國有股權重、政策性負擔與績效

摘要：本文結合當前國有銀行戰略引資的改革背景，構建銀行業混合寡占、國有銀行混合持股的古諾競爭均衡模型，研究認為戰略引資后的均衡股權結構與國有銀行所承擔的政策性負擔及私有銀行數量密切相關；國有銀行政策性負擔與私有銀行的經營績效正相關，但從整體來看則損害了社會總福利。另外，政策性負擔不影響市場可容納的最大銀行數量，但會影響達到這一數量時國有銀行的股權結構。

關鍵詞：戰略引資；政策性負擔；國有股權重；市場進入

中圖分類號：F830文獻標識碼：A 文章編號：1002-2848-2007（04）-0020-07

一、引言

長期以來，較之發達的工業化國家，中國銀行體系①一直有兩大特點：其一，以國家擁有絕對所有權的國有銀行為主體；其二，國有銀行負有沉重政策性負擔，造成其不良資產比例過高。自2004年起，中國銀行業開始大規模引入國外金融機構作為戰略投資者，即所謂“戰略引資”，以期通過改變國有銀行股權結構達到改善其內部治理、提高其市場競爭能力，以應對加入WTO組織過渡期結束后國際金融市場的直接沖擊。

時至今日，四大國有銀行均已初步實現了股權結構的戰略重組，尤其是中國工商銀行在香港和美國的同步上市，更是標志著戰略引資的改革方案已取得階段性成果。然而與此同時，戰略引資方案應該推進到何時，或者說國有股份應該保留多大比例，卻引起學術界越來越多的爭論。另一方面，有關學

者已指出近幾年來國有銀行資產狀況并沒有實質性的改善，且由于國有銀行改革受制于國有企業改革，國有銀行所承擔的政策性負擔依然存在且難以在短期內徹底剝離。那么，這些政策性負擔的存在對戰略引資進程有何影響？對股權已多元化的國有銀行的經營有何影響？繼而，對其他銀行的經營乃至整個銀行業的市場結構是否亦有影響？為解答以上問題，有必要先回顧一下已有的研究成果和相關文獻。

所謂戰略引資的改革方案其實與西方文獻中常見的部分私有化(Partial Privatization)方案并無根本性差異，都是一種將國有股份向私人或私人部門讓渡的方式。最主要的區別在于中國戰略引資方案并不是將國有股份公開向公眾售賣，而是有選擇性地只面向少數實力雄厚、管理經驗先進的大型金融機構，以在引入資金的同時學習他人之長。

在部分私有化方面，Matsumura ［4］做了開創性的工作，其首次構建關于國有企業私有化的混合寡占模型，證明了完全國有和完全私有都不能使社會福利達到最大，同時也不符合公眾的利益，因此國有企業最優的股權結構應該是公私混合持股。

Lee， Hwang ［2］與 Huang， Lee ， Chen［1］則在Matsumura［3，4］模型的基礎上分別引入委托代理成本和差別邊際成本作為新的解釋變量，重新考察最優私有化程度問題，分析結果肯定Matsumura［3］的論斷，并對國有企業股權結構最優化條件作了探討。

Saha， Sensarma［5］以商業銀行為研究對象，構建銀行競爭的混合寡占模型，以加權反應函數而不是目標函數的方式描述國有企業行為，使模型分析得出了一系列頗有意義的結論：社會總福利與國有銀行國有股比例正相關；國有銀行利潤隨著國有股比例的提高先升后降，存在一最大值點；當限定國有銀行利潤為定值時，存在唯一的最優國有股比例等。

結合我國現階段的實際情況和經濟特點，國內學者也針對戰略引資提出了自己的見解。

戰略引資的倡導者，如田國強與王一江［12］認為在國有銀行股權結構中國有股比例毋須過高，同時也不希望外國股份一股獨大；建議國有股份、外國戰略投資者股份及非國有股份三方中每一方都不超過50％。這樣，由于相互之間的利益相聯和沖突，使得三方在大多數情況之下較為合作，也會相互監督與制衡，形成一個穩定的三方制衡體系。

占碩［14］認為由于我國金融、法律等方面的制度環境尚不健全，引進外資戰略投資者未必能達到推動國有商業銀行改革的目的；認為應該首先著手消除國有銀行的壟斷地位，同時完善相關制度環境，以降低國有銀行控制權租金，才能使戰略引資收到預期效果。

政策性負擔，系指國有企業因受到政府政策甚至直接的行政命令的影響或干預而蒙受的損失或承擔的后果。是否承擔了政策性負擔，是造成國有企業與私有企業之間績效差異的最重要原因［9］。

就銀行業而言，國有銀行必須根據國家的產業政策將自己的貸款向特定產業（或企業）傾斜，盡管該產業（或企業）的預期收益及風險狀況或許達不到得到貸款的基本條件。如此勢必致使國有銀行效益欠佳，不良資產率過高，盈利性和安全性均無法保證，更無力在開放條件下抵御國際金融市場的沖擊。

施華強［11］研究認為，國有銀行政策性負擔問題至今仍然沒有得到徹底有效的解決。雖然近年來國家對國有商業銀行采取了多種積極的改革措施①，但是，如果剔除了政策性剝離和貸款分類方法的影響，國有商業銀行的不良貸款率并沒有顯著下降，不良貸款余額也沒有顯著減少。

