我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的構(gòu)建

摘要：我國(guó)水市場(chǎng)的建立和完善急需水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的規(guī)范和支持。為了構(gòu)建我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度，首先要確立一些應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則;其次，要形成水權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本制度，包括建立允許水權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度，完善對(duì)水資源有償使用的制度，建立完善的“水銀行”制度，構(gòu)建水權(quán)轉(zhuǎn)讓公告制度;最后，要構(gòu)建我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律體系。

關(guān)鍵詞：水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)凰Y源使用權(quán)；法律制度

中圖分類(lèi)號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544(2007)04-0112-05

提出構(gòu)建我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度，是因?yàn)槌霈F(xiàn)了水權(quán)轉(zhuǎn)讓的體制背景和資源條件。特別是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，用水量猛增，水資源稀缺程度不斷加劇，水權(quán)轉(zhuǎn)讓和水市場(chǎng)啟動(dòng)在我國(guó)有著現(xiàn)實(shí)的客觀需求。東陽(yáng)-義烏的用水交易，內(nèi)蒙古河套地區(qū)的水權(quán)交易，張掖地區(qū)水票制等，已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生了重大影響。但是，現(xiàn)有水權(quán)交易缺乏明確的法律依據(jù)，1993年《取水許可制度實(shí)施辦法》，明確規(guī)定取水許可證不得轉(zhuǎn)讓。2002年《中華人民共和國(guó)水法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水法》)在完善水資源所有權(quán)的基礎(chǔ)上，規(guī)定了取水權(quán)，明確了水資源有償使用制度，但對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題卻并未涉及。由于實(shí)踐中水資源優(yōu)化配置迫切要求引入市場(chǎng)機(jī)制，我國(guó)水利部總結(jié)歸納了國(guó)內(nèi)外水權(quán)制度建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究成果，于2005年頒布了《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于印發(fā)水權(quán)制度建設(shè)框架的通知》，表現(xiàn)出水市場(chǎng)的建立和完善急需法律制度的規(guī)范和支持。

一、 水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度構(gòu)建應(yīng)遵循的原則

(一) 政府調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合原則

由于水資源的公共屬性，建立健全水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度，需要加強(qiáng)政府對(duì)水資源的統(tǒng)一管理。各級(jí)政府及其水行政主管部門(mén)，應(yīng)根據(jù)各地資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件來(lái)分配水資源，切實(shí)保障人民生活用水和耕地用水，合理安排城鎮(zhèn)布局和工業(yè)布局，搞好水資源的宏觀合理配置，防止市場(chǎng)失靈。同時(shí)，政府還要適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的要求，通過(guò)建立水權(quán)登記與水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，規(guī)范并支持各類(lèi)水權(quán)及其轉(zhuǎn)讓行為。在清晰界定水權(quán)的前提下，重視通過(guò)價(jià)格機(jī)制反映其中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)水資源使用權(quán)的有效轉(zhuǎn)讓?zhuān)e極發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的作用，提高水資源的利用效率。

(二) 公平與效率相結(jié)合原則

“公平是指人們之間權(quán)利和利益的合理分配關(guān)系，如果人們之間的權(quán)利或者利益分配——分配過(guò)程、分配方式于分配結(jié)果——是合理的，則稱(chēng)之為公平;反之，則稱(chēng)之為不公平。也就是說(shuō)，公平是指人們之間分配關(guān)系上的合理狀態(tài)。”[1]水權(quán)轉(zhuǎn)讓中的公平，是指在水權(quán)市場(chǎng)交易過(guò)程中，轉(zhuǎn)讓雙方的權(quán)利、義務(wù)應(yīng)該對(duì)等，按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?shí)現(xiàn)綜合利益最大化。低效的所謂公平不能夠真正反映公民和社會(huì)發(fā)展的需求，水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須盡量降低交易成本、簡(jiǎn)化交易手續(xù)、規(guī)范交易程序。

我國(guó)水資源短缺和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的現(xiàn)狀，決定了提高水資源合理利用效率，是水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須關(guān)注的重要問(wèn)題，管理的有效性和管理機(jī)構(gòu)的效率，始終應(yīng)作為設(shè)置制度的基本目標(biāo)。為此，提高水資源利用效率，要從全社會(huì)、全流域和水資源可持續(xù)利用等角度來(lái)考察，水權(quán)的轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)該力求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的統(tǒng)一。

