和實踐中作進一步深入的探討。

一、 新聞輿論監督的法律地位

新聞輿論監督源于我國《憲法》，作為憲法中公民言論自由權利的一種延伸，是以保護國家和社會公共利益為目的的憲法權利，其實質是人民群眾對國家和社會公共事務的監督。我國《憲法》第三十五條規定，公民有言論、出版等自由，引申到新聞活動時，被理解為依法運用新聞媒體發表意見，表達自己意志的權利和自由。除法院依照法定程序剝奪或限制的之外，其他任何組織或個人都不得阻撓和干涉。從法律角度來理解，位居新聞輿論監督第一線的新聞記者，其權利不是法律賦予的特權，而是公民表達權和知情權的延伸。因此，凡是公眾有權了解的事實情況，新聞記者都有權采訪、報道。新聞記者在采訪活動中，既不是代表公民的個人身份，也不是代表媒體自身的行為，而是代表公民實施其新聞自由和權利。

新聞輿論監督是新聞媒體針對社會上某些組織或個人的違法、違紀、違背民意的不良現象及行為，通過報道進行曝光，揭露、批評、抨擊時弊，抑惡揚善。新聞輿論監督具有公開性、傳播的快速性、影響的廣泛性、揭露的深刻性、導向的明顯性、處置的及時性等特性和優勢，使得它雖沒有強制力，卻在一個國家的政治、經濟和社會生活中極具影響力。新聞輿論監督的具體形式通常有以下三種：(1)大眾傳媒在第一時間以文字和圖像的形式進行海量的客觀報道，力求使權力的運作置于眾目睽睽之下，透明化、陽光化。這是一種看似隱性、實則常規的新聞輿論監督形式。(2)大眾傳媒以文字評論和漫畫的形式，針對權力濫用導致的腐敗所作的抨擊和譴責。(3)大眾傳媒以調查性報道這種特殊的新聞文體和節目類型深入揭露重要腐敗案例。

二、 當前新聞輿論監督的法律困惑

(一) 新聞輿論監督法律支持的缺位

1. 《憲法》并未明確設定新聞輿論監督權。《憲法》是國家的根本大法，其設定的權利屬于基本權利，高于一般的法律權利。但是，現行《憲法》并沒有新聞輿論監督一詞，只有第四十一條和第二十七條第二款的原則規定可引申為新聞輿論監督權的法律依據。也就是說，新聞輿論監督權并不是由現行憲法直接設定的基本權利。《憲法》第四十一條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”《憲法》第二十七條與第四十一條相對應，該條第(二)款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議接受人民的監督，努力為人民服務。”上述規定就是新聞輿論監督權從憲法推導出來的根據。

2. 其他法律法規缺乏對新聞輿論監督的具體規定。我國現行的法律法規體系中，在涉及新聞輿論監督方面，對新聞傳播主體的禁止性規范和義務性規定已經比較完備。如禁止損害國家利益的內容在《刑法》、《保守國家秘密法》、《國家安全法》及《新聞出版保密規定》等法律法規中均有相關條款;禁止損害公民、法人合法權益的內容有《憲法》、《刑法》、《民法通則》的若干條款以及《婦女權益保護法》、《未成年人保護法》、《治安管理條例》、《出版管理條例》等有關法律法規及司法解釋。但遺憾的是，對新聞媒體和新聞記者的輿論監督權法律則無明文規定，對新聞單位和從業人員的采訪權、報道權、調查權、評論權、編輯權、發表權、批評權等等，也沒有明確的法律授權和可操作性的具體法律規范。新聞輿論監督似乎成了媒體的職業慣性和社會責任感驅使下的一種自發活動。當我們的新聞學者為新聞輿論監督尋找法律授權依據的時候，僅能在憲法第三十五條的公民有言論、出版的自由和第四十一條的公民對國家機關和工作人員有提出批評和建議的權利中找到很有限的輿論監督合法的根據。盡管人們普遍認為新聞輿論監督已獲得現實中包括法律上的認可，但是當記者為履行新聞輿論監督的神圣職責面對百般阻撓抗拒輿論監督的勢力時，這種認可能夠提供的保護就太有限了。近年來，記者進行正當采訪時，遭到對方的“無可奉告”、“拒絕采訪”已屢見不鮮，遭遇暴力的事件也頻頻發生;新聞媒體的批評性稿件見報難，見報以后更難的情況在許多地方存在。

