新農村建設：一個政治經濟學視角的解析

摘要：新農村建設是對城鄉經濟社會發展不平衡的一個積極回應，它包含經濟增長和社會發展兩個層面。從政治經濟學視角出發，在經濟增長方面，戶籍、土地、保障等制度性因素制約到農村勞動力的有效流轉，從而對勞動生產率提升和農業發展產生負面影響；在社會福利方面，農民的數量優勢沒有轉化為談判優勢，對市場價格和政策制定的影響力較小，其社會福利獲取以及發展程度處于不利地位。據此，新農村建設必須對相關制度性、組織性因素進行完善和改革，部分農民的真正流轉和留守農民的自發組織將尤其重要。

關鍵詞：新農村建設；勞動生產率；談判能力；福利擴展

中圖分類號：F30 文獻標識碼：A 文章編號：1002—2848—2007(01)－0034—06

一、引 言

改革開放以來，中國經濟保持了持續高速增長的趨勢，這極大提高了人們的經濟水平和生活狀態。然而，經濟增長引致的財富分配效應并不是相對均質的，在城鎮居民收入和消費水平高速增長的背景下，農村居民的收入和消費水平相對增速緩慢。在經濟增長差異背景下，城鄉居民在社會、文化、管理等方面均表現出某種程度的“斷裂”或“失衡”(陸學藝；孫立平)。

中國城鄉經濟社會的不平衡發展不僅與改革開放的初衷不一致，而且也對經濟的持續發展和社會的全面進步提出挑戰。基于此，中央政府在科學發展觀統領全局的理念下，將統籌城鄉發展擺在了更突出的地位，不僅將城鄉和工農關系調整為“工業反哺農業、城市支持農村”，而且提出實施以“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”為內容的新農村建設戰略。

新農村建設是對城鄉經濟社會失衡狀況的一個積極回應。針對新農村建設，已有文獻討論了意義、內涵和測度，尤其是對于推進思路，文獻強調了協調發展(陳錫文；馬曉河；韓俊)、產業推動(杜青林)勞動流轉(林毅夫；蔡防)、組織帶動(溫鐵軍)、福利供給(賀雪峰)、分配調整(鄭有貴)、權益擴展(秦暉)的重要性，這些對于人們深化對新農村建設的認識是有價值的。然而現有文獻更多的是政策性詮釋，而較少解析新農村建設的內在機理。本文試圖從政治經濟學視角出發，從經濟增長一社會發展兩個層面探討影響新農村建設的制度性因素，這可視為對現有文獻缺陷的一個小范圍但有意義的修正。

二、理論背景

新農村建設包括生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主體現了經濟、政治、文化、社會建設四位一體的發展布局(課題組)。理論上說，新農村建設的五個方面不是平行的，生產發展對生活、文化、社會等事業的發展具有基礎性作用，但生產發展并不意味著生活寬裕、鄉風文明、村容整潔和管理民主可自動實現。因此，新農村建設可分為兩個層次：生產發展體現的是經濟增長，生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主體現的是社會發展。解析新農村建設，不僅需要廓清影響經濟增長的關鍵因素，而且要說明經濟增長和社會發展的內在關聯，前者涉及經濟增長理論對增長源泉的認識，后者涉及發展經濟學關于發展意義的思考。

從增長動力來看，經濟增長理論長期采用“要素核算法”，將增長貢獻“分解”到各種要素中去。這有兩個缺陷：一是生產要素并不能解釋經濟增長的全部，增長方面存在巨大的未被解釋的剩余；二是生產要素具有邊際報酬遞減特征，這與長期經濟增長所蘊含的報酬遞增并不一致。上述兩個方面意味著：經濟增長是一個多因素交互作用的連續的非均衡的過程，這些因素不僅單獨對經濟增長起作用，而且它們的組合程度也在很大程度上決定著經濟增長，要素的交互作用正是報酬遞增和經濟增長的源泉(舒爾茨)。由此，增長不僅取決于各種要素，更取決于要素的利用和組合程度，取決于決定要素組合的技術變革和經濟制度、以及決定技術變革和制度創新的憲政體制等。所以，理解農業生產發展，應采取全要素生產率去解析被遺漏的因素，并特別注意影響要素交互作用的那些因素：經濟組織和經濟制度等。