黃新飛與張娜［8］研究發現，政策性負擔的存在直接扭曲了國有商業銀行的激勵機制，造成國有商業銀行的低效率；單一產權制度造成了大量的灰色收入，不但降低了國有商業銀行的經濟效益， 而且產生大量代理成本；平均主義分配方式導致國有商業銀行經營者努力程度和整體經濟效益的下降。

占碩［15］考察了社會性負擔對國有銀行控股比例的影響②，認為在國有銀行背負社會性負擔時，堅持國有銀行完全國家控股或戰略引資后完全放棄國有銀行的國家控股權都不能實現社會總福利和政府目標函數的最大化。國有銀行的國家控股權的決定受國有銀行與其它類型銀行的生產成本差異、國有銀行與其它類型銀行的邊際替代效應以及國有銀行的社會性負擔等多種因素的影響。在這些影響因素中， 起核心作用的是國有銀行的社會性負擔。

結合前文所述之問題，不難發現以往的文獻研究尚存一定的局限之處，分列如下：

第一，由于銀行業的特殊性，其產品和成本都接近同質，現有針對一般國有企業的研究對國有銀行并不完全適用；

第二，以往文獻只是指出了混合持股方案優于完全國有或者完全私有，但并沒有對均衡的混合股權結

構做出界定，更沒有探討這一均衡結構的影響因素；

第三，以往研究只關注于政策性負擔對完全國有控股時的國有銀行自身效率的影響，而對其“溢出效應”即對其它銀行的影響及其在國有銀行股權結構變動之后的影響加以探究。本文接受了林毅夫等關于政策性負擔的觀點［9，10］，將政策性負擔引入國有銀行的目標函數，并運用Saha， Sensarma［5］關于銀行競爭的分析方法，構建了一個募股中的國有銀行與多家私有銀行相互競爭的混合寡占模型，分析政策性負擔存在的情況下國有銀行均衡股權結構的決定和政策性負擔對總存款量、各類銀行存款量、社會福利及市場均衡時銀行數量的影響。

二、混合寡占模型的構架

1.經濟中有1家國有銀行F0，n家私有銀行Fi，i=1，2，…，n；n+1家銀行在完全信息條件下，為爭奪存款展開古諾競爭。存款需求函數為

可見，存在政策性負擔時的最大在位銀行數量與不存在政策性負擔時的最大在位銀行數量相同。

命題3：對于既定的國有銀行盈利水平，政策性負擔不影響市場容量，但影響使銀行總數達到最大值時所需要的國有銀行股權結構。

五、結論與政策建議

根據以上模型推導的結果，結合當前我國國有銀行改革的進程，我們不難得出一些有意義的結論并對本文開篇所列出的問題進行解答：

首先，國有銀行股權結構內生于市場條件，應該是市場競爭后的均衡結果，而并非絕對地由政府外生決定。政府所要求的國有股比例其實只是一種事前的限制，卻不一定是事后的結果。因此如果政府的設定與市場的要求相沖突時，勢必引致新的問題比如尋租，使戰略引資的預期收效大打折扣。

其次，政策性負擔與銀行業市場結構對國有銀行股權結構有較大的影響。過大的政策性負擔會使得國有銀行股權轉讓困難，私有銀行過少、金融市場欠發達則刺激國有股較快減持。當前我國國有銀行政策性負擔的問題還較嚴重、非國有銀行相對還不是很多，因此若要充分實現戰略引資須對這兩個因素給予足夠的重視。

再次，政府之所以讓國有銀行承擔政策性負擔，本是希望通過政策傾斜改善社會總福利。然而模型表明，國有銀行政策性負擔所造成的損失不僅由國有銀行承擔，而且通過市場機制最終由整個經濟體來承擔。如此，政策性負擔一方面損害國有銀行的效益，另一方面使私有銀行坐收漁利，最終損害的是廣大存款者的利益，這有悖于政府強加政策性負擔的初衷。

最后，政策性負擔雖然對兩類銀行的經營績效有著或正或負的影響，但卻不影響市場可容納的銀行數量，因此不必因此政策性負擔問題限制銀行業準入，政策性負擔的存在不構成反對市場開放的理由。

有鑒于以上分析，提出相關政策建議如下：

1.政府在確定國有銀行戰略引資的目標或國有股減持比例時，除考慮效率改善和金融安全之外，應更關注于市場結構、政策性負擔狀況以及國有與私有銀行之間的效益差異；應努力貼近市場競爭結果并適時適當調整，而不可機械地、僵化地設定；

2.采取有效措施減輕、最終消除國有銀行政策性負擔。主要包括：繼續大力剝離國有銀行不良資產，優化國有銀行資產狀況；建立健全相關法律制度，確立國有銀行經營的相對獨立性，保障國有銀行經營不受或少受各級政府干預，同時拓展政策性銀行職能范圍，分離商業銀行所承擔的政策性任務；在國有銀行中建立現代信用風險控管制度，從根源上防范風險的進入、減緩其積累，防止新的不良資產的產生。

3.大力推進金融市場的開放化、國際化，在決定金融市場的開放程度時，可較少考慮政策性負擔情況的問題。

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責任編輯、校對：郭燕慶

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