我國現行法律對新聞輿論監督的保護確實存在著“真空地帶”，新聞輿論監督因缺少專門的法律規定和授權性法律規范的有效保護而在施行中障礙重重，法律援助顯得蒼白無力。這從現實的角度對已不適應我國新聞輿論監督深入發展的立法滯后現狀提出了問題：新聞媒體和記者進行正當的新聞輿論監督活動受阻時如何履行自己的職責?新聞工作者有哪些權利?什么情況下才構成濫用權利?新聞輿論監督中被監督者有無應當承擔的義務?如此這些都是需要我國的輿論監督立法和新聞立法解決的問題。

(二) 制裁壓制批評、打擊報復不力

遭受暴力抗拒和打擊報復是新聞輿論監督過程中存在的又一嚴重問題。制裁壓制批評、打擊報復，是我國現行法制中對侵犯言論自由實行制裁的惟一法定規范。雖然既有刑事制裁又有行政制裁，但執行并不理想。其原因主要有：

1. 言論自由的憲法權利缺乏道義上的優勢，似乎只有約束和限制言論自由才是為了維護國家、社會、人民利益的需要，維護言論自由只是純粹的個人自由。有不少人不懂得，對于不應當限制的言論的非法限制，同對于應當限制的言論不加限制一樣，都是有社會危害性的，都是不利于社會主義事業的，這就影響了職能部門對于壓制批評行為的查處。

2. 壓制批評、打擊報復行為在法律上沒有具體規定，比如對于舉證責任就沒有合理規定，致害人輕而易舉就可以用一些合理合法的借口致受害人于不利，而居于弱勢地位的受害人很難證明這是打擊報復。

3. 刑法上的報復陷害罪有嚴格的構成條件，通常的壓制和打擊報復不能適用。批評人在遭到壓制和打擊報復時主要依靠行政救濟，而不能直接啟動司法救濟，不能直接向司法機關訴請保障自己的民主權利、制裁侵害民主權利的行為。

(三) 新聞輿論監督者法律意識淡薄，自身定位不準確

隨著社會成員法律意識的提高和我國立法進程的不斷加快，“依法辦事”成了我們辦任何事情的準繩。但是，在這個過程中，也有一些新聞媒體從業人員的法律意識跟不上全社會法律意識提高的速度，不時觸犯他人的利益，引發糾紛甚至訴訟。現在，刑事案件被告人未被判之前，媒體把他們寫成“犯罪分子”已不多見，但真正把“犯罪嫌疑人”的法律含義讀懂讀透的并不多見。新聞報道中用“不殺不足以平民憤”、“罪大惡極、死有余辜”等詞語給犯罪嫌疑人“量刑”的事屢見不鮮。有些記者在法庭尚未開庭前，集中報道群眾對某一案件的處理呼聲，如“法院應該為民除害”、“希望政府從重懲處”等等，這都是不合適的，被告未被判決之前，新聞記者不能輕易對案件下結論，這不僅僅是一個法律常識問題，也是法律意識的問題。

新聞媒體在報道中之所以會出現上述法律用語及法律事實上的問題，關鍵是新聞記者主客觀方面的因素所致。主觀上，少數記者角色錯位，認為自己是“無冕之王”，在新聞輿論監督中以“社會法官”自居，給當事人定罪量刑;客觀上，許多記者的法律意識淡薄，業務素養不高，有時會導致新聞媒體在監督過程中構成對他人隱私權、肖像權、名譽權等人身權利的侵害，不但為新聞媒體“惹禍上身”，也影響到輿論監督的順利進行和監督效果的實現。