從發展意義來說，增長和發展不是等同的，增長是發展的實現手段。發展觀經過了三個階段：增長發展觀、可持續發展觀和自由發展觀，這體現了對“人本”目標的不斷逼近。單純強調增長可在很大程度增加物質財富，但這通常伴隨著環境惡化、福利縮減等后果。于是，增長型發展觀逐漸過渡到可持續發展觀，后者要求生態規模上的足夠、社會分配上的公平、經濟配置上的效率同時起作用(戴利)，這可視為發展觀向“人本”方向的第一重轉化。考慮到權利擴展與福利水平的內在聯系，可持續發展觀又逐漸被自由發展觀所完善，“發展可以看作是擴展人們享有的真實自由的一個過程”(阿馬蒂亞．森)，發展的目標是擴展個體和群體的自由度或相關權利，發展依賴于政治自由和公民權利、經濟設施、社會機會、社會透明度、安全性防御等。這可視為發展觀向“人本”方向的第二重轉化。基于發展觀的演變軌跡，對農民社會發展的分析必須立足于福利增加目標，考慮其福利獲取能力及其主要影響因素。

顯然，可以將新農村建設分為經濟增長和社會發展，在經濟增長方面，實現生產發展不能僅從要素角度出發，而必須探究影響要素組合效率的組織和制度因素；在社會發展方面，實現生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主等福利擴展，必須考慮影響可持續發展和自由擴展的社會制度安排。在這個意義上，政治經濟學為解析新農村建設提供了一個恰當的視角。

三、城鄉經濟社會發展的失衡特征及其引申含義

新農村建設源于城鄉經濟社會發展的不平衡性，由于產業特征及稟賦差異，要使社會群體保持完全相同的發展速度是不可能的，但對于一個有13億人口的發展中大國而言，中國城鄉經濟社會的長期、較大不平衡發展會產生諸多負面影響。在這個意義上，新農村建設具有重要性和迫切性，而對新農村建設的政治經濟學分析，一個邏輯起點是廓清城鄉經濟社會發展的不平衡現狀。

表1顯示：城鄉經濟社會發展的不平衡是全面的。收入水平方面，城鄉居民的人均凈資產和純收入差距分別為3．70倍和3．21倍，城市貧困發生率僅為農村的0．28倍；消費水平方面，城鎮居民人均消費支出是農村居民的3．29倍，恩格爾系數僅為農村居民的0．80倍，城鄉居民的耐用消費品擁有量也存在著顯著差別；居住條件方面，農村居民的安全用水、清潔能源、衛生廁所和道路硬化均與城市居民相差甚遠；教育醫療方面，城鎮居民的受教育年限是農民的1．29倍，衛生人員擁有水平和人均醫療支出分別是農民的10．91倍和4．01倍；社會保障方面，市民的最低生活保障人數、人數占比、資金支出、人均支出分別是農民的4．52倍、11．0倍、10．66倍和2．36倍。顯然，在收入水平、消費狀況、居住條件、教育醫療、社會保障等方面，農村居民均和城市居民存在著較大差距，城鄉之間不僅存在二元經濟反差，而且也存在二元社會反差。

由城鄉經濟社會的全面失衡，可以引伸出：一，農業發展、農村進步和農民增收是密切相關的，“三農”問題具有復雜性，單項的政策措施雖可以取得局部績效，但“三農”問題的有效解決，必須借助系統性、長期性的舉措。在這個意義上，內涵豐富的新農村建設是對城鄉全面失衡的一個積極回應。二，城鄉經濟社會的全面失衡，意味著農民是新農村建設的創造主體和價值主體，政府的外部推動雖不可或缺，但新農村建設應以農民的自身意愿和實際能力為基礎，以農民的自我管理和自發推動為動力，以農民利益增長和福利擴展為目標。政府對農村建設的嵌入式干預，不僅面臨著市場化改革和國際化背景的“道德”拷問，而且面臨著有限資源和有限信息的“能力”約束。