(三) 統(tǒng)籌兼顧各種利益原則

為防止在水權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，因?yàn)闄?quán)利的自由支配性而導(dǎo)致權(quán)利濫用，水權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)受到統(tǒng)籌兼顧各種利益原則的限制。既要充分保障各類(lèi)水權(quán)轉(zhuǎn)讓主體的利益，又要兼顧與水權(quán)轉(zhuǎn)讓利益相關(guān)的供水者和用水者，上游和下游、左岸和右岸的用水者等第三方的利益，使各項(xiàng)利益都能夠得到較好的實(shí)現(xiàn)。特別是在水權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，必須遵循優(yōu)先級(jí)順序，對(duì)于農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)用水群體加以保護(hù)，認(rèn)真對(duì)待弱勢(shì)群體的基本水權(quán)，反對(duì)水資源的壟斷行為。

(四) 生態(tài)環(huán)境保護(hù)原則

由于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的終極目的是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，構(gòu)建水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度，要加大政府對(duì)水資源管理和保護(hù)的責(zé)任，認(rèn)真考慮水資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的生態(tài)要求。在美國(guó)西部加州，有一套強(qiáng)大的法律和法規(guī)體系，用來(lái)保護(hù)魚(yú)類(lèi)和野生動(dòng)物。墨西哥的非農(nóng)業(yè)用水，必須有明確的授權(quán)，一旦對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成了傷害，政府可以限制其對(duì)水的利用。《中國(guó)21世紀(jì)議程》也明確指出：我們的目標(biāo)是在自然資源使用分配中引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行“使用者付費(fèi)”的經(jīng)濟(jì)原則，以有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的方式開(kāi)發(fā)自然資源。因此，我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易，應(yīng)充分考慮水資源和水環(huán)境的承載能力，將水質(zhì)和水量統(tǒng)一納入到水權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)范之中，促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用。

二、 構(gòu)建我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的設(shè)想

(一) 允許水權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度

1. 明晰水權(quán)。水權(quán)必須是一種可以轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，明晰水權(quán)的目的，在于建立起水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度，促進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐，使水權(quán)在市場(chǎng)交易中不存在法律障礙。明確界定水權(quán)是建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的邏輯起點(diǎn)，只有以此為基礎(chǔ)，才有可能確定水權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)涵，制定出一整套相關(guān)的法律制度。

水權(quán)有廣義和狹義之分。廣義的水權(quán)是水資源所有權(quán)以及由所有權(quán)派生出來(lái)的其他權(quán)利的總和。狹義的水權(quán)僅指水資源的使用權(quán)，是水資源所有權(quán)與使用權(quán)分離的結(jié)果，是一項(xiàng)建立在國(guó)家或公眾所有基礎(chǔ)上的他物權(quán)，是在法律約束下形成的、受一定條件限制的用益物權(quán)。水權(quán)轉(zhuǎn)讓中的水權(quán)，是指狹義的水權(quán)。雖然“水資源的國(guó)家所有權(quán)”為世界上大多數(shù)國(guó)家立法所主張，但是在水資源所有權(quán)權(quán)屬明確的情況下，各國(guó)都確立了水資源所有權(quán)與使用權(quán)分離原則，從而為水資源的有償使用、水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制的建立提供了基礎(chǔ)。“水資源的所有權(quán)和使用權(quán)分離是實(shí)現(xiàn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提。”[2]

可轉(zhuǎn)讓的水權(quán)，在美國(guó)被定義為權(quán)利人引取定量之水和存蓄定量之水的權(quán)利。[3]它不包含對(duì)水資源“所有”的內(nèi)容，水資源使用權(quán)歸實(shí)際用水人享有。在日本，可轉(zhuǎn)讓的水權(quán)，也是對(duì)水資源使用權(quán)的權(quán)利，而非對(duì)水資源所有權(quán)的權(quán)利，該國(guó)水法中的規(guī)定也與之保持一致。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《水利法》中，可轉(zhuǎn)讓的水權(quán)指依法對(duì)于地面水或地下水取得使用或收益的權(quán)利(第15條)，可歸團(tuán)體公司或人民取得，而水資源所有權(quán)則只歸國(guó)家享有(第2條)。也就是說(shuō)，水資源的所有權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的，水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度中轉(zhuǎn)讓的只是水資源的使用權(quán)。