(四) 司法機關對新聞輿論監督持排斥態度

我國憲法和人民法院組織法、人民檢察院組織法都明確規定，司法機關獨立行使司法權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。因此，有些人就片面地認為既然司法獨立就排斥新聞輿論監督。對于司法機關的監督只要有權力機關的監督和法律機關的監督就足夠了，新聞輿論監督影響廣泛，公開性強，搞不好會影響司法獨立。在這種認識的支配下，有些司法機關表現出對新聞記者采訪報道的冷漠甚至排斥。其實我國憲法和法律從未否認新聞媒體對司法機關的輿論監督，新聞輿論監督對司法機關監督有著不可替代的作用。首先，通過對司法機關及其工作人員的違法違紀行為和現象進行公開“曝光”，會形成一定的輿論壓力，不僅推動強制性監督手段的實施，而且對司法機關及其工作人員也會產生警示作用。其次，新聞輿論監督與司法獨立有著同一的目的性。司法獨立的目的是為了使司法機關在司法過程中嚴格遵守國家的憲法和法律，真正做到“有法必依，執法必嚴，違法必究”。而新聞媒體對司法機關及其工作人員的監督同樣是為了使國家的憲法和法律得到嚴格執行，防止有法不依，執法不嚴，貪贓枉法，違法違紀現象的發生。

三、 新聞輿論監督法規的國際比較

(一) 美國的新聞輿論監督法規

新聞輿論監督立法除了憲法第一修正案“國會不得制定法律確立宗教或禁止信教自由，剝奪人民言論或出版自由，剝奪人民和平集會并向政府申訴請愿的權利”(1790年)以及一批憲法性判例原則外，還包括三部行政公開的法律：《情報自由法》(1966年)、《陽光下的聯邦政府法》(1976年)、《聯邦咨詢委員會法》(1972年)。此外許多單項法律都規定了特定事項的公開和保密。

(二) 法國的新聞輿論監督法規

法國是最早制定法律專門保護新聞自由的國家。1789年制定了《人權宣言》，1881年制定了《出版自由法》。《人權宣言》第十一條規定：“思想和意見的自由是人類最寶貴的權利。每一公民都享有言論、著作和出版自由，但在法律限制內，須擔負濫用此自由的責任。”《出版自由法》第一條規定：“印刷和出版是自由的。”由于有了法律的保證，法國的新聞業得到了飛速的發展。

(三) 瑞典的新聞輿論監督法規

瑞典《出版自由法》(1974年)規定“公民依本法有權在出版物中表達自己的思想和意見......并就任何主題進行陳述及交流情報資料”;“任何部門或其他公共機構，不得因出版物的內容而采取非法行動以阻止其印刷或出版，或阻止其在公眾中發行”;它還制定了詳細的官方文件公布辦法：“任何非保密的官方文件，經要求，就立即或盡早讓公民在文件保存處免費利用。”

(四) 越南的新聞輿論監督法規

《越南新聞法》第四條規定了“公民的新聞自由權和新聞上的言論自由權”，第4款規定：“對黨的路線、主張和政策及國家法律發表建設性的意見，……”第5款規定：“通過新聞媒介對各黨組織、國家機關、社會組織和這些組織的成員提出意見、批評、建議、申訴和控告。”這可以看作是新聞輿論監督的法律依據。

綜上所述，國外關于新聞輿論監督的法律規定雖然不盡相同，其理解和執行也各有區別，但無外乎三種立法類型。一是通過憲法、行政公開法和司法判例形成一個法律體系，二是以《出版自由法》和官方文件公布法確立輿論監督制度，三是在《新聞法》中加以規定。這三種類型的立法有一個共同的特點，即把建立國家、社會公共生活公開制度作為輿論監督的必要條件。我們可以廣泛汲取、借鑒國外的經驗和做法，改進和完善我國現有的新聞輿論監督法律制度。