中國城鄉經濟社會的全面失衡，不僅意味著新農村建設具有系統性和必要性，而且也意味著農民在新農村建設中充當著主體的角色。于是，問題就歸結為：農民如何能夠在經濟增長和社會發展兩個層面上擴展其福利水平?現有的經濟社會背景如何“阻礙”了農民在經濟增長和社會發展中的積極作用，以致其在福利比較中處于劣勢?這顯然涉及生產發展和社會發展中的制度性、組織性因素。

四、制度約束、勞動生產率提高和農業生產發展

從經濟增長理論出發，生產發展要求必須尋求促使農業增長的持續動力。農業發展包括兩方面：一是增加農產品、尤其是糧食的供給，對于一個擁有13億人口的發展中國家而言，農產品供給和糧食安全始終具有“不能出現任何閃失”的重要意義，寄希望通過國際貿易來實現糧食安全是不現實的。二是促使農民收入持續穩定增長，這是消減城鄉二元經濟結構、提高農村居民消費能力和層次、推動宏觀經濟持續協調發展的內在要求。考慮到勞動生產率在糧食增產和農民增收中的關鍵作用，因此就應從勞動生產率角度解析農業生產問題。

在價值層面上，農村勞動生產率表現為農業產值和就業者的比例關系。假設農產品產量為Y，價格為P_g，農業勞動者為N_A，則農業勞動生產率E=Y_gP_g/N_A。考慮到農業和非農產品的勞動生產率及其收入差距，農戶為了最大化收入，一個理性選擇是通過就業流轉在農業和非農產業之間配置勞動力。因此，如果農業產出Y_g對農業勞動力N_A彈性較小，則農業勞動生產率與農業勞動力反相關，農業勞動力流轉意味著農業勞動生產率的提高和人均收入的增加。為了證實這點，可以用農林牧漁的產值與就業人員之比表示農業勞動生產率，在統計資料中，缺少各省區勞動力流轉到非農行業的比率指標，但各地農民外出勞務收入占農村可分配凈收入總額的比重，在一定程度上反映了農村勞動力流出的程度，可稱其為地區外出打工比率，它可以作為各地區非農產業勞動力配置比率的一個替代指標。圖1描繪了2004年中國31個省區農村勞動生產率和外出打工比率的關系，顯然，兩者存在比較顯著的反相關關系。

在實物意義上，如果糧食總產量為Y，糧食播種面積為A，糧食勞動力為L，則勞動生產率(Y／L)可以分解成土地一勞動比率(A／L)和土地生產率(Y／A)的組合：Y／L=(A／L)*(Y／A)。農業勞動生產率增加可以依靠土地一勞動比率增加，也可以依靠土地生產率提高來完成。圖2顯示：1978--2004年，中國糧食生產的土地生產率指數和勞動生產率指數均超過1，然而土地生產率指數一直高于勞動生產率指數，隨著時間推移，兩者之間的差距越來越大。這說明：改革開放以來，土地生產率的增長趨勢強于勞動生產率的增長趨勢，且這種特征有不斷強化的傾向。由于勞動生產率等于土地生產率和土地一勞動比率的乘積，因此，糧食生產的土地一勞動比率不僅沒有顯著提高，反而有不斷下降的趨勢，勞動生產率的提高主要是由于土地生產率的提高所引致的，土地一勞動比率對勞動生產率提高的貢獻度非常有限，規模經濟的貢獻度較小。