國(guó)家作為水資源的所有者，不能直接利用水資源，真正利用水資源的是大量的非水資源所有者，從而導(dǎo)致水資源所有權(quán)與使用權(quán)之間的矛盾，水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度就是為解決這種矛盾而出現(xiàn)的。水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的建立，在保證水資源所有權(quán)不變的前提下，由非所有權(quán)人通過(guò)向所有者支付一定費(fèi)用，而取得對(duì)其擁有的水資源的使用權(quán)。這種做法，完全符合物權(quán)法發(fā)展的趨勢(shì)，物權(quán)正經(jīng)歷著以所有權(quán)為中心向以利用權(quán)為中心的轉(zhuǎn)變，從對(duì)物的“為我所有”向“為我所用”轉(zhuǎn)變，這種發(fā)展趨勢(shì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“自然選擇”的結(jié)果。

2. 確定水權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)涵。水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度，就是用水戶對(duì)擁有的水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)垣@得經(jīng)濟(jì)利益的行為規(guī)則。水權(quán)轉(zhuǎn)讓具體表現(xiàn)為水資源使用權(quán)的流動(dòng)，但也有廣義和狹義之分。廣義的水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)ㄒ患?jí)市場(chǎng)的水權(quán)出讓和二級(jí)市場(chǎng)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓兩個(gè)層次。所謂水權(quán)出讓?zhuān)竾?guó)家將水資源使用權(quán)，在一定期限內(nèi)出讓給水資源使用者，由水資源使用者向國(guó)家支付水資源使用權(quán)出讓金。狹義的水權(quán)轉(zhuǎn)讓僅指二級(jí)市場(chǎng)水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)侵赶碛谐鲎屗畽?quán)的人移轉(zhuǎn)其水資源使用權(quán)的行為，以及通過(guò)這種方式獲得水權(quán)的人再次轉(zhuǎn)移其水資源使用權(quán)的行為，包括出售、交換和贈(zèng)與等形式，是平等主體之間的轉(zhuǎn)讓。

水權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)涵確定，要求水資源使用者在取得水資源使用權(quán)時(shí)，必須付出一定的費(fèi)用或者代價(jià)。從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的水資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，都需要繳納水資源使用金，包括水資源出讓金、轉(zhuǎn)讓金等。構(gòu)建水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度，要對(duì)水資源使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)、繳納方法、使用金用途與管理等內(nèi)容做出統(tǒng)一的規(guī)范。凡獲得出讓的國(guó)有水資源使用權(quán)，應(yīng)該符合法律明確規(guī)定的出讓條件，包括必須向水資源所有權(quán)人支付出讓金、向國(guó)家繳納國(guó)有水資源使用權(quán)出讓稅、向有管轄權(quán)的水行政主管部門(mén)繳納管理費(fèi)。同時(shí)，獲得出讓國(guó)有水資源使用權(quán)的單位和個(gè)人，可以依法在市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓或再轉(zhuǎn)讓其享有的國(guó)有水資源使用權(quán)。但也要符合法律明確規(guī)定的轉(zhuǎn)讓條件，如向國(guó)有水資源使用權(quán)人支付轉(zhuǎn)讓金、向國(guó)家繳納國(guó)有水資源轉(zhuǎn)讓稅、向有管轄權(quán)的管理機(jī)構(gòu)繳納交易活動(dòng)管理費(fèi)或手續(xù)費(fèi)。

(二) 完善對(duì)水資源有償使用的制度

我國(guó)已經(jīng)建立了水資源有償使用制度，征收水費(fèi)和水資源費(fèi)。2002年新《水法》第7條明確規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度”。第48條規(guī)定：“直接從江河、湖泊或者地下水取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)取水許可證，并交納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)”。“實(shí)施取水許可制度和征收管理水資源費(fèi)的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。這些規(guī)定表明，水價(jià)是水資源優(yōu)化配置的一種手段，合理的水價(jià)體系是實(shí)現(xiàn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓和建立水市場(chǎng)的關(guān)鍵問(wèn)題。