四、 改進和完善我國新聞輿論監督的對策

(一) 加快新聞輿論監督的法制建設

要想從根本上解決輿論監督中存在的問題，對新聞輿論監督實行規范化管理，最重要的是加快新聞輿論監督的法制建設，將新聞輿論監督納入法制軌道，實行依法管理。在目前專門的新聞法還不能出臺的情況下，是否可以先制訂《輿論監督法》，或是《輿論監督條例》，明確規定媒體在實行輿論監督方面所擁有的職權、責任和義務;規定公民在新聞輿論監督方面所享有的權利、責任和義務;規定黨政部門、行政機關、司法機構及各種社會組織在接受新聞輿論監督方面所應當承擔的責任和義務;同時對阻撓、干擾和打擊報復新聞輿論監督者要制訂嚴格的制裁性措施和辦法，以防止任何單位和個人運用非法手段干預新聞輿論監督。另外，對支持媒體輿論監督的舉報人、知情者和“線人”應當有明確而有力的保護性措施。

(二) 從法律上優先保護新聞輿論監督權

新聞輿論監督過程中產生侵權行為，出現輿論監督權與名譽權的沖擊時，法庭該如何司法?新聞媒介與記者的合法權益應該如何保護?對于這一問題，理論界主張憲法權利優先保護的原則。這是因為輿論監督是公民言論自由的重要表現形式，是以保護國家和社會公共利益為目的的憲法權利，屬于公法范疇，而名譽權是人身權利，屬于私法范疇。司法機關對受理的涉及有關輿論監督方面的案件要實行政策傾斜和法律保護，盡可能支持那些以維護社會和公眾利益為目的的新聞輿論監督。對媒體在進行輿論監督中為維護社會和公眾利益不得不采取的偷拍、偷錄等隱性采訪做法也應從我國當前實際出發采取一定的保護性措施。

(三) 建立和完善新聞輿論監督的監督機制和紀律處分制度

制約傳媒的力量可分為自律和他律。自律是指傳媒經營者和從業人員應具有明確的職業道德觀念并愿意依此進行自我約束，從而對社會和公眾負責。他律是指政府、社會團體以及受眾通過法律、制度、社會輿論對傳媒以及從業人員進行外在強制性管理。近年來，我國的新聞主管部門、行業組織及各級媒介機構大都采取了一系列的自律和他律措施，通過內部自查、自糾和接受社會批評、監督等形式來規范新聞工作者的職業行為，收到了一定的效果。全國記協制定了《中國新聞工作者職業道德準則》，并設立了禁止有償新聞的舉報中心。這樣可以充分調動社會各界的力量，有效地監督、引導新聞輿論，促使新聞界依法正當地實行輿論監督。除此之外，我國還有必要建立行業的紀律處分制度，即由新聞行業自律組織對違反職業道德的新聞工作者實施紀律處分，對觸犯法律者依法追究其法律責任，以保證新聞隊伍的純潔和輿論監督的公正廉潔形象。

(四) 新聞媒體和新聞工作者應知法守法

法律是新聞記者在進行輿論監督時最有效的護身符，隨著我國法制現代化進程的不斷加快，對新聞記者法律意識的要求已經越來越高。新聞記者即使不能成為熟知法律的專家，也應該成為了解相關法律的守法者。

如何在保護和防范之間建立一種有效的平衡，體現新聞與法的相輔相成的密切關系，筆者認為：(1)輿論監督的基本方向必須符合憲法和法律要求，不能發表有悖于黨的路線、方針政策和法律規定的報道。(2)新聞組織、新聞活動、新聞“言論自由”不能凌駕于法律之上。新聞媒介不是“第四種權力”，新聞記者也不能充當“無冕之王”和“法官”。(3)新聞不能隨意解釋法律條文的含義，更不能進行歪曲法律的宣傳。(4)新聞報道不能違背法律規定泄露黨和國家的有關機密，要遵守保密規定。(5)批評性報道要實事求是，客觀公正，要有合法證據，不能含有侮辱、誹謗他人，侵害名譽權與隱私權的內容。

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責任編輯 楊小民