理論上，農業生產發展需要勞動生產率的持續提升，這可以在價值層面提高農民收入水平，并在實物算得出，資料來自《中國農村統計年鑒2005》，外出打工比率根據農民外出勞務收入和分配凈收入總額計算得出，資料來自《2004年中國農業統計資料》。

勞動生產率和土地生產率均為指數形式，其中以1978年為1。糧食產量、播種面積和農業勞動力來自于《中國農村統計年鑒2005》。

意義增加農業產出水平，而農業勞動力的有效流轉對勞動生產率提高至關重要。然而經驗分析顯示：改革開放之后，農村勞動力在持續流轉，農民工數量有不斷上升趨勢，2004年農民工數量約為1．2億，但農村仍有1億剩余勞動力(丁守海)，這使人們追問通過勞動力流轉來提高勞動生產率為何不是充分的?同時，農產品、尤其是糧食生產的勞動生產率提高為何主要依據土地生產率，土地一勞動生產率為何沒有對勞動生產率提供實質性貢獻?這與農村戶籍制度、土地產權制度和農民福利制度有關。在城鄉分割的戶籍制度安排下，農民就業的非農化流轉具有較高的交易成本，而且戶籍制度背后隱含著公共品和社會福利的分配規則，由于在正規性福利制度普遍缺位的背景下，農民只能采取將社會保障依附于土地的非正規方式，因此土地兼有農業生產功能和社會保障功能，農民就業的非農化流轉并未連帶著公共產品和社會福利的非農化流轉。于是，就業流轉、身份流轉是相互脫離的。農民由于交易成本較高而很難流轉到非農業和城市，即使可以流轉，也對土地具有較強的經濟聯系和福利依賴，結果強化了土地的分散式、小農型格局，抑制了土地使用權的流轉和農業生產的集約化、專業化經營。

五、數量悖論、談判能力提升和農民福利擴展

新農村建設是對城鄉經濟社會全面失衡的積極回應，因此，還應從政治經濟學視角解析農民的福利擴展問題。農民是“貧困，但理性的”，農民的福利享用劣勢并不起源于其福利需求層次低下或分配意識不足，非農化流轉表明他們具有擺脫福利低水平境地的強烈意愿。這樣，對福利享用劣勢的唯一解釋：農民通過市場和政策途徑來獲取福利時的談判能力較低。中國有9億農村戶籍人口，農民規模應為其談判能力獲取提供有利條件，然而按照集體行動的邏輯(奧爾森)，由于存在“搭便車”現象以及效用發現、成本分攤等難題，則規模較小的群體更容易采取集體行動，并具有更強的談判能力。農民的人多要轉化為力量大，需要采取有效的組織行為，在成員間形成合理的成本分攤機制，優化內部安排來提高集體的環境適應能力，而政府應努力使各方利益集團形成平等、互動、協商的機制，消除強勢利益集團對弱勢利益集團的抑制。可以利用這種邏輯來解析農民的市場談判能力和政策影響能力。

在市場談判能力方面，考慮到糧食生產的特殊意義，可以從糧食生產角度考慮問題。為了提高收入水平，農戶的理性選擇是增大糧食產出水平Y_g和提高糧食價格P_g。在成熟的市場經濟國家，糧食產出和糧食價格之間存在良性互動關系，農戶因為具有生產的規模效應和健全的合作組織，從而具有較強的市場談判動力和能力，以及較強的發現價格的動力和能力。但在中國，糧價與生產之間的關系并不密切，1978—2003年的GraIlger因果關系檢驗結果如表2，糧食生產變化不能對糧價變動進行有效的解釋，相反，糧價變化卻可以在一定程度上影響生產決策。糧價基本是一個“游離”于農民糧食生產、而由政府確定的外生變量，農民在糧食市場更是一個真正意義的“價格接受者”。糧價可以對糧食生產產生影響，農民會將糧價作為生產決策的一個內生變量。結果是：在糧價下降以致“賣糧難”時，農戶會在下期減少生產投入，導致糧食生產和供給減少，當這種情況持續進行而出現“買糧難”時，政府會通過提價等行政措施刺激農民，結果在政策信號下農民增加糧食生產，糧食形勢趨于好轉，政府重新推動流通體制市場化改革，糧價重新調低，結果又出現新的“治亂循環”。在上述過程中，農民的市場談判能力和價格影響能力非常微弱，農民經常出現對市場信號的“瞄不準”的特征。