我國(guó)現(xiàn)行水價(jià)體系主要考慮了供水設(shè)施的運(yùn)行費(fèi)和產(chǎn)權(quán)收益，如東陽(yáng)—義烏水權(quán)交易中的兩億元轉(zhuǎn)讓費(fèi)，包含水資源費(fèi)、工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、折舊費(fèi)、大修理費(fèi)、環(huán)保費(fèi)、稅收、利潤(rùn)等所有費(fèi)用，并沒(méi)有考慮水資源本身的價(jià)值，即資源水價(jià)。國(guó)家應(yīng)制定水權(quán)轉(zhuǎn)讓的指導(dǎo)價(jià)和允許價(jià)格浮動(dòng)的范圍。完整的水價(jià)至少要包括三部分，即資源水價(jià)、工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià) [4]資源水價(jià)體現(xiàn)水資源的稀缺性。工程水價(jià)是供水設(shè)施的修建、運(yùn)行的成本費(fèi)用，體現(xiàn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓中的勞動(dòng)價(jià)值。環(huán)境水價(jià)體現(xiàn)為環(huán)境代價(jià)，包括水資源污染防治和處理費(fèi)等。目前，我國(guó)的水價(jià)并沒(méi)有把污染處理費(fèi)用納入其中，根據(jù)“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則，在水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度中，應(yīng)該特別考慮水污染稅費(fèi)體系的形成。

(三) 建立完善的“水銀行”制度

許多國(guó)家水權(quán)交易都有公正的水權(quán)咨詢服務(wù)公司作中介。美國(guó)在西南各州的干旱地區(qū)建立“水銀行”，將每年來(lái)水量按照水權(quán)分成若干份，以股份制形式對(duì)水權(quán)進(jìn)行管理，使得水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得以充分體現(xiàn)。懷俄明水權(quán)咨詢服務(wù)公司是一個(gè)專(zhuān)職經(jīng)營(yíng)水權(quán)管理的服務(wù)公司，該公司在進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，可為委托人的水權(quán)占有量以及水權(quán)的有益利用提供專(zhuān)家證詞，并對(duì)水權(quán)的有關(guān)檔案材料進(jìn)行鑒定，完成詳細(xì)的水權(quán)調(diào)查報(bào)告等業(yè)務(wù)，方便了水權(quán)的轉(zhuǎn)讓。[5]在智利和墨西哥，強(qiáng)大的用水者協(xié)會(huì)在水資源分配中發(fā)揮了重要的作用。智利用水者協(xié)會(huì)擁有和管理水利設(shè)施，監(jiān)督水資源的分配。在服從一定條件下批準(zhǔn)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)峁┧畽?quán)協(xié)商的場(chǎng)所，并解決水事沖突。根據(jù)墨西哥的法律，水權(quán)可以提供給個(gè)人或群體，但一般傾向于提供給群體，然后群體組織再將所具有的水權(quán)賦予內(nèi)部成員。這增強(qiáng)了個(gè)人甚至是社區(qū)群體對(duì)水資源的控制，比以前的用水者更加確保了對(duì)水資源接近的權(quán)利。

我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度，應(yīng)認(rèn)真考慮對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的規(guī)定。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，可由各省的水管單位改組成立供水公司。供水公司的設(shè)立根據(jù)水權(quán)市場(chǎng)的要求，應(yīng)是企業(yè)法人單位。其主要職責(zé)與權(quán)力：作為買(mǎi)方，參與一級(jí)水權(quán)市場(chǎng)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)⒏鶕?jù)有關(guān)的用水合同和協(xié)議，按時(shí)按量向用水戶提供用水，經(jīng)營(yíng)供水業(yè)務(wù)。目前，各省市地區(qū)水管部門(mén)在行政上直接接受當(dāng)?shù)卣块T(mén)領(lǐng)導(dǎo)，而業(yè)務(wù)上又歸上級(jí)水管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，這種行政與業(yè)務(wù)上的雙重領(lǐng)導(dǎo)，常常造成管理上的沖突。因此，可利用法律法規(guī)，讓水管部門(mén)與當(dāng)?shù)卣撱^，組建供水公司，有利于克服目前存在的體制上的一些弊端。還可建立用水者協(xié)會(huì)，用水者協(xié)會(huì)的職責(zé)是：代表各用水戶的意愿制定用水計(jì)劃和灌溉制度，負(fù)責(zé)與供水公司簽訂合同和協(xié)議等。

(四) 構(gòu)建水權(quán)轉(zhuǎn)讓公告制度

國(guó)外在對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行規(guī)范時(shí)，普遍建立了水權(quán)轉(zhuǎn)讓公告制度。澳大利亞的水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)话憬?jīng)過(guò)“申請(qǐng)——審批——轉(zhuǎn)讓——水權(quán)證轉(zhuǎn)換”程序。批發(fā)水權(quán)和許可證的轉(zhuǎn)讓須向自然資源與環(huán)境部提出申請(qǐng);灌區(qū)內(nèi)農(nóng)戶用水權(quán)的轉(zhuǎn)讓需向負(fù)責(zé)供水的管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng);批發(fā)水權(quán)的永久轉(zhuǎn)讓?zhuān)暾?qǐng)人必須在政府公報(bào)或在相關(guān)地區(qū)廣泛發(fā)行的報(bào)紙上刊登布告，說(shuō)明轉(zhuǎn)讓的水權(quán)是部分轉(zhuǎn)讓還是全部轉(zhuǎn)讓?zhuān)约俺鍪鄯椒ǖ木唧w細(xì)節(jié)。美國(guó)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓類(lèi)似于不動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)?jīng)過(guò)“申請(qǐng)—公示—轉(zhuǎn)讓—變更登記”程序，其轉(zhuǎn)讓必須由州的水機(jī)構(gòu)或法院批準(zhǔn)，需要一個(gè)公告期。

我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓也應(yīng)實(shí)行公示登記制度，無(wú)論是獲得水權(quán)還是喪失水權(quán)，都應(yīng)向水行政主管部門(mén)辦理登記手續(xù)。水權(quán)轉(zhuǎn)讓主體要對(duì)自己擁有的多余水權(quán)進(jìn)行公告，公告制度要規(guī)定公告的時(shí)間、水質(zhì)水量、期限、公告方式和轉(zhuǎn)讓條件等內(nèi)容，這樣有利于水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的公開(kāi)、公平和效率的提高，既保護(hù)了水權(quán)擁有者的用水權(quán)利，也保證了水權(quán)的交易安全，同時(shí)保護(hù)交易相對(duì)人的利益。

三、 構(gòu)建我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律體系的思考

世界上允許水權(quán)轉(zhuǎn)讓的國(guó)家，都紛紛制定出了一整套相應(yīng)的法律規(guī)范。崔建遠(yuǎn)認(rèn)為，“水權(quán)是連接多門(mén)法律的紐結(jié)，須受多門(mén)法律的共同規(guī)制。……這個(gè)現(xiàn)實(shí)，向我們提出了要求，相關(guān)法律部門(mén)須協(xié)同攻關(guān)，完善立法及其理論，營(yíng)造一個(gè)內(nèi)部和諧的法律秩序，形成各個(gè)法律部門(mén)比翼齊飛的局面。”[6]我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的構(gòu)建，應(yīng)著眼于形成“內(nèi)部和諧”的水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律體系。

(一) 在《憲法》中明確規(guī)定水資源使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓

2004年3月14日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法修正案》)，其中第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有。”這里的水流即是指水資源，中華人民共和國(guó)的水資源屬于國(guó)家所有。“禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”水資源的國(guó)家所有，既是我國(guó)悠久的歷史傳統(tǒng)，也是世界上大多數(shù)國(guó)家的一致做法。但是，單一的水資源國(guó)家所有，無(wú)法解決由于水資源短缺而引起的用水矛盾和用水糾紛，無(wú)法實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化與配置。參照2004年《憲法修正案》第十條的規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，我國(guó)憲法中應(yīng)明確規(guī)定，水資源的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。

(二) 增強(qiáng)民法、刑法對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的確認(rèn)和保障

1. 民法典中要明確水權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。“水權(quán)，系從水資源所有權(quán)中派生、分享了后者中的使用權(quán)與收益權(quán)而形成的物權(quán)，準(zhǔn)確的說(shuō)，是準(zhǔn)物權(quán)。”[7]對(duì)于水權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，我們應(yīng)該在民法典中加以明確。基于水權(quán)是物權(quán)，就可以對(duì)其依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。《中華人民共和國(guó)民法通則》第81條規(guī)定：“國(guó)家所有的礦藏、水流，國(guó)家所有的林地、山嶺、草原、荒地、灘涂不得買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓。”這一規(guī)定已經(jīng)不能滿足水市場(chǎng)建立和發(fā)展的需要。在民法典中確認(rèn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法性，有利于憑借市場(chǎng)對(duì)水資源進(jìn)行優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)資源效益的最大化。否則，就會(huì)造成民法與憲法精神的背離，與水資源可持續(xù)發(fā)展宗旨的脫軌，以至于不能指導(dǎo)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐。