在政策影響能力方面，改革開放以來農民仍占人口的絕大多數，但是二元經濟社會反差不僅沒有縮減，反而呈現出“路徑依賴”意義上的積重難返和持續擴大態勢，農民被視為社會中的弱勢群體。農民的弱勢地位與利益集團在談判中的能力不對等緊密相關。由于組織能力的制約，農民的利益表達機制、利益疏導機制、利益調節機制和基本權利保障機制處于形成階段，結果是農民的人多之因并為轉化成力量大之果，市民的人少卻占據著談判中的強勢地位。在這種情況下，談判力量的不對等會轉化為社會“呼聲”的不對等，社會“呼聲”的不對等又會轉化為政策影響能力的不對等，政策影響能力的不對等又會形成社會地位、資源分配、經濟收益上的不平衡。結果是：農民在經濟、政治、社會等方面均存在不同程度的權利貧困，表現為：政治權利受到不合理限制，農民的平等權、自由權、人身權、參政權、自治權等政治權利的保障和實現受到舊體制不同程度的不合理限制；經濟權利受到不正當的剝奪，農民土地承包經營權和房屋、農作物等私有財產的所有權經常受到外部力量的侵犯；社會權利受到不公正的侵害，農民在勞動、教育和社會保障等方面，與市民相比處于嚴重的權力失衡和不公正狀況(范毅)心川。這種不平衡反過來又會強化城鄉利益集團的談判力量差距，城鄉二元經濟社會結構陷入自我強化的循環之中。所以，農民規模雖大，但政策影響能力較小，農民所獲社會福利、發展機會以及選擇集合均不可能取得令人滿意的績效。

六、結論和政策含義

改革開放之后，城鄉之間存在全面、顯著的經濟社會發展不平衡狀況，新農村建設是對這種失衡的一個積極回應。新農村建設包含經濟增長和社會發展兩個層面，從政治經濟學視角出發，在經濟增長方面，農業發展依賴農民勞動生產率的提高，但由于城鄉戶籍制度、土地產權制度、農民保障制度等制度性約束，農村勞動力的非農化流轉受到制約，就業流轉和身份流轉脫離，這些均對勞動生產率提升產生了負面影響。在社會福利方面，在分散式的小農生產模式下，農民的數量優勢并沒有轉化為談判能力優勢，由于激勵相容問題農戶的組織和談判能力較弱，其在市場交易中對價格的影響很小，在社會談判中對政策的影響很小，結果是其社會福利獲取及社會發展程度處于不利地位。

顯然，農民在經濟社會方面的劣勢與一系列的制度、組織因素有關，如果不對這些因素進行完善和改革，則農民的主體地位將無法充分體現，新農村建設的順利推進也值得審慎對待。歸結起來，兩方面的制度變革將尤其重要：一是部分農民的真正流轉，二是留守農民的自發組織。前者需要戶籍制度改革以降低農民職業流轉的交易成本，土地制度改革以加快土地使用權的流轉，社會保障制度改革以弱化土地的保障功能，從而通過勞動力重新配置和土地一勞動比率改變來提高勞動生產率，有效地實現農民增收和糧食增產的生產發展目標。后者需要在農業專業化、規模化經營的基礎上，改革政府官員的政績評價體系，扶植農村專業性、自發性的合作組織，建立農民所有、農民所治、農民所享的經濟組織，確保農民的知情權、參與權、管理權和監督權，形成常規的農民利益表達機制、利益疏導機制、利益調節機制和基本權益保障機制，讓農民有動力和能力對市場談判和政策制定產生有效的影響力。

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