再者，水權(quán)轉(zhuǎn)讓所引起的環(huán)境侵權(quán)等責(zé)任在刑法中也沒(méi)有具體規(guī)定，容易造成對(duì)違法行為無(wú)依據(jù)制裁的現(xiàn)象。由于水權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，在水權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程的法律責(zé)任，大量適用民事法律責(zé)任，包括違約和侵權(quán)。違約責(zé)任是指水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的一方當(dāng)事人，不履行合同義務(wù)或履行合同義務(wù)不符合約定所引起的法律后果，應(yīng)當(dāng)根據(jù)民法的有關(guān)規(guī)定，依法承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任。侵權(quán)責(zé)任是指行為人違反法律規(guī)定的義務(wù)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果，包括一般侵權(quán)和特殊侵權(quán)。一般侵權(quán)行為是指在水權(quán)轉(zhuǎn)讓中，行為人基于過(guò)錯(cuò)而造成合同相對(duì)人以外的他人的財(cái)產(chǎn)或人身?yè)p失，并應(yīng)由行為人自己承擔(dān)責(zé)任的民事違法行為。特殊侵權(quán)行為是相對(duì)于一般侵權(quán)行為而言的，指由法律直接規(guī)定的，不以行為人主觀過(guò)錯(cuò)的存在為前提，無(wú)需具備一般侵權(quán)行為的成立要件而必須就他人人身、財(cái)產(chǎn)損害負(fù)民事責(zé)任的民事違法行為。舉例來(lái)說(shuō)，享有合法水權(quán)的水權(quán)人在進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，雖然沒(méi)有違反法律、法規(guī)的規(guī)定，但由于轉(zhuǎn)讓行為對(duì)環(huán)境造成了一定影響和損害，并對(duì)第三人造成了財(cái)產(chǎn)和身體上的損失，從主觀要件來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)讓雙方都無(wú)故意或過(guò)失，然而從所引起的后果來(lái)說(shuō)，卻又造成了損害后果的客觀事實(shí)。在這樣的情況下，為了保障公共利益和公民個(gè)人的利益，應(yīng)制定便于第三人進(jìn)行訴訟的法律程序，由水權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方當(dāng)事人按照“受益大小”的比例來(lái)共同承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，對(duì)利益受損的公民做出補(bǔ)償并承擔(dān)對(duì)于環(huán)境的破壞而引發(fā)的環(huán)境責(zé)任。對(duì)于此種原因所引起的法律責(zé)任，舉證責(zé)任采取倒置原則，由被告方舉證其免責(zé)事由。由于環(huán)境侵權(quán)所引起的損害賠償數(shù)額十分巨大，有時(shí)轉(zhuǎn)讓雙方也無(wú)力全部承擔(dān)，所以目前國(guó)際上有公害損害賠償社會(huì)化的趨勢(shì)，也就是由可能造成公害的企業(yè)或個(gè)人定期交納一部分款項(xiàng)建立公害賠償基金，以彌補(bǔ)實(shí)際損害賠償數(shù)額的不足。

2. 在刑法中增設(shè)非法轉(zhuǎn)讓水權(quán)罪和非法取水罪。刑事法律責(zé)任是保護(hù)我國(guó)水資源和水市場(chǎng)的最后一道屏障。刑法在破壞環(huán)境資源保護(hù)罪中，應(yīng)增設(shè)非法轉(zhuǎn)讓水權(quán)罪。規(guī)定違反水資源保護(hù)法規(guī)，非法買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或以其他形式轉(zhuǎn)讓水權(quán)，造成水資源嚴(yán)重破壞的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任，防止濫用權(quán)利破壞國(guó)家水資源。刑法還應(yīng)增設(shè)非法取水罪。非法取水罪，是指一切單位和個(gè)人未經(jīng)行政許可取水或雖經(jīng)行政許可但不按照取水許可的時(shí)間、地點(diǎn)、程序、方式和數(shù)量超取、濫取而造成或可能造成水資源破壞重大后果的行為。非法取水罪的設(shè)立，有利于保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和水資源不受非法侵害。

(三) 完善《水法》和《取水許可制度實(shí)施辦法》

1. 在《水法》中明確水權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體規(guī)定。許多國(guó)家的水法都為水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供了有力保障，使轉(zhuǎn)讓人和受讓人及第三方利益達(dá)到均衡實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)有限水資源的合理有效利用。澳大利亞《維多利亞州水法》對(duì)水體的所有權(quán)、使用權(quán)、水使用權(quán)類(lèi)型、水權(quán)的分配和轉(zhuǎn)讓做出了明確規(guī)定。美國(guó)的《俄勒岡州水法》，對(duì)水資源管理機(jī)構(gòu)、水資源的所有權(quán)和使用權(quán)、以及水法制訂的依據(jù)，作了詳細(xì)說(shuō)明。美國(guó)加洲的水法，對(duì)水資源授權(quán)管理機(jī)構(gòu)與權(quán)限、優(yōu)先專(zhuān)用權(quán)、河岸水權(quán)等的獲得程序、要件、喪失及轉(zhuǎn)讓的法定程序等，做出了具體和明確的規(guī)定。智利在1981年《水法》中，明確規(guī)定水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)粤髁窟M(jìn)行計(jì)量。

我國(guó)2002年《水法》第3條、第6條、第7條、第48條和第55條，明確規(guī)定了水資源有償使用制度和取水許可制度，為水權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立提供了可能。但還應(yīng)允許對(duì)依法取得的水資源使用權(quán)，以買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押等合法形式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)⒕唧w規(guī)定水權(quán)轉(zhuǎn)讓的原則、范圍、條件等內(nèi)容。同時(shí)，對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓主體的資格、市場(chǎng)交易的規(guī)則、交易的對(duì)象、交易風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)等內(nèi)容也應(yīng)做出規(guī)定。另外，《水法》中還需要明確水權(quán)轉(zhuǎn)讓的附隨義務(wù)，具體包括：不得損害水環(huán)境權(quán)，水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須以對(duì)河流的生態(tài)可持續(xù)性和其他用戶的影響最小為原則，生態(tài)和環(huán)境用水必須得到保證;嚴(yán)格遵守水資源利用規(guī)劃，水權(quán)轉(zhuǎn)讓非經(jīng)法定程序批準(zhǔn)，不得改變?cè)兴δ軈^(qū)的類(lèi)型;切實(shí)保護(hù)第三方水權(quán)，因水權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)相關(guān)利益的第三方造成不利影響和經(jīng)濟(jì)損失后，應(yīng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，等等。

2. 在《取水許可制度實(shí)施辦法》中賦予取水權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性。國(guó)務(wù)院制定的《取水許可制度實(shí)施辦法》第26條，明確規(guī)定取水許可證不得轉(zhuǎn)讓。第30條進(jìn)一步規(guī)定，轉(zhuǎn)讓取水許可證的，由水行政主管部門(mén)或者其授權(quán)發(fā)放取水許可證的部門(mén)吊銷(xiāo)取水許可證、沒(méi)收非法所得。可見(jiàn)，盡管新《水法》關(guān)于取水權(quán)的規(guī)定，為水權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立提供了可能，但是，法律授權(quán)國(guó)務(wù)院制定具體的取水權(quán)制度，卻禁止水權(quán)流轉(zhuǎn)和水權(quán)交易，水權(quán)流轉(zhuǎn)二級(jí)市場(chǎng)的建立尚存在法律上的障礙，不能夠適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，應(yīng)當(dāng)健全和完善。《取水許可制度實(shí)施辦法》的修改，應(yīng)該賦予取水權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性，實(shí)現(xiàn)由取水許可制度向水權(quán)管理制度的轉(zhuǎn)變。水權(quán)的取得及轉(zhuǎn)讓要進(jìn)行完備的檔案記錄，確保公正和公開(kāi);賦予相關(guān)利益者在水權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)?zhí)岢龌蚬_(kāi)后的一段時(shí)間內(nèi)提出異議的權(quán)利;建立水行政管理的決策咨詢機(jī)構(gòu)，讓用水人充分參與管理，調(diào)動(dòng)用水戶的積極性。

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責(zé)任編輯 宋敬華